新修訂行政處罰法實施后海事執(zhí)法實踐中面臨的問題和對策研究

◎葉進軍 中華人民共和國東莞麻涌海事處

1.前言

新修訂行政處罰法（簡稱處罰法）即將于2021年7月15日正式生效實施，相對于2009年和2017年僅是對個別條文修改，本次修法對原法律的改動較大，由八章六十四條增訂為八章八十六條，亮點頗多。從海事行政處罰的視角來看，新處罰法對規(guī)范海事行政處罰行為，保護當事人的合法權(quán)益起到了積極作用，但執(zhí)法實踐中也面臨一些不容忽視的問題，我們應該重視這些問題并且積極尋求對策解決問題。

2.海事執(zhí)法實踐中面臨的問題和原因分析

2.1 執(zhí)法人員行為不規(guī)范

（1）未持證示證執(zhí)法。新處罰法增加了“行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施”、“執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查”，法律責任部分還增加了“執(zhí)法人員未取得執(zhí)法證件的”的情形。持證是執(zhí)法的前提，示證是執(zhí)法的程序。在實際工作中，有些單位由于人員配備不夠等原因，存在編外人員、試用期人員、吊銷執(zhí)法證人員參與行政執(zhí)法的情況。有些執(zhí)法人員缺乏程序意識，檢查時沒有攜帶執(zhí)法證件或未主動表明身份出示證件的情況也較為常見。

（2）執(zhí)法不文明。新處罰法增加了“執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權(quán)益”。執(zhí)法工作的成效，不僅要看法律效果，還要看社會效果。在海事執(zhí)法檢查中，由于船員普遍文化素質(zhì)低，水上交通意識淡薄，執(zhí)法人員通常存在不愿與船員多溝通，調(diào)查處理過程簡單粗暴的情況，雖然以上執(zhí)法方式看似高效，也能夠達到執(zhí)法目的，但從長遠來看，會降低人民群眾對海事部門的社會滿意度和執(zhí)法公信力。

2.2 執(zhí)法信息不夠公開

（1）行政處罰事前信息、結(jié)果信息公開不夠及時準確。行政執(zhí)法公示是保障相對人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施。新處罰法增加了“行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應當公示”、“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”，分別規(guī)定了行政處罰事前信息、結(jié)果信息對外公開要求。目前海事執(zhí)法信息公開的渠道比較單一，一般通過門戶網(wǎng)站或其他專門網(wǎng)站公布，但常常由于網(wǎng)站維護不到位，導致存在搜索查詢不方便、信息不完整、更新不及時等問題。

（2）非現(xiàn)場執(zhí)法信息不夠公開。新處罰法增加了“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標準、設(shè)置合理、標志明顯，設(shè)置地點應當向社會公布”，規(guī)定了非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備的應用要求。目前，海事部門使用CCTV等監(jiān)控設(shè)備查處違法行為的比例逐年提高，例如未報告進出港信息、未穿救生衣等，但普遍存在監(jiān)控設(shè)備標志不明顯、地點沒有公布等問題。此外，新處罰法還增加了“為當事人查詢、陳述和申辯提供便利”，在非現(xiàn)場執(zhí)法的情形下，相比普通程序，當事人還擁有案件信息的查詢權(quán)，這也是當前執(zhí)法實踐中比較欠缺的。

（3）執(zhí)法全過程記錄難。新處罰法增加了“行政機關(guān)應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存”。文字記錄方式在海事執(zhí)法實踐中執(zhí)行得相對較好，主要表現(xiàn)為各類具體執(zhí)法文書的填寫，但僅靠文字方式記錄往往只能記錄執(zhí)法主要環(huán)節(jié)，在體現(xiàn)全程性方面相對較弱。音視頻方式記錄則發(fā)展得不太均衡，有的單位執(zhí)法記錄儀配備不足；有的單位配備的執(zhí)法記錄儀性能差、耗電快；有的單位沒有在與相對人接觸的固定執(zhí)法場所安裝攝像設(shè)備；有的單位沒有對記錄設(shè)備的使用操作組織培訓。導致執(zhí)法過程記錄要素不完整、記錄內(nèi)容不清晰、記錄儀使用不規(guī)范的現(xiàn)象比較突出。另外，海事行政處罰案件通常由于經(jīng)手人員多、辦理時間跨度大，音視頻記錄也難以完整歸檔。

2.3 案件辦理不便捷

（1）執(zhí)法文書送達難。新處罰法增加了“行政機關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人”，契合了水上行政執(zhí)法的特點。目前，海事行政處罰決定書送達方式比較單一，要求當事人現(xiàn)場簽收。由于船舶流動性較大，部分當事人對處罰存在抵觸心態(tài)甚至惡意現(xiàn)象，另一方面海事部門節(jié)假日一般不辦理案件，送達一份文書可能需要當事人多次往返，人力成本、交通成本較大。此外，現(xiàn)行送達方式要求執(zhí)法人員持續(xù)跟進溝通，消耗行政資源，執(zhí)法文書送達難已成為制約辦案效率的重要因素。

（2）罰款繳納方式單一。新處罰法增加了“到指定的銀行或者通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款”，是應信息社會要求的重大調(diào)整。目前，絕大部分海事部門罰款繳納僅支持現(xiàn)場刷卡這一種支付方式，當事人繳費時沒有攜帶銀行卡、指定賬戶POS機不支持部分銀行卡的情況時有發(fā)生，此外，海事部門每日收繳的罰款還需要人工進行對賬，這些都對行政處罰的執(zhí)行效率產(chǎn)生了較大影響。

2.4 自由裁量尺度把握不準

（1）柔性執(zhí)法力度不足。新處罰法增加了“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。推行柔性執(zhí)法，對一定條件下的輕微違法行為進行教育、勸誡，也能起到防止和減少違法行為，降低社會危害性的作用，具有很強的現(xiàn)實意義。目前，有些單位的執(zhí)法目的是“為罰而罰”，以“嚴管”的名義，不了解違法的原因、不考慮行為的情節(jié)、不判斷違法的后果，機械地對應法律條文對一些不影響航行、停泊安全的輕微的違法行為實施處罰，處罰后也不進行教育，執(zhí)法行為缺少溫度，也難以達到預防違法的實際效果。

（2）過錯推定原則缺少實踐運用。新處罰法增加了“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，將主觀過錯作為行政處罰的構(gòu)成要件。目前的海事違法行為均不以主觀過錯為要件，只要當事人客觀違反行政法律規(guī)范義務并有罰則條款的即可處罰，極少有過錯推定原則的探索與實踐。新處罰法實施后，對于如何認定當事人關(guān)于主觀要件的抗辯，例如船舶進出港口未履行報告義務，典型的抗辯理由是靠泊的碼頭報告系統(tǒng)沒有泊位，無法提交報告記錄，是需要在實踐中探索解決的。

2.5 行政司法機關(guān)缺少協(xié)助配合

行政司法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合方面，新處罰法主要變化有：一是將原“違法行為構(gòu)成犯罪”修改為“違法行為涉嫌犯罪”，降低了行政機關(guān)移送的門檻；二是增加了“應當給予行政處罰的，司法機關(guān)應當及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)”，移送案件變成了雙向流動，更符合執(zhí)法實際；三是增加了“行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應當加強協(xié)調(diào)配合”，行政司法機關(guān)之間的協(xié)助配合成為了法定義務。

目前，海事與海關(guān)、海警及其他行政機關(guān)之間建立了比較完善的協(xié)助機制，如簽訂執(zhí)法合作備忘錄，定期開展聯(lián)合執(zhí)法行動等。但是，與司法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合比較欠缺，由于海事執(zhí)法部門與司法機關(guān)對涉罪案件移送標準、立案標準的界定不同，在取證方式、證據(jù)的轉(zhuǎn)換和認定上也存在較大差異，導致實踐中能成功移送的案件偏少，移送成功的類型也較為單一，據(jù)統(tǒng)計，大多是偽造證件類、破壞交通設(shè)施類案情簡單和證據(jù)易于掌握的案件，而水上事故類犯罪案件頻發(fā)，但在涉罪案件移送上卻屈指可數(shù)。有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象仍較為突出。

3.完善海事行政處罰的對策與建議

3.1 依法行政，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為

（1）完善持證上崗制度。并非行政機關(guān)的所有工作人員都有權(quán)開展執(zhí)法活動，只有在職在編且取得了行政執(zhí)法證件的人員才能開展執(zhí)法活動。按照《海事行政執(zhí)法人員管理辦法》要求，嚴把執(zhí)法主體準入關(guān)，杜絕不具備執(zhí)法資格的人員進入執(zhí)法隊伍。

（2）加強執(zhí)法程序檢查。糾正重實體輕程序的現(xiàn)象，日常執(zhí)法中要強調(diào)檢查時告知身份、出示證件、告知權(quán)力義務事項等執(zhí)法程序的重要性，在執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法評議中強化執(zhí)法程序的檢查。

（3）加強人員內(nèi)部管理。健全紀律約束機制，規(guī)范執(zhí)法人員的著裝、語言、行為、和紀律；加強思想建設(shè)、作風建設(shè)，采取多種方式實現(xiàn)行政目的，盡量避免損害當事人權(quán)益；加強執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀，落實文明執(zhí)法。

3.2 做好信息主動公開，推進執(zhí)法全過程記錄

（1）發(fā)揮門戶網(wǎng)站作用。按照上級信息公開和網(wǎng)站建設(shè)要求，重新梳理和打造信息發(fā)布平臺，公開的信息盡量簡明扼要，通俗易懂，并及時根據(jù)法律法規(guī)及機構(gòu)職能變化情況進行動態(tài)調(diào)整。需要強調(diào)的是，新處罰法“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”縮減了公開范圍，如何界定“具有一定社會影響”，將是后續(xù)行政處罰信息公開需要觀察的事項。另外，處罰決定信息不包括證據(jù)等案卷材料，這是執(zhí)法實踐中需要注意的問題。

（2）拓展信息發(fā)布渠道。通過微信公眾號、抖音號等多個傳播載體，準確及時公開行政處罰事前信息、結(jié)果信息及有關(guān)法律法規(guī)政策解讀，多途徑高質(zhì)量滿足社會公眾對于海事信息公開的需求。

（3）推進執(zhí)法全過程記錄。全過程記錄信息對案卷評查、執(zhí)法監(jiān)督、評議考核等具有積極作用。一是建立執(zhí)法全過程記錄規(guī)范。明確行政處罰每個環(huán)節(jié)應留下的記錄、記錄的格式及主要的記錄要素，并明確記錄設(shè)備的保管、使用等方面的要求；二是推進全過程記錄信息系統(tǒng)建設(shè)。建議建立綜合執(zhí)法記錄數(shù)據(jù)庫，對于通過執(zhí)法記錄儀，固定場所音視頻設(shè)備所記錄的執(zhí)法活動，根據(jù)所起作用不同進行區(qū)分，編輯后自動納入相應的執(zhí)法記錄庫；三是加強執(zhí)法人員執(zhí)法風險教育，提高執(zhí)法活動規(guī)范記錄的水平。隨著對行政執(zhí)法活動監(jiān)督和追責力度的加大，對履職必須有痕的要求越來越高，加強對執(zhí)法人員執(zhí)法風險意識的教育，使其認識到不記錄無法證明履職，不記錄將會被追責。

3.3 強化信息化手段的運用，提升案件辦理便捷度

（1）運用電子方式送達文書。電子方式送達對于作為支撐的電子技術(shù)、設(shè)備硬件、操作人員等有較高要求。首先，采取電子送達有個前提條件，需要當事人簽署確認書，條件允許的情況下，如在調(diào)查取證階段，可以要求受送達人簽署《電子送達確認書》，明確告知電子送達的具體途徑與地址、電子送達的法律效力。其次，對于電子行政執(zhí)法文書的樣式也應當予以規(guī)范，同一行政機關(guān)執(zhí)法文書樣式的不一致，很有可能給行政相對人造成混亂或者對行政執(zhí)法文書的效力產(chǎn)生質(zhì)疑。最后，對于采用電子送達的，注重對送達內(nèi)容、狀態(tài)和結(jié)果的證明的保存，可以根據(jù)不同電子送達方式，配備相應的通訊設(shè)備，并按照不同通訊設(shè)備配備相應的送達回證的保存設(shè)備。例如，對于通過電子郵件進行送達的，應當設(shè)立專門用于送達的電子郵箱，送達文書后，記錄接收郵箱、發(fā)送時間、送達文書名稱，并打印、截屏或者拍照保存電子郵件發(fā)送成功的網(wǎng)頁。

（2）開通網(wǎng)上罰款繳納功能。目前實用性與操作性較強的實現(xiàn)網(wǎng)上繳納罰款功能的做法是：一是開發(fā)海事行政處罰電子繳款二維碼；二是積極與財政部門溝通協(xié)調(diào)，將電子繳款二維碼與非稅收入繳款平臺對接；三是當事人通過微信、支付寶等移動支付方式掃碼付款，獲取電子罰款票據(jù)。需要注意的是，新處罰法增加了“加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額”的規(guī)定。

（3）探索行政處罰全流程線上辦理。目前，部分海事部門開發(fā)了類似“交管12123”APP功能的海事行政處罰APP，由于送達文書及繳納罰款方式的制約，只有執(zhí)法人員應用端，執(zhí)法人員可以通過行政處罰APP實現(xiàn)現(xiàn)場立案及調(diào)查取證。新處罰法實施后，為行政處罰全流程線上辦理系統(tǒng)的發(fā)展掃清了最重要的法律障礙，將可以推廣使用相對人應用端，相對人可以在線用戶注冊、在線查看案件辦理進度，外網(wǎng)接收行政處罰文書、在線繳納罰款等。不僅方便了行政管理相對人，而且提升了海事執(zhí)法工作效率，真正實現(xiàn)海事行政處罰“一次不用跑”。

3.4 規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)

（1）推行輕微海事行政違法行為“首違不罰”。以柔性執(zhí)法拉近與行政相對人的距離。一是明確“首違不罰”需符合的基本條件，例如不屬于重點跟蹤船舶、被協(xié)查船舶等；二是結(jié)合實際制定“首違不罰”違法行為清單，例如未攜帶證件、未記錄文書、未開航前自查、未顯示信號等危害后果輕微的行為建議列入清單，例如超載、配員不足等可能產(chǎn)生較大危害后果的行為則不建議列入；三是明確“首違”的情形，可以參照《海上海事行政處罰規(guī)定》從重處罰情形的“一年內(nèi)因同一海事行政違法行為受過海事行政處罰”規(guī)定，將一年內(nèi)沒有發(fā)生同一海事違法行為的認定為“首違”；四是明確“首違不罰”執(zhí)行程序，可以對“首違不罰”案件出具《不予海事行政處罰決定書》，并在海事行政處罰系統(tǒng)予以標識；五是對“首違不罰”的行為予以糾正并進行警示教育。

（2）研究主觀要件的認定方法。認定當事人具有主觀過錯的標準，是當事人實施了一定的違法行為，且不能證明自己已盡必要的注意義務。例如不按規(guī)定時間報告進出港信息的行為，如果當事人可以提供在規(guī)定時間內(nèi)有向相關(guān)海事部門報告但由于網(wǎng)絡原因提交不成功的截圖或視頻，則抗辯理由充分，可以認定沒有主觀過錯，不予處罰；如果當事人僅口頭陳述因網(wǎng)絡原因提交不成功，沒有其他證據(jù)支持，則抗辯理由不夠充分，可以實施處罰。再例如在禁止停泊水域停泊的行為，當事人陳述第一次來不知道該水域禁止停泊，不知道該水域禁止停泊不等于主觀上沒有在該水域停泊的意圖，不能因為不熟悉轄區(qū)航行規(guī)定，就認定當事人沒有主觀過錯，即不知法者不免責。此外，對于不構(gòu)成應受行政處罰的違法行為，由該行為產(chǎn)生的危害事實或者狀態(tài)如果仍然存在，應當采取必要的行政措施控制和消除危害。

（3）根據(jù)主觀過錯類型裁量違法情節(jié)。實施行政處罰時不僅需要考慮當事人是否存在主觀過錯，還需要具體考慮主觀過錯的類型，即故意還是過失。建議執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時，盡可能的細化違法情境，增加違法動機和目的、主觀過錯大小、違法手段等的考量。

3.5 加強與司法機關(guān)協(xié)同配合

（1）提升執(zhí)法人員法律素養(yǎng)。一是引導執(zhí)法人員參加國家司法考試。建議單位為報考人員提供學習書籍，考前培訓，通過參加考試有效拓展海事執(zhí)法人員刑法、民法、行政法等法律知識面；二是加強與司法機關(guān)的學習交流。通過邀請司法機關(guān)專家授課、推薦人員實地學習等方式熟悉司法機關(guān)案件的接收流程、調(diào)查方式、證據(jù)標準等；三是組織開展案例分析。從比較典型的成功移送案例中熟悉行政、司法機關(guān)的工作程序、文書制作以及權(quán)責邊界等，總結(jié)提煉出優(yōu)秀的做法。

（2）建立健全案件移送制度。一是明確移送的部門。根據(jù)《海事管理機構(gòu)移送違法案件程序規(guī)定》，海事違法行為涉嫌犯罪，應當由直屬局或分支局向就近和同級的公安機關(guān)移送；二是明確移送接辦的程序和手續(xù)。為公安機關(guān)開展案件調(diào)查提供密切配合，形成案件移送的長效具體工作制度和規(guī)程；三是完善信息通報。指定專項聯(lián)絡員與公安機關(guān)開展聯(lián)系溝通，跟蹤工作開展情況，及時發(fā)布信息，確保信息準確性、權(quán)威性；四是加強執(zhí)法監(jiān)督。定期開展自查，將按規(guī)定移送案件作為內(nèi)部執(zhí)法檢查的一項重要內(nèi)容，對發(fā)現(xiàn)的未按規(guī)定移送的案件嚴肅追查原因，對責任人員依法追究責任。

4.結(jié)語

綜上所述，新處罰法實施以后，對海事行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)，信息化手段運用，特別是保護當事人權(quán)益等方面提出了更高的要求。如何充分發(fā)揮信息化手段的作用、平衡執(zhí)法效率與當事人的權(quán)益，是今后執(zhí)法中面臨的重要課題。