基層央行開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對策

張林 焦海清

（中國人民銀行海北州中心支行，青海 海北 812200）

一、基層央行開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的意義

憲法明確規(guī)定審計(jì)是的政府職能之一，通過審計(jì)能夠有效確保并監(jiān)督重大政策措施的落實(shí)，開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)對基層央行來講意義重大，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是可以推動(dòng)重大金融政策的貫徹落實(shí)。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢發(fā)展變化的日趨復(fù)雜，央行擔(dān)負(fù)的責(zé)任越來越重，不僅要防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，更要維護(hù)國家金融穩(wěn)定。所以，央行貫徹落實(shí)好重大政策措施無論出于社會(huì)層面還是國家層面都是十分必要的。因此，開展好重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)是央行服務(wù)于中央金融政策的職責(zé)所在。

二是能夠更好地防控和化解金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。支農(nóng)再貸款管理困難、債券市場亂象、不良貸款等問題容易引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，將上述問題的監(jiān)管政策落實(shí)情況納入基層央行重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)范疇內(nèi)，可以有效加強(qiáng)對債券市場混亂以及地方政府舉債的監(jiān)管力度，對金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的防控具有推動(dòng)性。

三是能夠處理和整頓一些金融領(lǐng)域亂作為或者不作為現(xiàn)象。通過政策落實(shí)情況審計(jì)，可以有效發(fā)現(xiàn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行存在的亂作為、不作為等現(xiàn)象，如確定有違法違紀(jì)行為存在，內(nèi)審部門將可以按照法律要求移交給紀(jì)委等部門進(jìn)行問責(zé)和處置。

二、基層央行重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的不同之處

與基層央行傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目向比較，重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、對象等方面均存在比較明顯的不同。

（一）審計(jì)目標(biāo)不同

基層央行傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目的目標(biāo)以關(guān)注基層央行運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)狀況為側(cè)重，同時(shí)也關(guān)注自身履職效果。而基層央行國家重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的目的是通過審計(jì)有關(guān)部門完成監(jiān)督引導(dǎo)、貫徹落實(shí)、組織宣傳等情況，關(guān)注金融政策的貫徹落實(shí)力度和執(zhí)行效果，反映存在的體制機(jī)制問題和不確定因素，及時(shí)提出加強(qiáng)監(jiān)管和改進(jìn)政策等方面的建議。

（二）審計(jì)內(nèi)容不同

根據(jù)《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》，基層央行的審計(jì)主要集中于各部門在執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章制度的情況、執(zhí)行財(cái)務(wù)紀(jì)律的情況、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況、工作人員依法履行職責(zé)的情況、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的情況。而國家重大政策措施落實(shí)情況需要審計(jì)的內(nèi)容《規(guī)定》進(jìn)行了明確的界定，在原有的對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)務(wù)、財(cái)政監(jiān)督和評價(jià)的基礎(chǔ)上，將審計(jì)內(nèi)容拓展到業(yè)務(wù)執(zhí)行、戰(zhàn)略決策、單位發(fā)展規(guī)劃以及國家政策落實(shí)等方面，整個(gè)過程涵蓋審計(jì)整改、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資源管理、資產(chǎn)投資、財(cái)政財(cái)務(wù)收支等，基本實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的工作要求。

（三）審計(jì)對象不同

基層央行傳統(tǒng)的審計(jì)對象一般是指內(nèi)設(shè)的職能部門，但國家重大政策措施落實(shí)不僅涉及央行內(nèi)設(shè)部門，還包括金融機(jī)構(gòu)和地方政府。在開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)時(shí)，作為基層央行內(nèi)審部門不僅要關(guān)注內(nèi)設(shè)部門的政策貫徹情況，對金融機(jī)構(gòu)的具體落實(shí)情況更要加以重視，與此同時(shí)，還不能忽略地方政府及其地方金融監(jiān)管部門的推進(jìn)及監(jiān)督措施。有時(shí)為真正了解政策實(shí)施的效果，還要延伸到政策惠及的群體。

三、現(xiàn)階段基層央行開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)中存在的難點(diǎn)

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

基層央行在開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)過程中，對于該工作的重要性及重要程度，無論是被審計(jì)部門還是內(nèi)部審計(jì)人員在思想方面都存在認(rèn)識(shí)不足的情況。很多審計(jì)人員認(rèn)為國家重大政策措施落實(shí)情況是黨委督查部門的事情，而對于發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題進(jìn)行處理則是執(zhí)紀(jì)部門的義務(wù)，內(nèi)審部門直接參與是否存超越職權(quán)范圍問題。另外，被審計(jì)部門認(rèn)為內(nèi)審部門開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)是“多管閑事”，內(nèi)審部門職責(zé)只是針對單位的人、財(cái)、物方面的問題，政策的貫徹落實(shí)督促不是內(nèi)審部門的事情。

（二）審計(jì)機(jī)制難適應(yīng)

重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)作為基層央行一項(xiàng)全新的內(nèi)審工作任務(wù)，還存在許多不規(guī)范的地方。一是標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。審計(jì)的本質(zhì)是事后監(jiān)督，重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)是一種新形勢下的新方式，從總行到各分支行關(guān)于具體怎么審、審什么還沒有一個(gè)規(guī)范的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；二是制度不規(guī)范。基層央行重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)正處在探索階段，內(nèi)審部門在審計(jì)的程序、內(nèi)容和重點(diǎn)是什么、審計(jì)的組織方式、審計(jì)何時(shí)開展等方面沒有制定出一套準(zhǔn)確有效的規(guī)章制度；三是操作規(guī)程不規(guī)范。由于現(xiàn)階段《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》尚未重新修訂，基層央行如何由傳統(tǒng)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笳叽胧┞鋵?shí)情況全過程審計(jì)，沒有一個(gè)具體細(xì)則，缺乏操作性。

（三）審計(jì)隊(duì)伍待提升

一是缺乏審計(jì)人員。重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)覆蓋面廣、內(nèi)容多，不僅將審計(jì)現(xiàn)場工作的時(shí)間拉長了，還需要審計(jì)人員做到提前介入，然而，基層央行內(nèi)審部門的一線審計(jì)人員依舊存在嚴(yán)重不足的情況，加之還有日常審計(jì)項(xiàng)目，很難抽出人員開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)；二是綜合知識(shí)有待提升。由于重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)工作在新形勢下有新的要求，對內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)能力要求也更加全面。目前來講，當(dāng)下基層央行內(nèi)審人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能還比較單一，對于金融宏觀政策、金融改革措施等認(rèn)識(shí)和理解不到位，很容易造成對政策的理解與判斷出現(xiàn)偏頗，導(dǎo)致無法有效開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)。

（四）審計(jì)質(zhì)量難保證

由于受到內(nèi)外部因素影響，重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的質(zhì)量也在一定程度上受到影響。一是問題取證難。針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的“有令不行有禁不止行為”這類的“敏感性”問題在取證時(shí)許多問題都被審計(jì)部門以各種理由搪塞，導(dǎo)致內(nèi)審人員取證無法取證。二是結(jié)果運(yùn)用難。重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)就事論事的多，圍繞人、財(cái)、物的內(nèi)容多，反映體制機(jī)制制度深層次矛盾和問題少，同時(shí)政策執(zhí)行、政策落地情況反映也少，上述現(xiàn)象對重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的質(zhì)量有一定的影響作用。

四、基層央行加強(qiáng)重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)相關(guān)建議

（一）要從政治高度，對待重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)工作

確保黨和國家各項(xiàng)惠民政策落地生根是重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的主要目的，基層央行內(nèi)審部門在開展審計(jì)時(shí)要樹立政治意識(shí)，一要認(rèn)識(shí)到開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)是央行新時(shí)期履職的內(nèi)容之一。開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)有利于監(jiān)督基層央行各部門履行央行職責(zé)，還有利于發(fā)現(xiàn)金融政策在實(shí)踐中存在的問題，為上級(jí)行處理、解決該問題奠定基礎(chǔ)。二要認(rèn)識(shí)到開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)有助于推進(jìn)各級(jí)人民銀行政令暢通。常態(tài)化開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)，有利于及時(shí)貫徹落實(shí)上級(jí)行的方針政策，解決存在的“中梗阻”，切實(shí)維護(hù)央行權(quán)威。

（二）要吃透政策，制定可行性高的審計(jì)方案

制定切實(shí)可行的審計(jì)方案是做好重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的基礎(chǔ)。一是深入把握文件精神。深刻領(lǐng)會(huì)黨和國家以及上級(jí)行出臺(tái)重大政策措施的政治背景，從深層次發(fā)現(xiàn)國家政策措施執(zhí)行中存在的突出問題和風(fēng)險(xiǎn)。二是創(chuàng)新審計(jì)理念?；鶎友胄行枰鞔_自己在執(zhí)行上級(jí)行政策措施方面績效如何、態(tài)度如何，需求是什么、該怎么做，如何將重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)視野拓寬，找到重大政策措施落實(shí)過程的重難點(diǎn)，構(gòu)建審計(jì)整體合力。

（三）要區(qū)別對待，綜合運(yùn)用各種審計(jì)方法

一是在對內(nèi)部部門開展重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)時(shí)，依舊可以通過查看監(jiān)督檢查資料、查閱相關(guān)文件資料和查看會(huì)議資料等傳統(tǒng)審計(jì)方法，判定履職部門是否及時(shí)、準(zhǔn)確貫徹落實(shí)相關(guān)政策。二是對金融機(jī)構(gòu)采取延伸審計(jì)方式。金融機(jī)構(gòu)是否真正落實(shí)重大政策措施以及是否符合央行要求，則可通過現(xiàn)場查閱統(tǒng)計(jì)資料、查看有關(guān)報(bào)表、召開座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研等方式進(jìn)行判定。三是對地方銀保監(jiān)部門、地方金融辦以及地方政府，可通過函詢方式開展。利用函詢咨詢地方銀保監(jiān)部門及地方金融辦，采用的監(jiān)督措施有哪些，地方金融監(jiān)管的政策力與央行金融監(jiān)管能力是否正常發(fā)揮；發(fā)函咨詢地方政府在加強(qiáng)推進(jìn)金融政策落實(shí)中是否加強(qiáng)政策措施協(xié)調(diào)配合。四是走訪調(diào)查、發(fā)放調(diào)查問卷等方式更適于詢問一些政策惠及的群體。該方式能夠直觀的了解重大政策實(shí)施的實(shí)施效果，同時(shí)，憑借政策惠及群體評級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，可以得出更為全面客觀的結(jié)論。

（四）要多措并舉，積極提供人才支持

一是制定中長期基層央行內(nèi)審人員職業(yè)教育規(guī)劃，引導(dǎo)內(nèi)審人員跨專業(yè)、跨領(lǐng)域?qū)W習(xí)發(fā)展，可采用培訓(xùn)、課題研究等方式，督促內(nèi)審人員主動(dòng)鉆研業(yè)務(wù)，主動(dòng)學(xué)習(xí)，成為相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，其他領(lǐng)域的能手。二是憑借以審代訓(xùn)、青年小組、審計(jì)人才庫等方法，進(jìn)一步創(chuàng)新隊(duì)伍建設(shè)組織形式，以點(diǎn)帶面，將好的工作方式、方法在基層央行內(nèi)審人員中共享；三是大力推動(dòng)計(jì)算機(jī)在重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)中的應(yīng)用，推動(dòng)審計(jì)手段革新，加快審計(jì)效率。