科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理研究
——基于戰(zhàn)略管控視角

倫理斯

（中國船舶重工集團(tuán)公司規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，北京 100086）

2021年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家和“十四五”規(guī)劃開局之年，隨著我國事業(yè)體制的深化改革，科研事業(yè)單位原有的行業(yè)保護(hù)壁壘逐漸被打破，壟斷地位受到多方面的沖擊，在市場競爭機(jī)制逐步建立的過程中，面臨跨行業(yè)的技術(shù)能力和管理水平的綜合競爭和考驗(yàn)?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)充分挖掘自身潛能，強(qiáng)化固有優(yōu)勢，補(bǔ)足管理短板，以便在激烈的市場競爭中贏得先機(jī)。因此，有必要研究如何使戰(zhàn)略管理與全面預(yù)算管理有效銜接，通過業(yè)財(cái)融合切實(shí)提升全面預(yù)算管理水平，從而提升市場競爭力，推動(dòng)科研事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。

一、全面預(yù)算管理與戰(zhàn)略管控的關(guān)系

（一）科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理概述

全面預(yù)算管理是利用預(yù)算對單位內(nèi)部各部門、各單元的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以有效組織和協(xié)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，完成既定的戰(zhàn)略目標(biāo)?？蒲惺聵I(yè)單位在市場化的浪潮下，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了全面預(yù)算管理的積極作用?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)以全面預(yù)算管理為手段，強(qiáng)化內(nèi)部控制，立足于前沿科研目標(biāo)，對本單位的財(cái)務(wù)以及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行合理配置，集中優(yōu)勢資源，發(fā)揮核心技術(shù)優(yōu)勢，促進(jìn)既定的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？蒲惺聵I(yè)單位屬于事業(yè)單位，其運(yùn)營活動(dòng)既有國家財(cái)政撥款支持，也有業(yè)務(wù)經(jīng)營收入支持，實(shí)施全面預(yù)算管理，可以科學(xué)、準(zhǔn)確地預(yù)測科研活動(dòng)的收支情況、現(xiàn)金流情況，更好地掌控和保障科研項(xiàng)目的進(jìn)度，從而確保單位資金得到合理有效的利用，在合理范圍內(nèi)降低科研成本，充分保證國有資產(chǎn)的完整性和安全性。

（二）全面預(yù)算管理與戰(zhàn)略管控的關(guān)系

1.全面預(yù)算管理只有以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展，達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)

戰(zhàn)略是從全局考慮作出的長遠(yuǎn)謀劃，對發(fā)展具有牽引性和指導(dǎo)性，一個(gè)單位的戰(zhàn)略期限一般為5年甚至更長。而全面預(yù)算是以一個(gè)會(huì)計(jì)年度為單位進(jìn)行編制與考核，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解成以年度為單位的全面預(yù)算，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的有效手段。因此，科研事業(yè)單位的全面預(yù)算管理不應(yīng)是獨(dú)立存在的，應(yīng)以戰(zhàn)略發(fā)展為導(dǎo)向，同時(shí)科研事業(yè)單位的戰(zhàn)略也是通過預(yù)算落地的。沒有全面預(yù)算的支撐，科研事業(yè)單位的戰(zhàn)略難以落地實(shí)施，也就不具備操作性；而不以戰(zhàn)略為引導(dǎo)的全面預(yù)算管理，缺少重要的依據(jù)和指引，也就失去了計(jì)劃性、控制性。戰(zhàn)略管控與全面預(yù)算管理相得益彰，能不斷提升科研事業(yè)單位的競爭力和價(jià)值創(chuàng)造水平。

2.全面預(yù)算管理只有以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，才能轉(zhuǎn)變管理理念，強(qiáng)化經(jīng)營意識(shí)

長期以來，科研事業(yè)單位不同于一般營利性企業(yè)，其主體工作為完成科研任務(wù)、取得研究成果，主要收入來源于財(cái)政撥款或指令性任務(wù)合同，對經(jīng)營效益不敏感，經(jīng)營意識(shí)比較薄弱，緊密圍繞科研型號(hào)、技術(shù)任務(wù)制定計(jì)劃并編制相應(yīng)預(yù)算，使用任務(wù)導(dǎo)向型預(yù)算管理模式。隨著我國科研管理體制的改革發(fā)展，特別是國防軍工領(lǐng)域?qū)娖穬r(jià)格管理機(jī)制的改革，科研事業(yè)單位逐漸市場化，形成了明確的競爭態(tài)勢?？蒲惺聵I(yè)單位要適應(yīng)新時(shí)期的市場競爭要求，不僅需要增強(qiáng)科研技術(shù)能力，而且需要增強(qiáng)經(jīng)營管理能力。在當(dāng)前常態(tài)化的多任務(wù)并行、技術(shù)水平與項(xiàng)目成本綜合競爭的形勢下，傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念難以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目成本的準(zhǔn)確估算和高效管控，更不能滿足事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的需求。

科研事業(yè)單位的另外一個(gè)顯著特點(diǎn)是以指令性任務(wù)為主要任務(wù)，相對單一的甲乙方市場條件下競爭強(qiáng)度大，裝備建設(shè)日趨加強(qiáng)，科研事業(yè)單位的任務(wù)明顯增多。由于型號(hào)研制周期普遍較長，多項(xiàng)目、多任務(wù)并行已成為常態(tài)，收益不高；項(xiàng)目管理中的經(jīng)費(fèi)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要素等嚴(yán)格按照財(cái)政部、國防科工局等有關(guān)部門下發(fā)的管理規(guī)定確定，經(jīng)營自主性不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)驅(qū)動(dòng)不明顯。隨著國防科研事業(yè)的不斷發(fā)展，項(xiàng)目管理難度特別是成本控制難度明顯加大，在科研事業(yè)單位預(yù)算管理體系不健全、信息化水平不高的現(xiàn)狀下，各種問題和矛盾凸顯，實(shí)施全面預(yù)算管理、提高管理水平成為必由之路。

面對不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境，科研事業(yè)單位應(yīng)積極創(chuàng)新，結(jié)合實(shí)際情況實(shí)施全面預(yù)算管理，確保戰(zhàn)略規(guī)劃落地。因此，轉(zhuǎn)變管理理念勢在必行。運(yùn)用全面預(yù)算管理工具，增強(qiáng)經(jīng)營意識(shí)，不等不靠，真正做到科研任務(wù)的承接與市場應(yīng)用的拓展，“兩條腿走路”，跟上時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的步伐。

二、全面預(yù)算管理應(yīng)用中存在的問題

（一）全面預(yù)算管理缺乏科學(xué)的戰(zhàn)略性指導(dǎo)

從科研事業(yè)單位的實(shí)際出發(fā)，其要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，不斷提升自身的行業(yè)競爭力，必須有一個(gè)科學(xué)有效的戰(zhàn)略性指導(dǎo)方案。在實(shí)施全面預(yù)算管理時(shí)，要站在戰(zhàn)略的高度，不拘泥于局部，只有這樣，才能通過全面預(yù)算管理取得最佳的效果，有力推動(dòng)科研事業(yè)單位的戰(zhàn)略發(fā)展。但是，在實(shí)際應(yīng)用過程中，不少科研事業(yè)單位都缺乏戰(zhàn)略性指導(dǎo)方案，或者戰(zhàn)略性指導(dǎo)方案不能滿足自身發(fā)展的需要，導(dǎo)致科研事業(yè)單位的綜合管理水平和能力低于市場化競爭下的企業(yè)，對單位的持續(xù)健康發(fā)展造成了很大的阻礙。從科研事業(yè)單位經(jīng)營管理工作的效果來看，全面預(yù)算管理和單位戰(zhàn)略沒有緊密結(jié)合，存在預(yù)算與戰(zhàn)略脫節(jié)、目標(biāo)偏低、易于達(dá)成等問題，沒有充分利用科研事業(yè)單位的資源，沒有激發(fā)和展現(xiàn)競爭活力。

（二）績效考核流于形式

目前，科研事業(yè)單位的績效考核主要是業(yè)務(wù)考評和財(cái)務(wù)指標(biāo)考核，對客戶滿意度和員工的學(xué)習(xí)成長不夠關(guān)注，對達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的正向因素分析少，體現(xiàn)出來的都是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效考核。在實(shí)際執(zhí)行中，定性考核比較多，定量考核少，能人為操縱的因素很多，導(dǎo)致績效考核最終結(jié)果對全面預(yù)算的反饋性不強(qiáng)。如何使績效考核指標(biāo)體系科學(xué)、合理且符合單位的實(shí)際情況，是一個(gè)亟待解決的問題。

（三）預(yù)算機(jī)構(gòu)對全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足

當(dāng)前部分科研事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，由于對具體業(yè)務(wù)進(jìn)度和需求的了解不深入，對戰(zhàn)略的理解不到位，財(cái)務(wù)人員往往將工作重點(diǎn)放在會(huì)計(jì)核算、指標(biāo)分解、成本應(yīng)用等方面，這樣形成的預(yù)算難以有效地指導(dǎo)具體工作、發(fā)揮作用。全面預(yù)算的編制應(yīng)該由戰(zhàn)略管理部門牽頭，組織業(yè)務(wù)流程中的各個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，然后財(cái)務(wù)部門將戰(zhàn)略目標(biāo)與業(yè)務(wù)流程相結(jié)合，制定出全面準(zhǔn)確、協(xié)調(diào)一致的預(yù)算。但是在實(shí)際實(shí)施過程中，由于各部門的重視程度不夠、理解不統(tǒng)一、分工不清、權(quán)責(zé)不明，編制出的預(yù)算往往存在與實(shí)際脫節(jié)的情況。

三、全面預(yù)算管理優(yōu)化措施

（一）分解戰(zhàn)略指標(biāo)，確立預(yù)算目標(biāo)

在戰(zhàn)略管控視角下的全面預(yù)算管理工作中，科研事業(yè)單位的全體人員要樹立單位總體戰(zhàn)略意識(shí)，將戰(zhàn)略與生產(chǎn)經(jīng)營有效結(jié)合起來，準(zhǔn)確地分解戰(zhàn)略規(guī)劃，并制定相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合市場環(huán)境、單位資源等，重點(diǎn)解決財(cái)務(wù)預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算與戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)的問題。緊緊圍繞提升科研事業(yè)單位的整體核心競爭力，以戰(zhàn)略和預(yù)算為綱，進(jìn)行資源的整合。通過戰(zhàn)略，分析外部市場存在的機(jī)遇與威脅、單位內(nèi)部資源的優(yōu)勢與劣勢，將戰(zhàn)略和預(yù)算管理有機(jī)地結(jié)合起來。在預(yù)算編制中真正做到全員參與、全業(yè)務(wù)涵蓋，按照橫向到邊、縱向到底的要求，明確預(yù)算編制范圍。在實(shí)際管理工作中，要以全面預(yù)算目標(biāo)為綱，全程跟蹤戰(zhàn)略實(shí)施過程，不斷完善戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃，推動(dòng)其高質(zhì)量發(fā)展落地。

首先，利用平衡計(jì)分卡將戰(zhàn)略性指標(biāo)分解成財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長4個(gè)維度，確定每個(gè)維度的關(guān)鍵因素，將其作為績效考核的目標(biāo)。其次，依據(jù)現(xiàn)有資源和能力，將目標(biāo)分為任務(wù)性目標(biāo)和彈性目標(biāo)，制訂切實(shí)可行的行動(dòng)計(jì)劃。最后，明確執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃所需的資源，分析現(xiàn)有資源與所需資源的差異，特別是要找出影響成敗的關(guān)鍵資源，并進(jìn)行科學(xué)分配和使用，提前制定資源動(dòng)態(tài)調(diào)配的預(yù)案，確保分解制定的績效指標(biāo)兼具可達(dá)性和可測量性。

在實(shí)施過程中，要做好預(yù)算監(jiān)控和適應(yīng)性調(diào)整，并以資金流、業(yè)務(wù)流為監(jiān)控重點(diǎn)；還應(yīng)明確只有在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生明顯變化的情況下，才能進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整，這是因?yàn)轭A(yù)算較易受到環(huán)境影響，但調(diào)整應(yīng)以不改變戰(zhàn)略目標(biāo)為基本原則。對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，實(shí)質(zhì)是“審批尺度變化”，會(huì)直接影響管理的嚴(yán)肅性和效能。

（二）優(yōu)化績效考核指標(biāo)體系

確立了以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理目標(biāo)后，全面預(yù)算的執(zhí)行效果會(huì)直接影響單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，要從績效考核指標(biāo)體系出發(fā)，針對業(yè)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)各部門的橫向溝通，整合科研事業(yè)單位的資源，使管理者與員工共同設(shè)立一個(gè)目標(biāo)明確、分級(jí)考核、業(yè)務(wù)全面、考核到人的良性循環(huán)的績效考核機(jī)制，構(gòu)建基于KPI（關(guān)鍵績效指標(biāo)）的績效考核指標(biāo)體系，確保各年度的全面預(yù)算目標(biāo)達(dá)成。

第一，要以平衡記分卡的4個(gè)維度為基礎(chǔ)，制定科研事業(yè)單位的戰(zhàn)略圖，找出直接影響科研事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素，并運(yùn)用魚骨圖對這些關(guān)鍵要素進(jìn)行分解和集合，形成KPI目標(biāo)框架?？冃Э己宋瘑T會(huì)應(yīng)全面摸清單位的實(shí)際運(yùn)行情況，突出業(yè)務(wù)特點(diǎn)和差異，突出中層領(lǐng)導(dǎo)履職規(guī)范性和員工的工作飽滿度，研究制定具體化、可操作、易度量的指標(biāo)內(nèi)容和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞平衡記分卡的4個(gè)維度構(gòu)建績效考核指標(biāo)體系，在財(cái)務(wù)方面，主要是定量指標(biāo)，分析能夠創(chuàng)造多少凈利潤；在客戶方面，主要是識(shí)別優(yōu)質(zhì)服務(wù)對象，更好地為其提供高質(zhì)量服務(wù)；在內(nèi)部管理方面，主要是在盈利項(xiàng)目和業(yè)務(wù)單元投入更多的資源；在學(xué)習(xí)與成長方面，主要是明確項(xiàng)目和業(yè)務(wù)單元、全員應(yīng)提高哪些具體的創(chuàng)造價(jià)值能力。

第二，繼續(xù)深入細(xì)化關(guān)鍵成功要素，按照不同管理層級(jí)的職責(zé)分工和管理要求，分別制定公司級(jí)KPI、部門級(jí)KPI和崗位級(jí)KPI。

第三，區(qū)分定性指標(biāo)，進(jìn)一步核定量化指標(biāo)，明確各量化指標(biāo)的權(quán)重值及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。合理制定KPI指標(biāo)的權(quán)重，準(zhǔn)確描述評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對各級(jí)部門和員工的導(dǎo)向性非常重要，會(huì)直接影響績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）形成全面預(yù)算共識(shí)

在基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理工作中，業(yè)務(wù)人員應(yīng)對業(yè)務(wù)量進(jìn)行合理的估計(jì)，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)將根據(jù)業(yè)務(wù)預(yù)算優(yōu)化內(nèi)外部資源，統(tǒng)一匯總形成財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)不只是業(yè)務(wù)人員的目標(biāo)，也不只是管理人員的目標(biāo)，而是全體人員的共同目標(biāo)。因此，管理者應(yīng)從科研事業(yè)單位的長期戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的角度，增強(qiáng)預(yù)算管理的前瞻性和靈活性，使全體人員充分參與并認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理在科研事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展中的重要性。同時(shí)，需要使全面預(yù)算管理貫穿全業(yè)務(wù)流程，以考核為主、宣講為輔，使科研事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作人員、預(yù)算執(zhí)行人員的思想保持高度一致，形成通過全面預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)本單位戰(zhàn)略目標(biāo)的統(tǒng)一意識(shí)，并共同努力實(shí)踐，形成合力，促進(jìn)自身發(fā)展，超越同行業(yè)、同領(lǐng)域競爭單位。

四、結(jié)語

科研事業(yè)單位是我國科技創(chuàng)新發(fā)展的骨干力量，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，要實(shí)現(xiàn)科技事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，必須推進(jìn)科研事業(yè)單位不斷改革，提升核心競爭力。科研事業(yè)單位在高質(zhì)量發(fā)展的過程中，既要重視科技研發(fā)能力的提升，也要注重全面預(yù)算管理水平的提升，兩者只有有機(jī)融合，才能有效提高科研事業(yè)單位的核心競爭力。實(shí)施全面預(yù)算管理可以有效保障科研業(yè)務(wù)活動(dòng)有序、科學(xué)開展，提升資金使用效率，在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化內(nèi)控等方面發(fā)揮重要作用。除此以外，全面預(yù)算管理是促進(jìn)單位內(nèi)部各部門和人員統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實(shí)施、發(fā)揮合力的重要手段，能夠保障長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了使戰(zhàn)略落地、達(dá)成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況，切實(shí)提升全面預(yù)算管理水平，并將其落實(shí)到日常管理之中，從而提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，推動(dòng)自身全面高質(zhì)量發(fā)展。