關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

張潔

（滄州廣播電視臺，河北 滄州 061001）

一、引言

2014年，國家開啟了新一輪包括加快建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度在內(nèi)的財稅體制改革；2015年，新預(yù)算法正式落地實(shí)施；2018年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》。這一系列政策法規(guī)的出臺對我國行政事業(yè)單位加速和加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)提出了要求，指明了方向。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的意義

（一）有利于現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建和財政資金使用效率的提升

行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會公共服務(wù)職能，其預(yù)算管理制度是國家財政體系的重要組成部分。行政事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價管理的質(zhì)量直接關(guān)系到政府預(yù)算管理制度的落實(shí)情況。行政事業(yè)單位實(shí)行科學(xué)高效的預(yù)算管理，可以為國家深化財稅體制改革起到積極的推動作用，為我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局奠定良好的基礎(chǔ)。

行政事業(yè)單位建立完善、科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算編制和審批程序，健全預(yù)算績效監(jiān)督和評價運(yùn)用的管理制度，能夠提高國家財政資金使用效率，保障有限的財政資金得到更加科學(xué)合理的安排與使用，更好地發(fā)揮其社會服務(wù)功能，使財政資金獲得最大的使用效益。

（二）有利于行政事業(yè)單位管理水平的提升

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是單位開展各項業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財力管控水平的體現(xiàn)，在單位管理中發(fā)揮著計劃、保障、調(diào)控、評價等綜合管理作用，是行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動乃至整體職能發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

行政事業(yè)單位實(shí)行科學(xué)有效的預(yù)算管理，有助于對單位日常經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范管理，保證單位各項業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)；有助于提高行政事業(yè)單位的綜合管理水平和整體運(yùn)行質(zhì)量，推進(jìn)行政事業(yè)單位總體管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和部門職能的高效發(fā)揮。

（三）有利于行政事業(yè)單位形成良好的內(nèi)控環(huán)境

行政事業(yè)單位預(yù)算具有法律效力，是對單位資金全面系統(tǒng)的反映。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中的核心部分就是預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制。實(shí)行科學(xué)有效的預(yù)算管理，有助于行政事業(yè)單位防范財務(wù)風(fēng)險，創(chuàng)造良好的單位內(nèi)部控制環(huán)境。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理理念陳舊

受傳統(tǒng)管理模式和理念的影響，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層往往更重視單位業(yè)務(wù)職能層面的績效管理，缺乏對國家最新財政政策導(dǎo)向和全面預(yù)算管理理念的解讀和學(xué)習(xí)。領(lǐng)導(dǎo)層、各業(yè)務(wù)部門甚至財會部門本身都普遍缺乏對現(xiàn)代預(yù)算管理制度的深刻認(rèn)識以及與時俱進(jìn)的全面預(yù)算管理理念，往往把單位預(yù)算管理等同于簡單的財務(wù)會計工作，對單位預(yù)算管理工作的重視程度不夠，導(dǎo)致實(shí)際工作中預(yù)算管理的意識不強(qiáng)。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

各行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作往往是在年底財政部門召開預(yù)算會議之后才開始準(zhǔn)備，時間緊任務(wù)重，對于許多細(xì)節(jié)性的問題考慮不周，因時間緊迫，項目可行性調(diào)研也較為粗略。同時，員工普遍認(rèn)為單位預(yù)算編制是財會部門的工作，在預(yù)算編制時不會主動參與其中，只在財務(wù)部門提出有關(guān)問題時才報送相關(guān)信息，缺乏主動參與預(yù)算管理的意識；財務(wù)部門缺乏對業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的把控，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，單位財力支持與業(yè)務(wù)活動開展的匹配度不高。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏計劃性和時效性

預(yù)算審批通過后，部分行政事業(yè)單位的財務(wù)部門沒有將本單位全年預(yù)算細(xì)化分解下達(dá)到各個預(yù)算執(zhí)行部門或者具體的執(zhí)行責(zé)任人，由于沒有明確的時間進(jìn)度要求，各預(yù)算執(zhí)行部門在工作中沒有預(yù)算意識和主動性、計劃性，往往是先緊后松地開展工作，造成預(yù)算支出的進(jìn)度緩慢。臨近年底，財務(wù)部門才會提醒和反映單位預(yù)算資金的存量情況，為了防止財政資金被收回，各行政事業(yè)單位年底突擊性花錢的現(xiàn)象較為普遍。

（四）預(yù)算決算對比分析利用不夠

目前，各行政事業(yè)單位的預(yù)算和決算沒有直接的信息系統(tǒng)將其關(guān)聯(lián)，各單位對決算分析工作的重視不夠，預(yù)算編制和決算數(shù)據(jù)對比分析應(yīng)用的指標(biāo)不多、借鑒性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，決算分析的結(jié)果不能得到充分有效的借鑒和運(yùn)用，存在單位預(yù)算和決算脫節(jié)的問題。

（五）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全

各行政事業(yè)單位缺乏健全有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算監(jiān)督職責(zé)崗位缺失，預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)、制度、措施不明確，造成單位對預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)控和監(jiān)督。

（六）預(yù)算績效評價流于形式

目前，大部分行政事業(yè)單位沒有建立預(yù)算績效評價體系，很多單位對預(yù)算績效評價的認(rèn)識都比較膚淺，簡單地認(rèn)為預(yù)算績效評價就是對資金使用規(guī)范進(jìn)行評價。缺乏科學(xué)規(guī)范的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算績效評價往往流于形式，考評結(jié)果沒有價值。預(yù)算績效評價導(dǎo)向性和約束力不強(qiáng)，影響了單位全面預(yù)算管理的效果。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）提高人員思想認(rèn)識

管理工作首先是“人”的工作，加強(qiáng)預(yù)算管理必須從提高相關(guān)人員思想認(rèn)識出發(fā)。各級財政部門應(yīng)及時組織各行政事業(yè)單位財務(wù)人員和單位負(fù)責(zé)人深入學(xué)習(xí)各項財政預(yù)算管理政策法規(guī)，把全面預(yù)算管理理念講深講透。同時，要制定較為嚴(yán)格明確的預(yù)算管控和預(yù)算監(jiān)督措施，如資金進(jìn)度、績效監(jiān)督評價、預(yù)算決算分析評價等各環(huán)節(jié)的具體要求以及通報懲處的措施，推動各行政事業(yè)單位提高對預(yù)算管理工作的重視。

（二）建立單位預(yù)算管理的組織體系

各行政事業(yè)單位要遵照內(nèi)控要求，根據(jù)單位實(shí)際情況設(shè)立由領(lǐng)導(dǎo)班子、財會部門等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的預(yù)算管理委員會，定期或不定期地召開預(yù)算工作會議，布置和指導(dǎo)單位各階段的預(yù)算管理工作，把單位預(yù)算管理工作融入單位工作的每一項經(jīng)濟(jì)活動和各個時間階段。

要明確預(yù)算業(yè)務(wù)管理工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的崗位職責(zé)，合理設(shè)置單位內(nèi)部項目立項和評審、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算績效考評等各環(huán)節(jié)的管理流程和管理制度，建立全面預(yù)算績效管理和評價體系。

（三）做好部門間的協(xié)調(diào)溝通，提升預(yù)算編制質(zhì)量和執(zhí)行效果

在預(yù)算編制階段，各行政事業(yè)單位的預(yù)算管理決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)組織單位財會、人事、資產(chǎn)管理和各業(yè)務(wù)部門，建立起預(yù)算工作的協(xié)調(diào)溝通聯(lián)動機(jī)制，確保預(yù)算編制部門能夠及時取得并有效運(yùn)用與預(yù)算編制相關(guān)的各類信息，進(jìn)而在全面的預(yù)算編制信息的基礎(chǔ)上對本年度單位財務(wù)收支規(guī)模和收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的預(yù)計和測算，并根據(jù)單位年度工作計劃細(xì)化預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。

在同級財政部門正式批復(fù)行政事業(yè)單位預(yù)算后，各單位還應(yīng)在單位內(nèi)部開展年度預(yù)算計劃的細(xì)化分解和指標(biāo)下達(dá)工作，明確各個預(yù)算內(nèi)容和項目的具體執(zhí)行部門、預(yù)算執(zhí)行的時效進(jìn)度要求和目標(biāo)績效效果。

在預(yù)算執(zhí)行階段，單位財會部門要運(yùn)用財務(wù)信息技術(shù)手段及時掌握預(yù)算執(zhí)行情況，與執(zhí)行預(yù)算的各業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)日常溝通和反饋，對各業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。針對建設(shè)項目、大宗設(shè)備物資采購等重大預(yù)算項目，財會部門要密切跟蹤其實(shí)施進(jìn)度和完成情況，并及時向單位預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)反饋匯報，確保業(yè)務(wù)部門事項符合預(yù)算要求，確保其依據(jù)相關(guān)工作計劃和定額標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時效性。

（四）充分做好決算和預(yù)算的對比分析工作

決算是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果反映，能夠?yàn)槟甓阮A(yù)算的編制提供重要的借鑒和參考。行政事業(yè)單位應(yīng)重視和加強(qiáng)決算分析工作，做好決算分析和預(yù)算編制的有效銜接。單位財會部門應(yīng)將預(yù)算決算分析結(jié)果報告給單位預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)，并及時反饋給執(zhí)行預(yù)算的各業(yè)務(wù)部門，強(qiáng)化決算分析結(jié)果對實(shí)際業(yè)務(wù)工作的借鑒和指導(dǎo)作用，建立單位決算和預(yù)算之間相互反映、相互促進(jìn)的良性循環(huán)系統(tǒng)，從而進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，提高財政資金的使用效益。

（五）完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算管理的監(jiān)督分為內(nèi)在監(jiān)督和外在監(jiān)督。

各級財政部門是行政事業(yè)單位的預(yù)算管理部門和外在監(jiān)督部門，對行政事業(yè)單位的預(yù)算安排情況、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算決算公開情況和對比分析情況等應(yīng)作出明確具體的要求，制定嚴(yán)格的監(jiān)督措施，發(fā)揮財政部門預(yù)算監(jiān)督的導(dǎo)向作用。

預(yù)算意識的增強(qiáng)是行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，預(yù)算工作公開透明是發(fā)揮預(yù)算約束作用的重要保障。行政事業(yè)單位要建立健全單位內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，設(shè)置預(yù)算監(jiān)督崗位，制定監(jiān)督制度，明確內(nèi)容職責(zé)，定期將預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度匯報給預(yù)算管理決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并在全單位范圍內(nèi)公開，使單位預(yù)算管理工作公開透明、有效落實(shí)。

（六）加強(qiáng)單位預(yù)算績效管理

行政事業(yè)單位要借鑒企業(yè)單位較為成熟的全面預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本單位和行業(yè)特點(diǎn)，制定科學(xué)、具體、可行的預(yù)算績效考核指標(biāo)和考評辦法，將預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行效率、預(yù)算實(shí)施效果與相關(guān)部門及個人的考核、獎懲掛鉤，在對預(yù)算資金使用管理的合規(guī)性進(jìn)行評價的同時，還要對財政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行評價，保證單位年度預(yù)算計劃的有序執(zhí)行，發(fā)揮預(yù)算的約束與激勵功能，提高和強(qiáng)化財政資金使用效率和效果。

五、結(jié)語

科學(xué)有效的預(yù)算管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的要求，是提高財政資源配置效率和使用效益、提升公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)行政事業(yè)單位更好地履職發(fā)展的重要工具，各行政事業(yè)單位必須高度重視預(yù)算管理，盡快提高預(yù)算管理水平，以適應(yīng)時代發(fā)展要求。