論國(guó)際海洋法治視域下 我國(guó)海上交通安全立法*

邢厚群

《海上交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱《海安法》)制定于1983年，是改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家海洋法治建設(shè)的首批立法之一，距今已近四十年。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛以及海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議深入實(shí)施，我國(guó)海上交通運(yùn)輸事業(yè)蓬勃發(fā)展，交通安全環(huán)境經(jīng)歷巨變，對(duì)完善海洋法治提出了迫切需求。(1)《海安法》曾于2016年進(jìn)行一次修正，取消了原第12條海船進(jìn)出港簽證要求。2021年，《海警法》與《海安法(修訂草案)》先后獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，(2)為了區(qū)別，將2021年修訂后的《海安法》稱為“2021年《海安法》”，其將于2021年9月1日起施行，修訂之前法律稱為“原《海安法》”。同時(shí)代表國(guó)家海洋法治頂層設(shè)計(jì)的海洋綜合立法也在制定中。(3)“有序推進(jìn)海洋基本法立法”被正式寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。這一過(guò)程充分踐行了習(xí)近平總書(shū)記協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)內(nèi)治理與國(guó)際治理指導(dǎo)思想，借鑒國(guó)際海洋法治成果，關(guān)注國(guó)內(nèi)涉海法律之間的協(xié)同表達(dá)，構(gòu)建了統(tǒng)一高效的海上交通安全立法體系。本文結(jié)合當(dāng)前國(guó)際海洋法治實(shí)踐及域外立法例，試圖揭示海上交通安全立法修改制定所關(guān)注的重點(diǎn)議題，從國(guó)際海洋法治角度給予理論闡釋并對(duì)規(guī)則適用及未來(lái)發(fā)展進(jìn)行探討。

一、國(guó)際海洋法治：海上交通安全立法中的視域缺失

依靠船舶進(jìn)行海上交通活動(dòng)是人類(lèi)歷史最為悠久、最為普遍的海洋利用方式之一。由于海洋獨(dú)特的高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，安全始終被視為發(fā)展海上交通事業(yè)的優(yōu)先考慮因素，海上交通安全立法應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)這一稱謂自1983年以來(lái)似乎專(zhuān)指《海安法》。固然，該法是“加強(qiáng)海上交通管理，保障船舶、設(shè)施和人命財(cái)產(chǎn)的安全，維護(hù)國(guó)家權(quán)益”(原《海安法》第1條)的專(zhuān)門(mén)法律，但不能忽略的是，由于大多數(shù)海洋活動(dòng)均要依靠船舶航行完成，因此各類(lèi)海洋執(zhí)法活動(dòng)最終都可能對(duì)船舶航行及海上交通安全環(huán)境產(chǎn)生影響。例如《海警法》第18條第2款允許我國(guó)海警機(jī)構(gòu)為執(zhí)行海上安全保衛(wèi)任務(wù)行使緊追權(quán)。上述內(nèi)容同樣應(yīng)納入廣義海上交通安全立法的研究范疇，在海上交通安全治理中予以統(tǒng)籌考慮。

(一)海上交通安全立法的雙重視域與偏狹

法治作為現(xiàn)代社會(huì)治理體系與治理能力的重要依托，存在國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治雙重視域。國(guó)內(nèi)法治適用于一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的全部人、事、物，是治國(guó)理政的基礎(chǔ)，自然也成為了國(guó)家法治建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。事實(shí)上，大部分國(guó)內(nèi)立法均以服務(wù)國(guó)內(nèi)法治作為最終面向，置身于國(guó)內(nèi)法治視域中尋求自我建構(gòu)與完善。海上交通安全立法也是如此，其適用于我國(guó)海洋執(zhí)法部門(mén)的海上交通管理工作，所規(guī)定的諸如我國(guó)海上交通安全執(zhí)法體制、中國(guó)籍船舶管理制度等大量?jī)?nèi)容均源自國(guó)內(nèi)涉海執(zhí)法實(shí)踐，并以實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋治理的法治化為最終目的。

與此同時(shí)，全球化使得人類(lèi)命運(yùn)緊密相連，各國(guó)在不斷完善國(guó)內(nèi)法治的同時(shí)也在積極追求國(guó)際政治。(4)謝暉：《論法治思維與國(guó)家治理》，《東方法學(xué)》2021年第2期。經(jīng)濟(jì)一體化首先表現(xiàn)為規(guī)則一體化，這意味著國(guó)家不能滿足于作“法治孤島”，必須主動(dòng)吸收借鑒國(guó)際社會(huì)法治文明成果，減少涉外溝通交流的阻礙。(5)徐祥民：《習(xí)近平法治思想的整體認(rèn)讀》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。而國(guó)內(nèi)法治的優(yōu)秀成果，也同樣可以通過(guò)參與國(guó)際治理輸出至國(guó)際法治，從而推動(dòng)公正合理的國(guó)際秩序構(gòu)建。具體到海洋領(lǐng)域，國(guó)際海洋法治的形成既有賴于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)等國(guó)際法律制度建設(shè)，各國(guó)自身的海洋法治實(shí)踐也在不斷塑造甚至變革既有的法治秩序。國(guó)際海洋法中的領(lǐng)海制度、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度等都來(lái)自有關(guān)國(guó)家海洋實(shí)踐。國(guó)際法治視域與國(guó)內(nèi)法治視域因此呈現(xiàn)出一種螺旋上升的雙向互動(dòng)關(guān)系。

因此，我國(guó)海上交通安全立法研究不可忽視國(guó)際海洋法治視域。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大貨物貿(mào)易國(guó)，每天有大量外國(guó)船舶于我國(guó)管轄海域航行、停泊、作業(yè)，接受到我國(guó)法律管制。如果執(zhí)法部門(mén)在處理涉外海上交通安全事務(wù)時(shí)主要法律依據(jù)出現(xiàn)瑕疵，極有可能產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任。海上交通被譽(yù)為人類(lèi)海洋活動(dòng)的“最大公約數(shù)”，需要各國(guó)行動(dòng)協(xié)調(diào)一致，需要共同的海洋活動(dòng)基礎(chǔ)規(guī)則與作業(yè)技藝，以保證海洋活動(dòng)的秩序和安全，以《公約》及國(guó)際海事公約為基礎(chǔ)的國(guó)際法律體系應(yīng)運(yùn)而生。締約國(guó)海上交通安全立法通過(guò)轉(zhuǎn)化實(shí)施國(guó)際法，既履行了《維也納條約法公約》善意履行國(guó)際義務(wù)的要求，也獲得了自身涉外效力的合法性證成。這與《道路交通安全法》等幾乎不含涉外因素的安全類(lèi)法律有顯著區(qū)別。不僅如此，中國(guó)作為“海洋命運(yùn)共同體”理念的倡導(dǎo)者與實(shí)踐者，更應(yīng)在本國(guó)海洋法治建設(shè)中主動(dòng)吸收借鑒國(guó)際社會(huì)法治文明成果，在積極運(yùn)用國(guó)際法治維護(hù)國(guó)家利益的同時(shí)考慮他國(guó)正當(dāng)合理利益訴求，推動(dòng)形成符合人類(lèi)共同利益的海洋法治新格局。這是包括海上交通安全立法在內(nèi)的國(guó)內(nèi)涉海法治建設(shè)的重要使命。

遺憾的是，原《海安法》在制定之時(shí)并未充分考慮國(guó)際海洋法治?？陀^上，《公約》于1982年簽訂，而我國(guó)直到1996年才正式加入，彼時(shí)《海安法》已生效十余年。主觀上，《海安法》是我國(guó)第一部交通領(lǐng)域立法，其制定之時(shí)更關(guān)注國(guó)內(nèi)海上交通法治實(shí)踐，對(duì)國(guó)際海洋法治缺乏前瞻性思考并設(shè)置適應(yīng)空間。主客觀兩方面因素導(dǎo)致原《海安法》明顯落后于國(guó)際海洋法發(fā)展，已經(jīng)影響到我國(guó)海上交通事業(yè)。由于法律依據(jù)不完善，我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)在涉外執(zhí)法過(guò)程中常遭外方質(zhì)疑。雖然此后陸續(xù)制定了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，體現(xiàn)了國(guó)際海洋法部分規(guī)定，但大多較為原則。在《海安法》實(shí)施近四十年后，本次以《海安法》修訂及《海警法》制定為代表的海上交通安全立法浪潮，成為補(bǔ)足國(guó)際海洋法治視域缺失、完善我國(guó)海洋法治的最佳契機(jī)。

(二)國(guó)際海洋法治視域在海上交通安全立法中的回歸

國(guó)際海洋法治成果在本次《海安法》修訂與《海警法》制定過(guò)程中已經(jīng)得到了體現(xiàn)。例如2021年《海安法》引入緊追權(quán)制度，完善無(wú)害通過(guò)制度，并確定了國(guó)際公約與本法發(fā)生沖突時(shí)的適用原則；《海警法》也規(guī)定海警機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)船舶實(shí)施相應(yīng)執(zhí)法行為應(yīng)遵守我國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約。但是，上述內(nèi)容主要是對(duì)既有國(guó)內(nèi)法律的復(fù)述，或者是對(duì)國(guó)際條約適用的籠統(tǒng)性表述，對(duì)于挖掘國(guó)際海洋法相關(guān)制度調(diào)整潛力表現(xiàn)出謹(jǐn)慎態(tài)度?？紤]到國(guó)際海洋法的規(guī)則復(fù)雜性和措辭模糊性，正確闡釋并適用相關(guān)條文對(duì)海上交通安全立法充分貫徹國(guó)際海洋法治視域至關(guān)重要。同時(shí)，《海警法》制定與《海安法》修訂并不意味著我國(guó)海上交通安全法治建設(shè)已經(jīng)完備。未來(lái)無(wú)論是在制定海洋綜合立法、抑或是對(duì)現(xiàn)有法律的修改補(bǔ)充、以及配套立法制定過(guò)程中，與國(guó)際法治視域的協(xié)調(diào)仍將是貫穿其中的重要命題。

總體上，海上交通安全立法應(yīng)力求通過(guò)對(duì)我國(guó)業(yè)已批準(zhǔn)加入的國(guó)際公約以及通行的國(guó)際習(xí)慣法進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，為維護(hù)我國(guó)海上交通安全提供內(nèi)容明確、可操作性強(qiáng)、具備國(guó)際海洋法治視野的治理方案。另外，針對(duì)國(guó)際海洋法中原則性、模糊性規(guī)定以及尚未被窮盡之剩余權(quán)利，海上交通安全立法還可以在國(guó)家利益評(píng)估判斷基礎(chǔ)上采取靈活策略，或維持現(xiàn)狀或主動(dòng)創(chuàng)新，充分利用國(guó)際法治張力。具體而言，國(guó)際海洋法一直致力于實(shí)現(xiàn)海洋利用國(guó)與沿海國(guó)、港口國(guó)間的利益平衡。本質(zhì)上，海上交通安全立法作為國(guó)內(nèi)法，除去以海洋利用國(guó)身份規(guī)定的船旗國(guó)管轄內(nèi)容，所集中保護(hù)的正是我國(guó)作為沿海國(guó)、港口國(guó)相對(duì)于其他海洋利用國(guó)所享有的交通安全權(quán)益，這也是2021年《海安法》與《海警法》將我國(guó)管轄海域確定為法律主要適用范圍的原因，本質(zhì)上是基于我國(guó)海洋國(guó)土這一特定地理范圍所產(chǎn)生的主權(quán)和管轄權(quán)在交通安全領(lǐng)域的映射。因而，應(yīng)當(dāng)以貫徹國(guó)際海洋法沿海國(guó)、港口國(guó)相關(guān)制度作為海上交通安全立法協(xié)調(diào)國(guó)際海洋法治理念的邏輯起點(diǎn)。

為了充分貫徹國(guó)際海洋法治需求，國(guó)內(nèi)海上交通安全立法還應(yīng)統(tǒng)籌布局。一方面，《海安法》是我國(guó)調(diào)整海上交通安全事務(wù)的基礎(chǔ)性法律，調(diào)整船舶范圍廣泛，調(diào)整內(nèi)容涵蓋船舶檢驗(yàn)、航行、海上搜救等交通安全保障主要領(lǐng)域。另一方面，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后維護(hù)海上治安秩序、保衛(wèi)海上安全、打擊海上走私、監(jiān)督海洋漁業(yè)生產(chǎn)等海洋綜合執(zhí)法權(quán)限，已被整合入海警機(jī)構(gòu)。海警執(zhí)法活動(dòng)將不可避免地影響往來(lái)船舶交通，更會(huì)在少數(shù)情況下直接介入海上交通安全法律關(guān)系中。例如對(duì)于軍艦、政府公務(wù)船舶所引發(fā)的海上交通安全問(wèn)題，根據(jù)2021年《海安法》第120條應(yīng)適用《海警法》進(jìn)行調(diào)整。因而，作為海事管理機(jī)構(gòu)與海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行海上執(zhí)法的主要法律依據(jù)，《海安法》與《海警法》應(yīng)在交通安全治理問(wèn)題上密切配合，發(fā)揮兩部法律的交通安全治理合力，盡量消解二元執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的掣肘。并且，考慮到涉海法律的整體性，還應(yīng)格外注重交通安全特別法與涉海一般法之間的銜接協(xié)調(diào)，既考慮已經(jīng)實(shí)施的國(guó)內(nèi)法，也要在未來(lái)的海洋綜合立法中預(yù)先規(guī)劃，體現(xiàn)特別法與一般法之間的脈絡(luò)關(guān)聯(lián)與邏輯映照。

二、表里相依：航行自由與沿海國(guó)海上交通安全維護(hù)

航行自由原則被譽(yù)為海洋法乃至現(xiàn)代國(guó)際法的支柱。(6)Rüdiger Wolfrum,“Freedom of Navigation:New Challenges”,in Freedom of Seas,Passage Rights and the 1982 Law of the Sea Convention,Martinus Nijhoff,2008,p.2.根據(jù)《公約》，船舶在不同水域所享有的航行自由程度并不相同，從公海水域最大程度的航行自由，到專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)受“適當(dāng)顧及”原則限制的航行自由，再到領(lǐng)海之中無(wú)害通過(guò)權(quán)……而各國(guó)海上交通安全立法正起到了塑造航行自由邊界的作用。例如即使是在公海水域，根據(jù)《公約》第94條第3款，船旗國(guó)仍應(yīng)在船舶構(gòu)造、裝備和適航條件等方面采取必要措施。另一方面，航行自由原則又對(duì)交通安全有所限制，阻止沿海國(guó)交通安全利益的過(guò)度擴(kuò)展。例如在領(lǐng)海水域沿海國(guó)雖有權(quán)制定海上交通安全法律，但不得影響外國(guó)船舶無(wú)害通過(guò)權(quán)?？梢?jiàn)，航行自由原則與沿海國(guó)維護(hù)交通安全的權(quán)利表里相依，須引起我國(guó)海上交通安全立法的高度重視。近年來(lái)美國(guó)等國(guó)家頻繁以“妨礙航行自由”對(duì)我國(guó)無(wú)端指責(zé)，實(shí)質(zhì)上正是在利用《公約》中航行自由的模糊性肆意解釋。(7)邢厚群：《論南海航道交通管理的法理基礎(chǔ)與體系構(gòu)建》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。在國(guó)內(nèi)海上交通安全立法中將我國(guó)的航行自由主張予以法治化表達(dá)，也是對(duì)其過(guò)度主張的有效反制。同時(shí)對(duì)于航行自由還應(yīng)持一種辯證態(tài)度，我國(guó)對(duì)航行自由的認(rèn)識(shí)是隨著國(guó)家海洋實(shí)力發(fā)展而不斷變化的，國(guó)內(nèi)法應(yīng)當(dāng)預(yù)留一定的適應(yīng)空間，避免過(guò)于限制未來(lái)我國(guó)海洋利用活動(dòng)。

(一) 領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)規(guī)則完善

有學(xué)者認(rèn)為：“伴隨著從公海到專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)再到領(lǐng)海的物理空間的變化，國(guó)家的管轄權(quán)在逐步增強(qiáng)，航行自由也逐漸向航行權(quán)過(guò)渡?！?8)楊澤偉：《航行自由的法律邊界與制度張力》，《邊界與海洋研究》2019年第2期。在國(guó)家領(lǐng)海水域，航行自由已轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)害通過(guò)權(quán)這樣一項(xiàng)實(shí)體航行權(quán)利。國(guó)內(nèi)法中無(wú)害通過(guò)集中規(guī)定于《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和原《海安法》中，極為原則抽象，這給治理外國(guó)船舶非無(wú)害通過(guò)帶來(lái)了難度。因而對(duì)現(xiàn)有規(guī)則加以具象化，為海洋執(zhí)法部門(mén)提供明確、有力的執(zhí)法依據(jù)，就成為本次《海安法》修訂中無(wú)害通過(guò)權(quán)制度設(shè)計(jì)的基本思路。

1.無(wú)害通過(guò)一般規(guī)則

首先，對(duì)于無(wú)害通過(guò)的適用范圍——是否適用于軍艦，迄今為止尚未形成一致的國(guó)際實(shí)踐及國(guó)際規(guī)則，屬于沿海國(guó)主權(quán)自決事項(xiàng)。(9)葛淼：《論軍艦的無(wú)害通過(guò)問(wèn)題》，《中國(guó)海商法研究》2019年第2期。而否認(rèn)外國(guó)軍用船舶無(wú)害通過(guò)權(quán)是我國(guó)一貫立場(chǎng)。在1958年《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》、我國(guó)加入《公約》所作解釋性聲明以及原《海安法》與《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中都一再重申。2021年《海安法》雖刪除了外國(guó)籍軍用船舶不享有無(wú)害通過(guò)權(quán)的規(guī)定，但是在第120條第2款卻言明外國(guó)籍軍用船舶適用有關(guān)法律，表明我國(guó)仍堅(jiān)持既往立場(chǎng)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，隨著我國(guó)海軍力量的發(fā)展，我國(guó)軍艦通過(guò)他國(guó)領(lǐng)海的必要性和可能性也在不斷增加，否定軍艦無(wú)害通過(guò)依據(jù)對(duì)等原則可能在未來(lái)成為我國(guó)遠(yuǎn)洋軍事活動(dòng)的阻礙因素。(10)Zou Keyuan,“Innocent Passage for Warships:The Chinese Doctrine and Practice”,Ocean Development & International Law,Vol.29,No.3,1998,pp.202-213.一國(guó)海洋權(quán)利主張并非一成不變，歷史上美蘇兩國(guó)針對(duì)軍艦無(wú)害通過(guò)權(quán)的解釋也曾反復(fù)。因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)始終以“最有利于維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”為標(biāo)準(zhǔn)決定無(wú)害通過(guò)適用范圍，不必背負(fù)既往立場(chǎng)的包袱。

其次，對(duì)于無(wú)害通過(guò)權(quán)的行使我國(guó)法律一直規(guī)定不明。《海安法》本次修訂試圖將維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境作為喪失無(wú)害通過(guò)的考慮因素，(11)2021年《海安法》第53條規(guī)定：國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)為維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境,可以會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)采取必要措施,防止和制止外國(guó)籍船舶在領(lǐng)海的非無(wú)害通過(guò)。與《公約》“損害沿海國(guó)和平、良好秩序或安全”相比，2021年《海安法》從海上交通角度進(jìn)行了闡釋?zhuān)何磳ⅰ昂推健睂?xiě)入，可能是考慮到損害沿海國(guó)和平的航行行為多屬極端情形，從執(zhí)法的有效性、安全性、比例原則等角度，應(yīng)根據(jù)《海警法》第17條由海警機(jī)構(gòu)予以制止、驅(qū)離。而“海洋環(huán)境”雖然未能在《公約》定義中體現(xiàn)，但“違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為”卻是《公約》列舉的非無(wú)害通過(guò)情形之一。這一規(guī)定將有利于海事管理機(jī)構(gòu)作為防治船舶污染的主管部門(mén)保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境。但是，本次修訂未將秩序作為無(wú)害通過(guò)的考慮因素卻有待商榷。從維護(hù)海上交通安全的角度，良好的交通秩序本就是交通安全的必要條件。2021年《海安法》甚至將“維護(hù)海上交通秩序”增加至立法目的條款中，表明對(duì)海上交通秩序的高度關(guān)注。《公約》也認(rèn)可“良好秩序”構(gòu)成無(wú)害通過(guò)權(quán)的基本內(nèi)涵。既然已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)的修法需求，并且在國(guó)際海洋法治層面也并無(wú)障礙，完全可將海上交通秩序與海上交通安全、海洋環(huán)境一并規(guī)定，作為喪失無(wú)害通過(guò)權(quán)的考慮條件。

最后，對(duì)于非無(wú)害通過(guò)的法律后果，《公約》第25條第1款授權(quán)沿海國(guó)采取必要步驟予以防止，這對(duì)于沿海國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益具有重要意義。我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第8條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)政府有權(quán)采取一切必要措施，以防止和制止對(duì)領(lǐng)海的非無(wú)害通過(guò)?！?021年《海安法》也采取了類(lèi)似措辭，明確國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)可會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)采取必要措施防止和制止非無(wú)害通過(guò)。

由此，2021年《海安法》從維護(hù)海上安全的角度對(duì)無(wú)害通過(guò)的一般規(guī)則進(jìn)行了完整的描述，涵蓋了假定條件(適用船舶范圍)、行為模式、法律后果。對(duì)于不直接影響海上交通安全的非無(wú)害通過(guò)情形，應(yīng)通過(guò)《海警法》加以調(diào)整?！逗＞ā返?7條對(duì)此規(guī)定：“對(duì)非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海及其以內(nèi)海域的外國(guó)船舶，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其立即離開(kāi)，或者采取扣留、強(qiáng)制驅(qū)離、強(qiáng)制拖離等措施?！?/p>

2.特殊船舶無(wú)害通過(guò)

造船、航海技術(shù)的發(fā)展深刻地改變了海上航行和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，需要海上交通安全立法予以及時(shí)考慮。為此，2021年《海安法》第54條新增核動(dòng)力船舶與載運(yùn)放射性物質(zhì)或者其他有毒有害物質(zhì)船舶(以下統(tǒng)稱高度危險(xiǎn)船舶)、潛水器無(wú)害通過(guò)的內(nèi)容。高度危險(xiǎn)船舶領(lǐng)海內(nèi)航行具有遠(yuǎn)超一般船舶的危險(xiǎn)性，原《海安法》危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸監(jiān)管條文并不能充分發(fā)揮調(diào)整作用。國(guó)際海洋法的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于此類(lèi)船舶是否享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，因制定之時(shí)該問(wèn)題并不突出，《公約》規(guī)定不明。直到20世紀(jì)90年代，高度危險(xiǎn)船舶運(yùn)輸作業(yè)遭到沿海國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)，沿海國(guó)紛紛禁止高度危險(xiǎn)船舶未經(jīng)同意通過(guò)領(lǐng)海或要求高度危險(xiǎn)船舶提前通知沿海國(guó)。另外，隨著國(guó)際環(huán)境法的不斷發(fā)展，危險(xiǎn)物質(zhì)跨境運(yùn)輸前的報(bào)告或批準(zhǔn)義務(wù)被逐漸視為“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的體現(xiàn)，出現(xiàn)在《1989年巴塞爾公約》《地中海公約伊茲密爾議定書(shū)》等國(guó)際或區(qū)域性環(huán)境公約中。而相較于批準(zhǔn)制，報(bào)告制對(duì)無(wú)害通過(guò)的影響程度較小，能夠更好地平衡沿海國(guó)與船旗國(guó)權(quán)利。目前高度危險(xiǎn)船舶通過(guò)領(lǐng)海前報(bào)告義務(wù)正逐漸成為一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。(12)張小奕：《海上核物質(zhì)運(yùn)輸?shù)陌踩苑治觥?，《太平洋學(xué)報(bào)》2012年第9期。因而《海安法》可以順應(yīng)國(guó)際法發(fā)展趨勢(shì)，要求高度危險(xiǎn)船舶進(jìn)出我國(guó)領(lǐng)海前向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，以便有關(guān)部門(mén)提前應(yīng)對(duì)，更好地保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境。

近年來(lái)各國(guó)紛紛重視深海戰(zhàn)略的新疆域，但是水下航行環(huán)境復(fù)雜，又缺乏必要的法律規(guī)范指引，存在著極大的交通安全隱患。我國(guó)國(guó)內(nèi)法僅《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》參照《公約》要求潛水器須于領(lǐng)海海面航行并展示旗幟。2021年《海安法》新增潛水器進(jìn)入領(lǐng)海前報(bào)告義務(wù)，可有效提高我國(guó)對(duì)水下交通安全的治理能力。船舶報(bào)告制度是國(guó)際海事組織在《公約》實(shí)施后的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。根據(jù)《1974年海上人命安全公約》第5章第11條，沿海國(guó)可單方面規(guī)定船舶報(bào)告義務(wù)。因此在不影響外國(guó)潛水器無(wú)害通過(guò)的情況下，一國(guó)海上交通安全立法有權(quán)對(duì)潛水器通過(guò)領(lǐng)海作出報(bào)告要求。(13)初北平、邢厚群：《海事法律規(guī)則的適用與創(chuàng)新——以無(wú)人潛航器法律適用困境為例的分析》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。無(wú)獨(dú)有偶，加拿大于2010年正式通過(guò)《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)定》，單方面要求外國(guó)船舶在北極水域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，最終得到其他國(guó)家的遵守和效仿。(14)楊顯濱：《北極航道航行自由爭(zhēng)端及我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略》，《政法論叢》2019年第6期。

(二)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由規(guī)則完善

近年來(lái)領(lǐng)海、毗連區(qū)之外專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的交通安全問(wèn)題逐漸引發(fā)關(guān)注。根據(jù)《公約》，各國(guó)船舶在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有航行自由的同時(shí)，沿海國(guó)也享有部分主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。而專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度是原《海安法》制定之時(shí)未能考慮的。我國(guó)海上交通安全立法應(yīng)充分體現(xiàn)《公約》賦予沿海國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海域與交通安全相關(guān)的治理權(quán)利，同時(shí)特別重視與航行自由原則的平衡。一方面，對(duì)于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)交通安全事項(xiàng)，沿海國(guó)權(quán)利受到國(guó)際海洋法較為嚴(yán)格的限制。(15)Natalie Klein,“Legal Limitations on Ensuring Australia’s Maritime Security”,Melbourne Journal of International Law,Vol.7,2006.在2015年“北極日出號(hào)案”中，仲裁庭認(rèn)為沿海國(guó)對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的外國(guó)船舶違反《國(guó)際海上避碰規(guī)則》的行為無(wú)權(quán)進(jìn)行海事執(zhí)法活動(dòng)。(16)Arctic Sunrise Award (Merits),PCA Case No.2014-02,para.298-305.但另一方面，危害專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)交通安全的行為在很多情況下也會(huì)損害沿海國(guó)主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。這就為海上交通安全立法調(diào)整專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)交通安全事務(wù)提供了一定的制度張力，特別是在設(shè)置海上構(gòu)筑物安全地帶、防治船舶污染海洋環(huán)境方面。(17)李志文、李耐：《海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下海上交通安全管理內(nèi)涵的擴(kuò)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第3期。

1.海上構(gòu)筑物交通安全保障

專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)(以下統(tǒng)稱海上構(gòu)筑物)作為重要海洋開(kāi)發(fā)設(shè)施，會(huì)改變相關(guān)海域通航環(huán)境，誘發(fā)交通事故。為此，《公約》賦予沿海國(guó)對(duì)海上構(gòu)筑物的專(zhuān)屬管轄權(quán)，同時(shí)規(guī)定沿海國(guó)可在海上構(gòu)筑物周?chē)O(shè)置合理的安全地帶并采取適當(dāng)措施，確保航行及海上構(gòu)筑物安全。(18)根據(jù)《公約》第80條，大陸架上的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)比照適用專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)制度。所以下文分析同樣適用于沿海國(guó)大陸架上的海上構(gòu)筑物。實(shí)踐中，英、法、日等國(guó)海洋立法中均對(duì)海上構(gòu)筑物設(shè)置安全地帶的問(wèn)題作出了規(guī)定，我國(guó)亦在《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中參照《公約》進(jìn)行了原則性規(guī)定。

關(guān)于“適當(dāng)措施”的具體含義，《公約》并未解釋?zhuān)瑖?guó)際海事組織發(fā)布的《關(guān)于近岸設(shè)施和結(jié)構(gòu)周?chē)陌踩貛Ш秃叫邪踩ㄗh》是唯一關(guān)于安全地帶設(shè)置的國(guó)際法律文件，其中(d)款建議“各船旗國(guó)應(yīng)采取一切必要措施阻止本國(guó)船舶在未經(jīng)許可的情況下進(jìn)入或穿越恰當(dāng)設(shè)置的安全地帶”?？梢?jiàn)國(guó)際海事組織認(rèn)為“適當(dāng)措施”可構(gòu)成對(duì)船舶航行權(quán)的一種合理限制。這一理解也得到了各國(guó)海洋法治實(shí)踐的支持：英國(guó)《1964年大陸架法》第2條第1款規(guī)定，英國(guó)電力部可禁止船舶進(jìn)入海上構(gòu)筑物區(qū)域；法國(guó)《1968年大陸架法》第4條規(guī)定，禁止船舶基于非開(kāi)發(fā)目的進(jìn)入海上構(gòu)筑物安全地帶；日本2007年《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》第5條規(guī)定，任何個(gè)人未經(jīng)許可不得進(jìn)入構(gòu)筑物安全水域。

我國(guó)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》并未明確“適當(dāng)措施”的含義，僅籠統(tǒng)規(guī)定主管機(jī)關(guān)有權(quán)在安全地帶采取適當(dāng)措施，確保航行及海上構(gòu)筑物安全。通過(guò)前文的分析，在《公約》限制沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)交通安全治理權(quán)利的背景下，安全地帶措施是為數(shù)不多沿海國(guó)享有的“排他性”權(quán)利。由于“適當(dāng)措施”與船舶航行安全有著密切聯(lián)系，可以在海上交通安全立法中予以明確。考慮到《海警法》已規(guī)定海警機(jī)構(gòu)可采取必要措施保護(hù)海上構(gòu)筑物安全，建議在未來(lái)的配套立法中進(jìn)一步明確海警機(jī)構(gòu)有權(quán)在海上構(gòu)筑物周?chē)O(shè)置安全地帶，船舶未經(jīng)許可不得進(jìn)入。

2.船舶污染海洋環(huán)境管轄權(quán)

沿海國(guó)對(duì)海洋環(huán)境所享有的管轄權(quán)是《公約》所允許的另一種專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由限制。隨著大型油輪及化學(xué)品船的出現(xiàn)，海上交通對(duì)海洋環(huán)境的威脅與日俱增，船舶成為海洋環(huán)境最主要污染源之一。(19)全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級(jí)治理：現(xiàn)實(shí)困境與未來(lái)走向》，《政法論叢》2019年第3期?！豆s》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”賦予沿海國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的管轄權(quán)。根據(jù)國(guó)際法一般原理，所謂的國(guó)家管轄權(quán)包括司法、立法與行政權(quán)，是主權(quán)國(guó)家一般法律權(quán)限的特定方面。(20)[英]伊恩·布朗利：《國(guó)際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，法律出版社2007年版，第266頁(yè)。沿海國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對(duì)海洋環(huán)境的管轄權(quán)具體表現(xiàn)為：(1)立法管轄權(quán)，《公約》第211條第5款規(guī)定，沿海國(guó)在符合國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的情況下可對(duì)其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律法規(guī)，以防止、減少和控制船舶污染。(2)執(zhí)法管轄權(quán)，根據(jù)《公約》第220條第3款和第5款，沿海國(guó)可要求外國(guó)船舶提供污染情報(bào)并進(jìn)行檢查。(3)司法管轄權(quán)，《公約》允許沿海國(guó)對(duì)外國(guó)船舶污染行為提起司法程序。

我國(guó)據(jù)此分別制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《海事訴訟特別程序法》，確立了專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)防治船舶污染的立法管轄權(quán)與司法管轄權(quán)。但是對(duì)于執(zhí)法管轄內(nèi)容，現(xiàn)有立法尚存空白之處。根據(jù)《公約》第220條第3款，沿海國(guó)如有較為明確的事實(shí)依據(jù)，認(rèn)為專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶違反防治船舶污染法律法規(guī)，有權(quán)要求船舶提供必要情報(bào)以確認(rèn)違法行為?！豆s》第220條第5款進(jìn)一步規(guī)定，上述違法行為如果對(duì)海洋環(huán)境造成了重大污染或存在重大污染威脅，沿海國(guó)可以在船舶拒不提供情報(bào)或所提供情報(bào)明顯有誤時(shí)進(jìn)行實(shí)際檢查。據(jù)此可以認(rèn)為，沿海國(guó)在有較為明確的事實(shí)依據(jù)的情況下享有要求外國(guó)船舶報(bào)告污染信息并執(zhí)行檢查的權(quán)利。(21)Jon M.Van Dyke,“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”,Marine Policy,Vol.29,2005,p.109.我國(guó)雖然在《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中規(guī)定船舶在我國(guó)管轄海域發(fā)生污染事故時(shí)須就近向有關(guān)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告重要信息，但這仍是針對(duì)船舶的義務(wù)性規(guī)定，并非對(duì)我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)授權(quán)。建議在未來(lái)修改海洋環(huán)境立法時(shí)明確規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)可以在有較為明確的事實(shí)依據(jù)時(shí)，主動(dòng)要求外國(guó)船舶報(bào)告污染情況，并且對(duì)報(bào)告情況進(jìn)行實(shí)際檢查，從而與污染報(bào)告義務(wù)銜接。

(三)緊追權(quán)規(guī)則及其他交通安全治理規(guī)則創(chuàng)新

本次海上交通安全立法的修改制定，其實(shí)并未嚴(yán)格采取《公約》所遵循的根據(jù)不同海域類(lèi)型確定法律權(quán)利義務(wù)的基本思路，而是將許多內(nèi)容概括性地適用于我國(guó)管轄海域。國(guó)際海洋法確實(shí)賦予了沿海國(guó)在整體國(guó)家管轄海域內(nèi)維護(hù)海上交通安全的權(quán)利，但是這種概括性的權(quán)利授予在具體適用時(shí)，仍要與船舶在相應(yīng)海域所享有的航行自由加以平衡協(xié)調(diào)。這需要海上交通安全立法給予更精細(xì)化的考慮。

1.緊追權(quán)規(guī)則

《海警法》與2021年《海安法》正式引入緊追權(quán)。緊追權(quán)是沿海國(guó)對(duì)違反其法律、規(guī)章并從其管轄海域逃向公海的外國(guó)船舶進(jìn)行追逐以拿捕的一項(xiàng)重要權(quán)利。(22)余民才：《國(guó)際法的當(dāng)代實(shí)踐》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第92頁(yè)。作為對(duì)航行自由原則的限制，緊追權(quán)保證了沿海國(guó)能夠?qū)`反本國(guó)法律后逃往公海的外國(guó)船舶進(jìn)行有效執(zhí)法。正如勞特派特指出的，“倘若沒(méi)有緊追權(quán)，國(guó)家在其領(lǐng)海內(nèi)執(zhí)行保護(hù)管轄權(quán)往往將變得無(wú)效”。(23)Hersch Lauterpacht,International Law:Being the Collected Papers of Hersch Lauterpacht,Vol.Ⅲ,Cambridge University Press,1977,p.173.根據(jù)《公約》緊追權(quán)適用于領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架上覆水域等任何國(guó)家管轄海域。此前我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》已將《公約》第111條緊追權(quán)部分內(nèi)容進(jìn)行了國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，涵蓋緊追依據(jù)、緊追的開(kāi)始與終止、緊追船舶等，確立了緊追權(quán)行使的基本框架。對(duì)此海上交通安全立法不必重復(fù)，應(yīng)當(dāng)以提升可操作性為目標(biāo)，對(duì)上述立法原則規(guī)定加以補(bǔ)充。與我國(guó)船舶在他國(guó)海域頻遭緊追相比，此前我國(guó)海洋執(zhí)法部門(mén)幾乎沒(méi)有適用緊追權(quán)的先例，這不能排除與國(guó)內(nèi)法緊追權(quán)設(shè)計(jì)過(guò)于籠統(tǒng)有關(guān)。

根據(jù)我國(guó)海洋執(zhí)法體制，海事管理機(jī)構(gòu)將主要負(fù)責(zé)對(duì)船舶違反海上交通安全法律、污染海洋環(huán)境的行為行使緊追權(quán)，海警部門(mén)則對(duì)其余情況下違反我國(guó)法律的船舶進(jìn)行緊追，這就需要《海安法》與《海警法》設(shè)計(jì)兩套并行不悖的緊追權(quán)制度，這也是目前兩部法律所采取的基本思路。2021年《海安法》第90條第2款規(guī)定：外國(guó)籍船舶違反中華人民共和國(guó)海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的，海事管理機(jī)構(gòu)可以依法行使緊追權(quán)。《海警法》第18條、第24條、第41條分別授權(quán)我國(guó)海警機(jī)構(gòu)出于海上安全保衛(wèi)、行政執(zhí)法、刑事案件辦理需要，對(duì)在我國(guó)管轄海域船舶進(jìn)行攔截、緊追。為了提高緊追權(quán)規(guī)則的可操作性，兩部立法中還有一些共性問(wèn)題可以在未來(lái)海洋綜合立法中進(jìn)行協(xié)調(diào)考慮：

(1)增加視聽(tīng)停駛信號(hào)規(guī)定。兩部法律應(yīng)根據(jù)《公約》要求將在船舶視聽(tīng)所及距離內(nèi)發(fā)出停駛信號(hào)作為緊追開(kāi)始的條件。在“Saiga”號(hào)案中，仲裁庭之所以裁決沿海國(guó)緊追權(quán)行使不當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，未提供證據(jù)證明發(fā)出視聽(tīng)停駛信號(hào)是重要理由之一。(24)International Tribunal for the Law of the Sea,Judgment on the M/V “Saiga”(No.2) Case (Saint Vincent and The Grenadines v.Guinea),1999,para.147-150.然而這一緊追權(quán)的構(gòu)成要件卻未在我國(guó)國(guó)內(nèi)法中規(guī)定?！逗＞ā芬?guī)定的“通過(guò)明確的指令要求被檢查船舶停船接受檢查”雖然是類(lèi)似要求，但也與《公約》要求并不完全一致。盡管在海上交通安全立法中增加這一程序性規(guī)定等于主動(dòng)為我國(guó)海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)附加了執(zhí)法義務(wù)，但也使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠有機(jī)會(huì)了解外國(guó)船舶應(yīng)對(duì)態(tài)度，避免因海情不明產(chǎn)生誤判，方便后續(xù)處置。這對(duì)于緊追權(quán)這一較為激烈的執(zhí)法手段是十分必要的。

(2)增加海洋執(zhí)法部門(mén)緊追協(xié)作規(guī)定。2021年《海安法》與《海警法》規(guī)定各機(jī)構(gòu)的緊追權(quán)限，這種明確的事權(quán)劃分不應(yīng)成為部門(mén)間協(xié)作的障礙，反而應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立緊追權(quán)通報(bào)與協(xié)作機(jī)制。這是因?yàn)閲?guó)際法中緊追權(quán)的構(gòu)成應(yīng)滿足緊迫性原則，追逐必須是立即的。(25)D.P.O’Connell,The International Law of the Sea,Vol.Ⅱ,Clarendon Press,1984,p.1076.由于各海洋部門(mén)執(zhí)法力量配置存在客觀差異，過(guò)分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法權(quán)限的精細(xì)劃分反而可能影響緊急情況下緊追權(quán)的行使。例如對(duì)于外國(guó)船舶的違法行為，在所在海區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)因執(zhí)法力量不足等原因追逐確有困難的情況下，應(yīng)當(dāng)允許其他執(zhí)法力量予以協(xié)助?！逗＞ā返?9條已經(jīng)率先規(guī)定了執(zhí)法協(xié)助制度，允許海警機(jī)構(gòu)因開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作需要向有關(guān)部門(mén)提出協(xié)助請(qǐng)求，有關(guān)部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)配合。這種行政協(xié)助有助于打破我國(guó)海洋二元執(zhí)法體制所帶來(lái)的隔膜，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量的有效整合與凝聚。未來(lái)我國(guó)的海洋綜合立法完全可以借鑒這一規(guī)定，將海警機(jī)構(gòu)、海事管理機(jī)構(gòu)間執(zhí)法協(xié)作的內(nèi)容制度化。

2.海上交通安全清單治理模式創(chuàng)新

鑒于國(guó)際海洋法治突出的復(fù)雜性，涉及法律規(guī)范與主體眾多，導(dǎo)致彼此間權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊不清，容易引發(fā)航行自由與海上交通安全利益的沖突，可以考慮借鑒清單治理模式的成功經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，我國(guó)行政法領(lǐng)域清單治理興起。通過(guò)制定行政權(quán)力清單、行政責(zé)任清單等，對(duì)行政主體所掌握的行政權(quán)力進(jìn)行全面清理、劃定權(quán)力邊界，明確法律責(zé)任，向社會(huì)公布并尋求監(jiān)督。在制定、修改海上交通安全立法貫徹國(guó)際海洋法治視域要求的基礎(chǔ)上，同樣可以編寫(xiě)并公布與之配套的權(quán)責(zé)清單，對(duì)海洋執(zhí)法部門(mén)、中外當(dāng)事人及船舶所享有的交通安全權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任予以高度梳理提煉，這也有利于明確我國(guó)二元海洋執(zhí)法體制事權(quán)配置，防止執(zhí)法沖突現(xiàn)象的發(fā)生。

三、后起之秀：港口國(guó)管轄的海上交通安全維度拓展

原《海安法》第18條規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)認(rèn)為船舶對(duì)港口安全具有威脅時(shí)，有權(quán)禁止其進(jìn)港或令其離港?！边@一規(guī)定是典型的港口國(guó)管轄內(nèi)容。港口國(guó)是沿海國(guó)衍生概念。所謂港口國(guó)管轄是船舶?？康母劭诨虬锻庠O(shè)施所屬國(guó)對(duì)船舶享有的管轄權(quán)，(26)這里的港口專(zhuān)指位于一國(guó)內(nèi)水的港口。少數(shù)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架上的港口其法律地位與內(nèi)水港口完全不同，并不屬于港口國(guó)管轄范疇。是“沿海國(guó)對(duì)內(nèi)水以及港口這一特殊人工設(shè)施內(nèi)的地域范圍的管轄權(quán)的另一種稱謂”(27)胡斌：《歐盟海運(yùn)碳排放交易機(jī)制的國(guó)際法分析》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第126頁(yè)。。根據(jù)前文論述，由于沿海國(guó)的交通安全權(quán)益受到航行自由原則的限制，近年來(lái)一些國(guó)家開(kāi)始利用其港口設(shè)施所在國(guó)的身份，通過(guò)設(shè)置港口準(zhǔn)入條件，補(bǔ)充甚至擴(kuò)展沿海國(guó)管轄。(28)胡斌：《論“港口準(zhǔn)入權(quán)”濫用對(duì)船舶管轄法律制度的沖擊》，《中國(guó)海商法研究》2014年第4期。對(duì)于貿(mào)易和港口大國(guó)，其港口國(guó)管轄立法更會(huì)對(duì)全球航運(yùn)業(yè)產(chǎn)生重要影響。我國(guó)海事管理實(shí)踐中也有禁止技術(shù)缺陷外國(guó)船舶進(jìn)港的成功案例。(29)王勇、朱思超：《禁止有缺陷外籍船舶進(jìn)入中國(guó)港口問(wèn)題》，《航海技術(shù)》2015年第3期。但是，相較于航運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法，我國(guó)法律在運(yùn)用港口國(guó)管轄權(quán)維護(hù)本國(guó)交通安全利益方面規(guī)定仍不完善。

(一) 港口國(guó)管轄功能表達(dá)

長(zhǎng)期以來(lái)，船舶接受船旗國(guó)管轄是國(guó)際海事規(guī)則構(gòu)造的核心，船舶登記條件、安全標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)傳統(tǒng)上均交由船旗國(guó)負(fù)責(zé)，即使船舶駛?cè)胨麌?guó)管轄海域也可憑借航行自由對(duì)抗沿海國(guó)管轄。但是船旗國(guó)作為海洋利用國(guó)，對(duì)于沿海國(guó)交通安全權(quán)益的關(guān)注存在天然的局限，特別是在航行自由與海上交通安全相沖突時(shí)，其權(quán)衡結(jié)果不難想象。沿海國(guó)迫切需要其他手段強(qiáng)化其海上交通安全治理能力，港口國(guó)管轄逐漸受到重視。(30)陳敬根：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉視角下國(guó)際海事安全制度：構(gòu)成內(nèi)容與發(fā)展面向》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在，基于一國(guó)對(duì)其內(nèi)水享有的絕對(duì)主權(quán)，對(duì)?？坑诟劭谒蛲鈬?guó)船舶進(jìn)行管轄受到的國(guó)際法掣肘較少。《公約》中港口與同為領(lǐng)?；€內(nèi)的河流、海灣及其他水域共同構(gòu)成沿海國(guó)的內(nèi)水?！罢鐕?guó)家可以在原則上自由處置領(lǐng)土事務(wù)一樣，國(guó)家也可以選擇自由處置內(nèi)水事務(wù)?！?31)Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of The Sea,Manchester University Press,1999,p.61.例如根據(jù)《公約》第25條第2款，沿海國(guó)有權(quán)采取必要步驟防止船舶對(duì)內(nèi)水或港口條件的任何破壞。另外根據(jù)《公約》第211條第3款，各國(guó)如將防止海洋環(huán)境污染規(guī)定作為外國(guó)船只入港條件，應(yīng)妥為公布并通知主管?chē)?guó)際組織；而對(duì)比同條第5款，各國(guó)制定專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)防止海洋環(huán)境污染法律須符合“一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。兩者的差異表述表明港口國(guó)可以采取比一般國(guó)際公約更為嚴(yán)格的管轄措施。(32)E.J.Molenaar,“Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage”,Ocean Development & International Law,Vol.38,2007,p.230.

更為重要的是，港口國(guó)管轄的最終效果不局限于船舶位于本國(guó)港口或內(nèi)水階段，還具有很強(qiáng)的域外效力。例如美國(guó)制定《1990年油污法》及歐盟通過(guò)經(jīng)修改的《第417/2002號(hào)指令》，均要求掛靠本國(guó)港口油輪為雙殼油輪。雖然理論上油輪僅需在?？棵罋W港口時(shí)滿足上述規(guī)定，但船舶構(gòu)造一經(jīng)確定即具有唯一性，從而對(duì)需要?？可鲜龈劭诘拇爱a(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的域外效力。另外，一些國(guó)際公約還直接賦予港口國(guó)管轄域外效力。例如《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第23條規(guī)定，港口國(guó)可登臨自愿?？科涓劭诘臐O船，檢查證件、漁具和漁獲。

港口國(guó)管轄的核心是對(duì)外國(guó)船舶駛?cè)氡緡?guó)港口的開(kāi)放權(quán)及準(zhǔn)入條件。曾有學(xué)者認(rèn)為港口向各國(guó)商船開(kāi)放構(gòu)成一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。(33)相關(guān)觀點(diǎn)可以參見(jiàn)美國(guó)法學(xué)會(huì)Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States,§ 513 (1987)。但是這一觀點(diǎn)并未得到國(guó)際海洋法治實(shí)踐的支持，國(guó)家間大量雙邊通商航海協(xié)定即是有力反證。正如聯(lián)合貿(mào)法會(huì)秘書(shū)處在1975年發(fā)布的《外國(guó)船舶港口待遇》報(bào)告中指出的，“公約和雙邊協(xié)定的存在恰恰表明各國(guó)仍將港口的開(kāi)放視為有必要通過(guò)條約予以規(guī)定的事項(xiàng)?！?34)Economic Cooperation in Merchant Shipping-Treatment of Foreign Merchant Vessels in Ports,UNCTAD/TD/B/C.4/136 (Sep.9,1975).在2020年席卷全球的“新冠”肺炎疫情中，日本、菲律賓、美國(guó)關(guān)島等國(guó)家和地區(qū)都曾禁止有疫情隱患的外國(guó)郵輪停靠本國(guó)港口。在1986年The Military And Paramilitary Activities in and against Nicaragua Case案中，國(guó)際法院在判決中明確表示“沿海國(guó)可以基于主權(quán)管制其港口準(zhǔn)入?！?35)Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v.United States of America),Merits,I.C.J.Reports,p.111.港口國(guó)準(zhǔn)入條件大量出現(xiàn)在《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》等國(guó)際海事公約中。(36)參見(jiàn)《國(guó)際防止船舶造成污染公約》第5條第3款，《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》第9條第2款。

(二)港口國(guó)管轄規(guī)則修訂之思考

海事管理機(jī)構(gòu)是我國(guó)行使港口國(guó)管轄的主要部門(mén)，故而應(yīng)在《海安法》中對(duì)港口國(guó)管轄條款進(jìn)行擴(kuò)充完善?！逗０卜ā反舜涡抻喪紫刃略隽烁劭趪?guó)監(jiān)督內(nèi)容。(37)2021年《海安法》第88條第2款：海事管理機(jī)構(gòu)依照中華人民共和國(guó)法律、行政法規(guī)以及中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約對(duì)外國(guó)籍船舶實(shí)施港口國(guó)、沿岸國(guó)監(jiān)督檢查。港口國(guó)監(jiān)督也稱港口國(guó)控制，是指海事管理機(jī)構(gòu)依照我國(guó)法律以及加入的國(guó)際條約對(duì)?？课覈?guó)港口的外國(guó)籍船舶、海上設(shè)施實(shí)施監(jiān)督檢查。目前國(guó)際航運(yùn)領(lǐng)域“方便旗”船舶大行其道，其船旗國(guó)出于經(jīng)濟(jì)、稅收等因素往往缺乏安全監(jiān)督動(dòng)力，因而港口國(guó)監(jiān)督很大程度上肩負(fù)起了發(fā)現(xiàn)船舶技術(shù)缺陷等違法行為，維護(hù)海上交通安全的使命。通過(guò)港口國(guó)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違法行為也為港口國(guó)管轄創(chuàng)造了條件。這一規(guī)定明確了我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行港口國(guó)監(jiān)督的法律依據(jù)。

其次，2021年《海安法》第91條第1款補(bǔ)充了港口準(zhǔn)入規(guī)則：“船舶、海上設(shè)施對(duì)港口安全具有威脅的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即或者限期改正、限制操作，責(zé)令駛往指定地點(diǎn)、禁止進(jìn)港或者將其驅(qū)逐出港?！迸c原規(guī)定相比，有三處修改要點(diǎn)值得注意。第一，考慮到港口水域部署的海上設(shè)施同樣可能危及港口安全，港口準(zhǔn)入的對(duì)象除了船舶還應(yīng)考慮海上設(shè)施，如海洋石油鉆井平臺(tái)等。第二，原《海安法》允許海事管理機(jī)構(gòu)采取的強(qiáng)制措施僅有禁止進(jìn)港以及令其離港，而海事實(shí)踐中所采取的措施更為豐富。例如我國(guó)根據(jù)《1974年海上人命安全公約》以及《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》制定了《國(guó)際船舶保安規(guī)則》，規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)可以采取強(qiáng)制檢查、責(zé)令船舶立即或者限期糾正、限制操作、責(zé)令駛向指定地點(diǎn)、禁止進(jìn)港、滯留船舶、驅(qū)逐出港等強(qiáng)制措施。本次修訂對(duì)此予以參照，避免了強(qiáng)制措施范圍過(guò)窄影響海事管理機(jī)構(gòu)有效履行港口管轄職能。第三，對(duì)于港口國(guó)管轄的實(shí)施條件，目前存在“對(duì)港口設(shè)施保安具有威脅”以及“對(duì)港口安全具有威脅”兩種觀點(diǎn)。(38)在此前2017年國(guó)務(wù)院法制辦公布的《海安法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》中曾采取“港口設(shè)施保安”方案，原《海安法》以及2021年《海安法》則采納了“港口安全”方案。港口設(shè)施保安概念來(lái)源于2001年“9·11”事件后航運(yùn)界對(duì)海事保安的高度重視，主要針對(duì)有意的不法行為及威脅。(39)The Wise Pen Team,“Maritime Surveillance in Support of CSDP”,Wise Pen Final Report,2010,p.45.而港口安全的意涵則更為豐富，維護(hù)港口安全既保障港口人員和財(cái)產(chǎn)免受主觀不法行為的威脅，又保障港口免遭安全生產(chǎn)事故，甚至是公共突發(fā)事件侵害，如阻止疫情隱患船舶進(jìn)港等。顯然后一觀點(diǎn)更有利于港口準(zhǔn)入規(guī)則的效能發(fā)揮。

最后，港口國(guó)管轄規(guī)則設(shè)計(jì)不應(yīng)忽視海洋環(huán)境因素。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛利用港口國(guó)管轄擴(kuò)大其海洋環(huán)境管轄權(quán)，甚至推行單邊環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的背景下，2021年《海安法》僅將安全作為港口準(zhǔn)入條件無(wú)疑限制了自身的治理能力。既然本次修訂中將海洋環(huán)境作為了領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的限制條件，那么對(duì)沿海國(guó)影響更大、本應(yīng)更嚴(yán)格規(guī)定的港口國(guó)準(zhǔn)入條件更不應(yīng)放棄海洋環(huán)境考量。當(dāng)然，港口國(guó)管轄范圍并不能無(wú)限制擴(kuò)大。雖然《公約》幾乎未對(duì)港口國(guó)管轄施加限制，但根據(jù)《公約》第300條的規(guī)定，各國(guó)仍有義務(wù)誠(chéng)意履行公約并不得濫用權(quán)利。我國(guó)也一貫反對(duì)歐美國(guó)家借港口準(zhǔn)入條件推行貿(mào)易壁壘的做法。因而，港口國(guó)管轄內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)保持一種審慎的態(tài)度，避免侵犯屬于另一國(guó)或可由另一國(guó)更適當(dāng)行使的管轄權(quán)。(40)Barcelona Traction (Sep.Op.Fitzmaurice),I.C.J.Reports 1970,p.105.雖然理論上港口國(guó)可將船舶在任意管轄海域甚至是公海的行為作為本國(guó)港口準(zhǔn)入條件，但由于相應(yīng)海域已經(jīng)分配了沿海國(guó)與船旗國(guó)權(quán)利義務(wù)，不宜通過(guò)港口國(guó)管轄打破現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡，應(yīng)將港口國(guó)管轄的法律效果限制在港口國(guó)享有完全排他主權(quán)的內(nèi)水海域。綜上，建議將這一款中“對(duì)港口安全具有威脅”適度擴(kuò)大為“對(duì)內(nèi)水、港口的安全、環(huán)境具有威脅”，將我國(guó)管轄內(nèi)水海域的整體交通安全及環(huán)境作為港口管轄條件的考慮因素，適度拓展港口國(guó)管轄外延。

結(jié) 論

實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋法治建設(shè)與國(guó)際海洋法治的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是嚴(yán)格規(guī)范海洋執(zhí)法維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的根本保障，也是我國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”的必然要求。國(guó)際海洋法治對(duì)完善我國(guó)海上交通安全立法具有重要參考借鑒價(jià)值。

海上交通安全立法作為沿海國(guó)、港口國(guó)交通安全權(quán)利的集中映射，應(yīng)首先對(duì)國(guó)際海洋法航行自由原則進(jìn)行詮釋。在領(lǐng)海海域，2021年《海安法》構(gòu)建了完整的無(wú)害通過(guò)規(guī)則，考慮到良好的交通秩序本就是交通安全的應(yīng)有之義，建議參考《公約》將秩序要素納入。針對(duì)近年來(lái)不斷增多的外國(guó)特殊船舶，2021年《海安法》創(chuàng)設(shè)通過(guò)領(lǐng)海前報(bào)告義務(wù)，順應(yīng)國(guó)際海洋法發(fā)展趨勢(shì)兼顧了交通安全與航行自由。專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沿海國(guó)交通安全權(quán)利受到較大制約，建議明確海警機(jī)構(gòu)可對(duì)海上構(gòu)筑物安全地帶實(shí)施航行限制，并新增外國(guó)船舶污染執(zhí)法管轄內(nèi)容，發(fā)揮國(guó)際海洋法制度張力。對(duì)于緊追權(quán)，2021年《海安法》與《海警法》兩套規(guī)則在視聽(tīng)停駛信號(hào)、緊追協(xié)作方面尚有完善空間，可留待未來(lái)海洋綜合立法予以解決。此外海上交通安全立法還可采取清單治理模式協(xié)助解決權(quán)利義務(wù)模糊問(wèn)題。

近年來(lái)港口國(guó)管轄因國(guó)際法掣肘少、涉外效力強(qiáng)等制度優(yōu)勢(shì)頗受貿(mào)易和港口發(fā)達(dá)國(guó)家海洋立法重視。在《海安法》原港口國(guó)管轄內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本次修改參照國(guó)際海事公約新增港口國(guó)監(jiān)督及強(qiáng)制措施內(nèi)容，建議將我國(guó)內(nèi)水海域的交通安全及環(huán)境作為港口管轄考慮因素，適度擴(kuò)大管轄范圍，增強(qiáng)我國(guó)海上交通安全治理能力。