地方國有企業(yè)全面預(yù)算管理的困境及對策探討

蔡潔潔

（肇慶市國有企業(yè)服務(wù)中心，廣東 肇慶 526040）

全面預(yù)算管理是近年來我國大力推行的財務(wù)管理手段之一，國家明確要求央企要完善并優(yōu)化全面預(yù)算管理體系，提升預(yù)算管理的科學(xué)水平。跟隨央企的步伐，地方國有企業(yè)也在建立預(yù)算管理體系和開展預(yù)算管理工作。在多年的實(shí)踐工作中，無論是對全面預(yù)算管理的接受程度上，還是在推動預(yù)算管理的體系建設(shè)上，地方國企的發(fā)展明顯落后于央企，難以滿足優(yōu)化資源的初衷，對提升競爭力的幫助不大。新一輪的國企改革對地方國企來說是一個重大的機(jī)會，誰準(zhǔn)備好了就可以在改革浪潮中突圍而出，邁向更高水平的發(fā)展。在此大背景下，提升全面預(yù)算管理水平顯得尤為重要，地方國有企業(yè)有必要重新認(rèn)識其重要意義，分析目前工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，并探討解決辦法，以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算水平的提高。

一、地方國有企業(yè)全面預(yù)算管理的重要意義

（一）地方國企深化改革的必然要求

黨的十九屆五中全會就深化國資國企改革做出一系列的重大部署，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是地方國企未來發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是未來長時間內(nèi)經(jīng)營活動的核心導(dǎo)向。要實(shí)現(xiàn)企業(yè)的整體高質(zhì)量發(fā)展，首先應(yīng)從內(nèi)部環(huán)境做起，提升企業(yè)管理水平是必修課題之一。全面預(yù)算管理作為企業(yè)內(nèi)部管理中不可忽視的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)系著國有資源是否得到合理分配、成本費(fèi)用是否得到科學(xué)控制、經(jīng)營效益是否達(dá)到計劃預(yù)期，全面預(yù)算管理的深度程度直接影響了管理水平的高度。由此可見，提升全面預(yù)算管理水平是地方國企深化改革的必然要求。

（二）實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)的有效途徑

全面預(yù)算管理是企業(yè)對所在經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及自身經(jīng)營需求進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以未來一段時間內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)為導(dǎo)向，調(diào)配相適應(yīng)的資源而做出的一系列具體化、數(shù)字化、精細(xì)化計劃。作為一種導(dǎo)向型的管理工具，最大的特點(diǎn)是將戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)到各個部門各個員工身上，以約束各個員工有目的有控制地開展業(yè)務(wù)工作，避免資源浪費(fèi)，從而有效實(shí)現(xiàn)短期預(yù)算指標(biāo)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長期戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）資源合理配置、成本效益科學(xué)配比的重要手段

地方國有企業(yè)在市場活動中是一個特殊的角色，既要實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)必要的經(jīng)濟(jì)效益以確保國有資產(chǎn)的保值增值，也要參與微利或者公益性的政府投資項目以實(shí)現(xiàn)一定的社會效益，如何合理分配企業(yè)內(nèi)部資源，科學(xué)配比成本對企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙效益目標(biāo)至關(guān)重要。全面預(yù)算管理是一種優(yōu)化資源分配的手段，通過事前計劃、事中跟蹤調(diào)整、事后評價，可以對人力財力進(jìn)行迅速地合理調(diào)配，使投入和產(chǎn)出合理化配比，是地方國企平衡經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的重要手段。

二、地方國有企業(yè)全面預(yù)算管理現(xiàn)存困境及產(chǎn)生原因

（一）缺乏主體意識，重視程度偏低

地方國有企業(yè)大部分是傳統(tǒng)國企發(fā)展而來，經(jīng)過多年的改革重組，很多地方國企逐步改制為集團(tuán)企業(yè)，從集團(tuán)到子公司基本都是百分百的地方國有資本，深入扎根于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理意識相對守舊，對創(chuàng)新管理模式接收程度不高。在推行全面預(yù)算管理的初期階段，國資監(jiān)管體制仍然在“管人、管事、管資本”的環(huán)境下，地方國企的預(yù)算工作是由地方國資委牽頭，企業(yè)雖然已引入預(yù)算管理概念，但是沒有形成市場競爭的主體意識，對預(yù)算編制的目標(biāo)停留在完成上級下達(dá)的經(jīng)營指標(biāo)，預(yù)算工作偏向于任務(wù)的完成。由于長時間被動思維的養(yǎng)成，導(dǎo)致地方國企從上而下對預(yù)算管理的重視程度普遍偏低。

（二）全面預(yù)算編制不“全”

預(yù)算管理在很多年前就被應(yīng)用到企業(yè)管理當(dāng)中，而全面預(yù)算是預(yù)算管理的深化和升級，其核心要素是一個“全”字，也是預(yù)算工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從地方國企的工作積累來看，預(yù)算編制不全的現(xiàn)象仍然明顯，沒有達(dá)到“管理”的效果。一是預(yù)算目標(biāo)不全，預(yù)算編制目標(biāo)局限于年度經(jīng)營目標(biāo)，缺乏對中長期戰(zhàn)略目標(biāo)的考慮，由于戰(zhàn)略目標(biāo)沒有被分解到具體工作中，導(dǎo)致各部門的工作缺乏導(dǎo)向型，在編制預(yù)算時，怎么舒服怎么編，過了一年算一年。二是編制依據(jù)不全，缺乏調(diào)查研究和科學(xué)依據(jù)，簡單地以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行增量預(yù)算。三是參與部門不全，缺乏預(yù)算機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和明確的部門聯(lián)動機(jī)制，財務(wù)部門成了孤軍作戰(zhàn)，難以獲取準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，全面預(yù)算變成了財務(wù)部門的一張表格，預(yù)算工作流于表面。

（三）全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)行力低

很多地方國企沒有成立全面預(yù)算管理統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，僅由分管財務(wù)的班子領(lǐng)導(dǎo)牽頭相關(guān)工作，難以對全面預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控和合理調(diào)整。一是在企業(yè)開展經(jīng)營生產(chǎn)中，隨著客觀環(huán)境和經(jīng)營需求的變化，有些部門的資金需求可能與年初預(yù)算發(fā)生變化，由于缺乏統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，牽頭預(yù)算工作的領(lǐng)導(dǎo)和部門無法進(jìn)行全面的分析，難以做出科學(xué)的判斷，造成資源分配的片面化，可能會出現(xiàn)真正需要增加資源的業(yè)務(wù)部門無法及時獲得補(bǔ)給，打擊了業(yè)務(wù)部門和員工的積極性，對預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來消極的影響，也容易使部門之間產(chǎn)生隔閡。二是預(yù)算執(zhí)行沒有形成及時的反饋和分析機(jī)制，導(dǎo)致資源配置滯后，容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)或者資源不足，沒有達(dá)到資源優(yōu)化分配的目標(biāo)。

（四）考評機(jī)制有待優(yōu)化，責(zé)任感與積極性欠缺

部分地方國企沒有將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入員工的個人考核，或者已經(jīng)納入但考核比重太低，無關(guān)痛癢的獎懲機(jī)制不足以引起全體員工的重視。考評無壓力，預(yù)算責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致經(jīng)辦人員敷衍了事，部門之間互相推脫，業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)各自為政等現(xiàn)象時有發(fā)生，預(yù)算執(zhí)行缺乏積極性和責(zé)任感。

三、加強(qiáng)地方國有企業(yè)預(yù)算管理的對策

（一）深化地方國企混改，提高預(yù)算管理意識與水平

地方國有企業(yè)應(yīng)該內(nèi)外結(jié)合，全面提高預(yù)算管理意識與水平。一方面從企業(yè)自身出發(fā)，將全面預(yù)算提升至戰(zhàn)略定位，通過建章立制、宣傳考核等方式，提高全員的全面預(yù)算意識，引導(dǎo)預(yù)算工作的實(shí)踐。另一方面，深化地方國企混改，借助外部力量提升全面預(yù)算管理水平。有條件的地方國企爭取與央企合作，除了在資金、技術(shù)上得到直接的支持和提高外，更重要的是視野的開拓和管理意識的提高；繼續(xù)推進(jìn)資本多元化混改，引入非國有資本，借鑒學(xué)習(xí)民營資本的管理水平，充實(shí)企業(yè)內(nèi)部管理力量。無論是央地合作還是國民合作，站在投資者的角度，都要求企業(yè)能提升效益，從而獲得更豐厚的投資回報，因此投資者的期待對國企管理層來說是一種督促、一種鞭策，要求管理層要加強(qiáng)管理意識，提升管理水平和競爭力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提升。

（二）優(yōu)化全面預(yù)算管理制度，明確預(yù)算編制要求

建立科學(xué)的全面預(yù)算管理制度，明確預(yù)算編制的目標(biāo)、預(yù)算編制的范圍以及預(yù)算編制的崗位責(zé)任。在預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定上，應(yīng)體現(xiàn)長期戰(zhàn)略目標(biāo)與短期經(jīng)營目標(biāo)的統(tǒng)一，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為短期可行的經(jīng)營目標(biāo)，再精細(xì)分解到每個部門崗位上；在預(yù)算編制范圍上應(yīng)體現(xiàn)全部經(jīng)濟(jì)活動均納入預(yù)算編制的范圍；在預(yù)算編制的依據(jù)上，應(yīng)體現(xiàn)對市場的充分調(diào)研和對歷史數(shù)據(jù)分析的結(jié)合；在預(yù)算管理的時間廣度上應(yīng)體現(xiàn)各項經(jīng)濟(jì)活動事前、事中、事后的全過程；在預(yù)算編制的工作分配上應(yīng)該體現(xiàn)各部門的全員參與，落實(shí)崗位責(zé)任。前述全面預(yù)算的要求都應(yīng)該在制度上明確規(guī)定。

（三）設(shè)立全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制

設(shè)立全面預(yù)算管理委員會，統(tǒng)籌預(yù)算工作的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核全過程。全面預(yù)算管理委員會應(yīng)由董事長或總經(jīng)理掛帥，吸收各部門負(fù)責(zé)人作為成員。由這種人員結(jié)構(gòu)組成的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)一方面能引導(dǎo)企業(yè)全員上下對預(yù)算工作的重視，并統(tǒng)籌各部門提高預(yù)算編制的科學(xué)性和全面性；另一方面能起到協(xié)調(diào)企業(yè)各部門、各員工的作用，一定程度上緩解了不同部門之間由于爭奪資源產(chǎn)生矛盾和沖突。建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制，召開月度、季度預(yù)算執(zhí)行分析會，結(jié)合突發(fā)情況和風(fēng)險預(yù)警，調(diào)整差異，再反饋到各執(zhí)行部門，有效集中資源，減少閑置浪費(fèi)，及時補(bǔ)充所需，以充分發(fā)揮全面預(yù)算的優(yōu)化資源配置功能。

（四）健全考核評價機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，提升積極性

科學(xué)的考核評價機(jī)制是提升員工工作積極性強(qiáng)而有力的手段之一?？己说脑u分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與量化的預(yù)算目標(biāo)相一致，分?jǐn)?shù)設(shè)置科學(xué)合理，具有震懾力；獎懲明晰，對于超額完成或者提前完成預(yù)算目標(biāo)的部門和個人，給予一定比例的獎勵，對未能完成目標(biāo)的部門和個人，給予懲罰；獎懲的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致，不能獎勵幅度大懲罰幅度小，更不能獎勵幅度小懲罰幅度大。對企業(yè)來說，通過客觀公正有吸引力的考評制度，對員工形成一種約束和督促，可以增強(qiáng)員工對預(yù)算工作的主體意識，激發(fā)員工的積極性；對員工來說，是一種動力和期許，化被動為主動，積極完成預(yù)算目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)個人價值和公司效益的雙贏。

四、結(jié)束語

隨著“十三五”的收官和“十四五”的開局，在國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的大環(huán)境下，從中央到地方紛紛出臺授權(quán)放權(quán)清單，地方國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，樹立市場經(jīng)營主體意識，深化混改，通過對預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核等方面進(jìn)行深入改進(jìn)，提升全面預(yù)算管理水平，為企業(yè)提升綜合競爭力提供有力的保障，從而確保企業(yè)在新一輪改革中實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，朝著戰(zhàn)略目標(biāo)邁向高質(zhì)量的發(fā)展。