財(cái)務(wù)維度視角下高?？?jī)效預(yù)算管理探討

劉侃

（河南新鄉(xiāng)學(xué)院財(cái)務(wù)處，河南 新鄉(xiāng) 453003）

績(jī)效預(yù)算管理工作，主要是以績(jī)效考核為中心環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的考察，必須將考察注入結(jié)算的每一環(huán)節(jié)，同時(shí)根據(jù)考核的結(jié)果進(jìn)行資金的合理分配，而且有利于將預(yù)算工作進(jìn)行順利地開(kāi)展，這也算是規(guī)范制度流程、建立資金使用制度的必然要求。預(yù)算管理制度與之前的手段不同，是他將傳統(tǒng)的方式進(jìn)行了改良。以往的預(yù)算方式不同，績(jī)效預(yù)算引入了市場(chǎng)資源配置和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，降低成本，提高效率。如此看來(lái)，這不僅僅是預(yù)算管理方式的轉(zhuǎn)變，更是高效預(yù)算管的一次革新。將其納入高校預(yù)算管理當(dāng)中就有十分重要的作用，它強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)要素的表達(dá)已經(jīng)明確地看出其對(duì)于新財(cái)務(wù)制度的重視，給預(yù)算理念的新概念引入該帶可行性。

一、基本理論假設(shè)下的概念模型

績(jī)效預(yù)算制度的基本理論假設(shè)從管人轉(zhuǎn)向管事，更貼近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。采用不同的視角，將政府部門(mén)視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，通過(guò)建立公共品——公共品成本——預(yù)算的模式，對(duì)產(chǎn)品需求進(jìn)行核算、編制，體現(xiàn)出預(yù)算的制度約束力量。

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)連貫的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，它是，對(duì)于未來(lái)的指出計(jì)劃進(jìn)行逐一分解，分解后分給不同的責(zé)任人，通過(guò)責(zé)任人控制核算責(zé)任，最后相互之間進(jìn)行交叉評(píng)價(jià)；首先，成本中心可以根據(jù)中心的制度對(duì)核算進(jìn)行帶入調(diào)節(jié)，這樣可以在計(jì)算的過(guò)程中盡量控制到最理想的狀態(tài)，同時(shí)工作人員針對(duì)核算過(guò)程中的弊端，科學(xué)合理有效的修改核算制度。此外，在推行新制度的過(guò)程中，相關(guān)工作人員也要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行知識(shí)的更新，不斷優(yōu)化自身的知識(shí)體系，讓自己不斷適應(yīng)制度的變化，增強(qiáng)管理意識(shí)具有大局觀和政治站位。其次，以最新修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算編制制度將學(xué)校事業(yè)支出進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，制度中明確規(guī)定“高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)的核算應(yīng)當(dāng)按照本制度的規(guī)定采用權(quán)責(zé)發(fā)生制”，即高校實(shí)行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。成核算制度的調(diào)整勢(shì)必會(huì)對(duì)后面的預(yù)算編制等工作產(chǎn)生影響，因此，預(yù)算編制基礎(chǔ)和方法應(yīng)采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

二、理論基礎(chǔ)——成本效益分析與績(jī)效預(yù)算的相關(guān)性解析

（一）CBA（成本效益分析）

成本效益分析（Cost-benefit analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)CBA）是通過(guò)對(duì)新項(xiàng)目的全部成本和效益進(jìn)行比較來(lái)評(píng)估該項(xiàng)目?jī)r(jià)值的一種新的決策方法。它針對(duì)項(xiàng)目提出若干個(gè)可能實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目目標(biāo)的方案，并運(yùn)用一定的技術(shù)方法計(jì)算出每個(gè)方案的成本和效益，依據(jù)一定的原則進(jìn)行縱向及橫向比較，選擇出最符合高校發(fā)展戰(zhàn)略的最優(yōu)決策方案。隨著新政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系的建立，適時(shí)建立成本會(huì)計(jì)將會(huì)有助于準(zhǔn)確衡量高等院校的教育成本，對(duì)高等院校中各職能部門(mén)履責(zé)所耗費(fèi)的資源進(jìn)行歸集、分配和核算，為基于成本控制的財(cái)務(wù)管理及基于績(jī)效評(píng)價(jià)的預(yù)算管理提供支持，以便更好地提高高校資金運(yùn)行效率與效益。

績(jī)效預(yù)算管理通常需要運(yùn)用以下三大經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法，成本——效益分析（CBA）及其兩大變式：成本——效果分析（CEA）和成本——效用（CUA）分析。在這些方法中，項(xiàng)目成本均可量化為貨幣，但是對(duì)收益的量化存在著差異。成本—效益分析（CBA）將成本與收益均量化為貨幣，以責(zé)任主體成本是否可控為前提，將成本費(fèi)用相結(jié)合計(jì)算該項(xiàng)目是否存在社會(huì)凈收益?；诔杀究深A(yù)計(jì)、可調(diào)節(jié)的條件假設(shè)，成本中心對(duì)目標(biāo)項(xiàng)目要支出成本進(jìn)行分解，在落實(shí)相關(guān)成本的控制責(zé)任時(shí)給予科學(xué)完善的考核評(píng)價(jià)，然后對(duì)成本進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。該評(píng)價(jià)方法為項(xiàng)目選擇提供了一個(gè)可以通用的衡量尺度，有助于在資源使用的備選方案中進(jìn)行優(yōu)化選擇。

（二）績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算是基于CBA分析的基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目實(shí)施方案所需成本費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算的一種方法。20世紀(jì)90年代，預(yù)算改革也是眾說(shuō)紛紜，在相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上許多學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域?qū)＜乙苍诖嘶A(chǔ)上進(jìn)行了革新，這里以研究影響較大的美國(guó)、澳大利亞和新西蘭為代表，他們?cè)谝环瑢?shí)踐后，紛紛推出來(lái)新的績(jī)效預(yù)算方式，將預(yù)算制度中的政策和管理進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，提高預(yù)算的效率，讓其符合當(dāng)代的發(fā)展規(guī)律，這些制度在當(dāng)時(shí)的影響非常巨大，在中國(guó)乃至世界范圍內(nèi)都有值得借鑒之處?？?jī)效預(yù)算管理是涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)確定、指標(biāo)設(shè)計(jì)、過(guò)程追蹤及結(jié)果反饋等多個(gè)方面的系統(tǒng)工程。高等院校作為一個(gè)提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，根據(jù)公共財(cái)政效率原則及方法，將基本理論假設(shè)從管人轉(zhuǎn)向管事，以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立、實(shí)施、評(píng)價(jià)及反饋為基本環(huán)節(jié)，設(shè)置目標(biāo)管理、運(yùn)行跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用等模塊，以一種全新角度建立起“公共產(chǎn)品——公共產(chǎn)品成本——目標(biāo)預(yù)算”模式的動(dòng)態(tài)連貫的管理系統(tǒng)，無(wú)論制度如何變遷，始終還是會(huì)緊緊圍繞公共產(chǎn)品的成本進(jìn)行計(jì)算的?；趹?zhàn)略地圖的四維度框架構(gòu)建要求，績(jī)效預(yù)算考核應(yīng)以預(yù)算責(zé)任書(shū)為依據(jù)，針對(duì)預(yù)算編制的數(shù)據(jù)是否無(wú)誤，費(fèi)用是否合理，審批流程是否符合應(yīng)有制度等等環(huán)節(jié)，都會(huì)一步一步進(jìn)行，從項(xiàng)目的投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面展開(kāi)對(duì)預(yù)算責(zé)任主體的全面考核，其評(píng)價(jià)內(nèi)容主要通過(guò)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定量和可衡量的定性表述來(lái)實(shí)現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將其與年度考核及其后年度預(yù)算分配掛鉤，從而形成一整套的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。

三、高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作的意義及應(yīng)用

高校預(yù)算評(píng)價(jià)工作的展開(kāi)，也是強(qiáng)化預(yù)算管理、規(guī)范資金使用、加強(qiáng)制度落實(shí)的必然?？?jī)效預(yù)算管理工作應(yīng)該是在績(jī)效目標(biāo)的引領(lǐng)下，以績(jī)效考核為中心，通過(guò)CBA分析法采取定性和定量的方法對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和控制，高?？梢栽趯?duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格考核的同時(shí)，依據(jù)考核結(jié)果對(duì)下一步的資金分配進(jìn)行安排和調(diào)整?？?jī)效預(yù)算不僅僅改變了預(yù)算管理方法也對(duì)公共管理理念實(shí)施了一次根本性的革命。高等院校在改革創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，已經(jīng)開(kāi)始重視與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接軌，在預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督等預(yù)算管理中融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念，將績(jī)效管理與預(yù)算管理進(jìn)行了有機(jī)的平衡，這樣講從根源上降低了校園公共產(chǎn)品的最低預(yù)算，同時(shí)對(duì)于校園資金的合理使用提供了可能。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果最終以項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)表及評(píng)價(jià)報(bào)告的形式呈現(xiàn)?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)后形成的總結(jié)性結(jié)論文件，包括績(jī)效目標(biāo)及建立依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)變化調(diào)整，下一步改進(jìn)工作建議等方面內(nèi)容組成。高等院校應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的整理與分析，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)，進(jìn)而調(diào)整和優(yōu)化部門(mén)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源。

這充分說(shuō)明績(jī)效預(yù)算帶來(lái)的新的預(yù)算管理理念對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理方法的沖擊與碰撞是根本性的。高等院校發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施需要依托以績(jī)效棱柱為載體的成本基礎(chǔ)預(yù)算管理，將績(jī)效棱柱和成本基礎(chǔ)預(yù)算相結(jié)合，以?xún)r(jià)值觀念重新構(gòu)建成本預(yù)算，全方位績(jī)效預(yù)算的實(shí)施將更加有利于高校預(yù)算規(guī)劃及控制功能的有效發(fā)揮。

四、財(cái)務(wù)維度視角下績(jī)效預(yù)算管理評(píng)價(jià)路徑

通過(guò)分析高等院校預(yù)算管理存在的問(wèn)題，厘清高等院校成本、費(fèi)用、支出的區(qū)別與歸集方式，提出建立成本費(fèi)用與相關(guān)支出的對(duì)應(yīng)機(jī)制，從加強(qiáng)校內(nèi)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、嚴(yán)格控制專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類(lèi)、提升預(yù)算編制水平、提高預(yù)算執(zhí)行率等方面入手，完善高?？?jī)效預(yù)算管理，提高資金使用效益。部門(mén)可以在已經(jīng)確定了業(yè)績(jī)指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)基礎(chǔ)上自行調(diào)整實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的技術(shù)路線(xiàn)。在“目標(biāo)→活動(dòng)→成本→預(yù)算”的邏輯關(guān)系中應(yīng)明確界定為先有目標(biāo)，然后再有為完成目標(biāo)需要開(kāi)展的活動(dòng)，最后編制由相應(yīng)成本支持的資金預(yù)算。

（一）構(gòu)建財(cái)務(wù)維度視角下的高等院?？?jī)效預(yù)算管理機(jī)制

1.框架搭建：績(jī)效預(yù)算管理并不是一成不變的固定形式，其組成部分也都是動(dòng)態(tài)的。在框架搭建過(guò)程中，要以高等院校戰(zhàn)略目標(biāo)為引領(lǐng)，以績(jī)效實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向、以資金管控為核心，關(guān)注各節(jié)點(diǎn)的反饋與改進(jìn)，全覆蓋全方位的整體構(gòu)建。

2.模塊設(shè)計(jì)：在戰(zhàn)略規(guī)劃層面需要綜合考慮績(jī)效預(yù)算管理的邏輯路徑和操作可行性，因此需要引入一個(gè)上承部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃、下啟預(yù)算項(xiàng)目的緩沖層——“作業(yè)模塊”。運(yùn)用“成本——效益”方法以部門(mén)實(shí)際支出為基礎(chǔ)進(jìn)行部門(mén)整體績(jī)效分析，各管理層級(jí)的成本雖然可清晰核算，但效益指標(biāo)相對(duì)較為抽象，并隨管理層級(jí)向上呈現(xiàn)評(píng)定難度加大的趨勢(shì)。因此，需要以“預(yù)算項(xiàng)目”“作業(yè)模塊”等項(xiàng)目或項(xiàng)目集合作為“最小單元”開(kāi)展成本效益分析，即在三層級(jí)預(yù)算績(jī)效管理框架的“項(xiàng)目化”模式之中，將項(xiàng)目成本與項(xiàng)目效益勾稽對(duì)應(yīng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)定并層層匯總，從而達(dá)到細(xì)化評(píng)價(jià)、優(yōu)化管理、深化改革、提高實(shí)效的目的。

（二）建立基于成本效益分析的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)投入、投入、產(chǎn)出與結(jié)果的整體性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)還要秉承公平、合理、科學(xué)的原則。在評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的時(shí)候，如果指標(biāo)不具備關(guān)鍵性，將無(wú)法保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。因此，評(píng)價(jià)方法應(yīng)首先選擇對(duì)績(jī)效水平具有關(guān)鍵影響的指標(biāo)，從項(xiàng)目的決策、管理、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面詳細(xì)列示指標(biāo)體系表，列明各項(xiàng)指標(biāo)的名稱(chēng)、權(quán)重、標(biāo)準(zhǔn)及要素說(shuō)明等評(píng)價(jià)內(nèi)容，然后再對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，不僅要考慮預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的相關(guān)指標(biāo)完成情況，還要考慮預(yù)算支出的有效性，包括其經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益與可持續(xù)影響以及公眾或服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意程度等方面。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，高校應(yīng)該在核算的過(guò)程中涵蓋決策、管理、產(chǎn)出、效果等各階段的一整套具有可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更具體系指定合理的評(píng)價(jià)體系，然后將評(píng)價(jià)結(jié)果回收，形式可供分析利用的績(jī)效報(bào)告。高等院校因其獨(dú)特性可以以教育部、省財(cái)政廳對(duì)所屬高等院校年度決算報(bào)表中規(guī)定的財(cái)務(wù)指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照必要性、可行性、績(jī)效性的原則，分析評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠程度和準(zhǔn)確率。

（三）完善基于成本效益分析的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)方法模型

在對(duì)高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合的原則，以定量評(píng)價(jià)為主，以定性評(píng)價(jià)為輔。我們借鑒內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)方法創(chuàng)新并完善了績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的方法及流程形成模糊網(wǎng)絡(luò)分析法。它是基于模糊綜合評(píng)判法和網(wǎng)絡(luò)分析法的基礎(chǔ)上提出的一種評(píng)價(jià)方法。經(jīng)過(guò)建立評(píng)價(jià)因素集、專(zhuān)家做出評(píng)價(jià)等級(jí)、進(jìn)行單因素模糊評(píng)價(jià)、確定權(quán)重、計(jì)算特征向量、綜合評(píng)價(jià)等等一系列流程，在以網(wǎng)絡(luò)分析法確定權(quán)重的基礎(chǔ)上用模糊綜合評(píng)判法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，使績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)全程可量化，更具可靠性和可操作性。對(duì)于預(yù)算立項(xiàng)、編制、業(yè)績(jī)目標(biāo)完成狀況、經(jīng)費(fèi)利用狀況以及預(yù)算應(yīng)用主體組織和管理狀況等方面指標(biāo)的構(gòu)建，應(yīng)注重定性向定量的轉(zhuǎn)化，以固定條款的約束建立指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。