PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究
——以YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目為例

吳碧霞

（云浮市云新投資控股有限公司，廣東 云浮 527300）

隨著時(shí)代的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的規(guī)劃變化，政府為滿足人們對(duì)美好生活的向往，開(kāi)始大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目基本由政府主導(dǎo)建設(shè)，但大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金量較大，政府短期內(nèi)籌集大量發(fā)展資金的財(cái)政壓力大，建設(shè)資金投入不足造成建設(shè)項(xiàng)目效率低等問(wèn)題，因此，需迫切尋找新的融資模式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP融資模式是一種政府與社會(huì)資本合作共建的融資模式，能夠有效解決政府財(cái)政壓力大問(wèn)題，且可憑借社會(huì)資本方的技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)整合基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

一、YF新區(qū)供水工程PPP模式實(shí)施方案

（一）YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目基本情況

YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目通過(guò)整合原有的供水模式，提高YF新區(qū)供水的安全可靠性，保障人民身體健康和生命安全，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。包含一個(gè)新建項(xiàng)目和一個(gè)存量項(xiàng)目，新建項(xiàng)目為YF新區(qū)水廠一期工程（首期），工程總規(guī)模為 30萬(wàn) m3/d，分期實(shí)施。第一期首期設(shè)計(jì)規(guī)模 5 萬(wàn) m3/d，主要建設(shè)水源廠工程、渾水輸水工程、凈水廠工程及清水輸水工程等，項(xiàng)目建設(shè)期2年。存量項(xiàng)目為一條21.7KM的管道工程及一個(gè)增壓泵站工程，政府已完成部分工程建設(shè)。

（二）YF新區(qū)供水工程PPP模式實(shí)施方案

1．PPP模式的確定

PPP模式是緩解政府財(cái)政壓力的需要：作為YF市重點(diǎn)發(fā)展方向，YF新區(qū)正處在快速發(fā)展的階段，隨著新城區(qū)的不斷發(fā)展建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求日益擴(kuò)大，財(cái)政壓力也逐漸增加。YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目需要投入較大建設(shè)資金，財(cái)政壓力大，而PPP模式是一種政府與社會(huì)資本合作共建的融資模式，采用PPP模式社會(huì)資本的注資可以減輕政府在建設(shè)期中短期較大的資本投入，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)建成后項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，又將政府的一部分支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體社會(huì)企業(yè)。同時(shí)，國(guó)家政策為PPP項(xiàng)目提供的資金獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠和融資支持，也有效緩解政府的財(cái)政壓力。

PPP模式可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。YF市主管部門可以通過(guò)制定政策對(duì)項(xiàng)目施加影響，利用行政管理權(quán)力監(jiān)管公共服務(wù)的提供，同時(shí)分擔(dān)政策、法律等社會(huì)資本無(wú)法承擔(dān)的國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)。YF新區(qū)范圍原狀水廠各自為政，且水廠供水能力小，工藝設(shè)施落后，能耗、藥耗高，供水水質(zhì)差，供水安全性得不到有效保障；供水管網(wǎng)布置凌亂，管材差，供水標(biāo)準(zhǔn)普遍低。通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本方，可憑借其技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)整合存量和新建供水設(shè)施，提供更為專業(yè)的供水服務(wù)，并憑借自身市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)承擔(dān)項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，可以保障城市供水服務(wù)的質(zhì)量水平、績(jī)效水平、管理水平。因此，YF新區(qū)供水工程采用PPP模式是可行的。

2．PPP運(yùn)作模式選擇

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、特許經(jīng)營(yíng)模式等。 其中：BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式：政府方與社會(huì)資本方合作組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)，項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)及更新，運(yùn)營(yíng)期滿將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下的全部資產(chǎn)及權(quán)利無(wú)償移交政府。在確定YF新區(qū)供水工程采用PPP模式后，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和地方需求，擬采用BOT模式運(yùn)作。

YF新區(qū)管委會(huì)授權(quán)出資代表、即YF市高新自來(lái)水公司與中標(biāo)社會(huì)資本方合資成立PPP項(xiàng)目公司，YF市高新自來(lái)水公司以部分存量管網(wǎng)資產(chǎn)出資，占股30%，中標(biāo)社會(huì)資本方以現(xiàn)金出資，占股70%。本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期采用可行性缺口的回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目公司主要以向特許經(jīng)營(yíng)區(qū)或用水戶供應(yīng)自來(lái)水獲得的經(jīng)營(yíng)性收入、向政府收取的可行性缺口補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)作為收入來(lái)源。經(jīng)過(guò)公開(kāi)、合法的社會(huì)招標(biāo)，最終粵海投資有限公司聯(lián)合江西建工第一建筑有限責(zé)任公司作為社會(huì)資本方中標(biāo)，成立項(xiàng)目公司YF粵海水務(wù)有限公司。YF新區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理局與YF粵海水務(wù)有限公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，明確項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍和期限、運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)收費(fèi)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制及相應(yīng)監(jiān)管考核機(jī)制等，約定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限30年（含YF新區(qū)水廠一期工程（首期）的2年建設(shè)期）。

3．PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期采用可行性缺口補(bǔ)助回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目公司以向用水戶供應(yīng)自來(lái)水獲得的經(jīng)營(yíng)性收入、向政府收取的可行性缺口補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)用為主營(yíng)收入來(lái)源?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是政府對(duì)于項(xiàng)目公司供水收入不足以覆蓋水廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及合理回報(bào)部分給予的補(bǔ)償。政府與項(xiàng)目公司約定保障項(xiàng)目公司合理投資回報(bào)的供水量作為保底供水量，若項(xiàng)目公司年供水量未達(dá)到保底供水量，則對(duì)于保底供水量與項(xiàng)目公司實(shí)際供水量（以出廠后流量閥讀數(shù)為準(zhǔn)）之間的差額部分，政府方按照政府結(jié)算水價(jià)給予可行性缺口補(bǔ)助。補(bǔ)助金額計(jì)算方式如下：

可行性缺口補(bǔ)助=（保底供水量-實(shí)際供水量）×政府結(jié)算水價(jià)

政府每年支付給項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)數(shù)額是綜合考慮管道建設(shè)成本、年度運(yùn)營(yíng)維護(hù)更新成本及社會(huì)資本方合理回報(bào)所得的值，將作為競(jìng)價(jià)內(nèi)容之一，設(shè)定一定上限由社會(huì)資本方自行測(cè)算后報(bào)價(jià)。

可行性缺口補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)納入財(cái)政跨年度預(yù)算，由財(cái)政撥款支付，若在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)資本方不能收回投資成本及回報(bào)，可采用延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期方式，保障社會(huì)資本方的合理回報(bào)。

4．PPP項(xiàng)目移交

特許經(jīng)營(yíng)期滿或發(fā)生協(xié)議提前終止情況時(shí)，政府按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定無(wú)償收回項(xiàng)目設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司需提前一年做好移交資產(chǎn)的評(píng)估、性能測(cè)試及資金補(bǔ)償及相關(guān)移交手續(xù)。

二、YF新區(qū)供水工程PPP模式的效果和問(wèn)題

（一）建設(shè)期效果分析

YF新區(qū)供水工程中的新建項(xiàng)目YF新區(qū)水廠一期工程（首期）于2018年5月開(kāi)工建設(shè)，于2020年6月完工并投入運(yùn)營(yíng)，基本按投資計(jì)劃時(shí)間完成建設(shè)，很好地完成項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)效性，在PPP建設(shè)模式下，資金投入、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和工程建設(shè)質(zhì)量等各方面都控制較好，在工程建設(shè)安全、工程建設(shè)質(zhì)量、資金投入控制和社會(huì)效益等各方面都取得較好的效果。

（二）投資控制方面效果

在PPP模式下，由于社會(huì)資本的加入，特別是社會(huì)資本方粵海投資有限公司為廣東粵海控股集團(tuán)有限公司旗下子公司，廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)有限公司是一家集原水供應(yīng)、自來(lái)水經(jīng)營(yíng)和污水處理等多種水務(wù)業(yè)務(wù)于一體的大型綜合水務(wù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。在集團(tuán)式管理產(chǎn)業(yè)鏈上提供集投資、水務(wù)設(shè)計(jì)、咨詢、工程施工、運(yùn)營(yíng)管理于一體的綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)。融資渠道通暢，有集團(tuán)作為依托集，融資成本較低，在建設(shè)期，有效解決項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，且依托集團(tuán)的水務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)，通過(guò)建設(shè)設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化，有效控制了建設(shè)成本，據(jù)已上報(bào)的結(jié)算可知，項(xiàng)目建設(shè)投資沒(méi)有超出設(shè)計(jì)概算，有效完成了成本控制的目標(biāo)。

（三）社會(huì)效率方面效果

PPP模式有效實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在YF新區(qū)供水工程建設(shè)過(guò)程中，新區(qū)政府發(fā)揮行政管理協(xié)調(diào)力度大的優(yōu)點(diǎn)，很好的解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在征地問(wèn)題、建設(shè)過(guò)程帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題、調(diào)整合理水價(jià)等問(wèn)題。社會(huì)資本方發(fā)揮其技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，整合存量和新建供水設(shè)施，提供了更為專業(yè)的供水服務(wù)，保障了城市供水服務(wù)的質(zhì)量水平、績(jī)效水平、管理水平。

PPP模式有效實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，在YF新區(qū)供水工程建設(shè)過(guò)程中，政府不需要融資投入項(xiàng)目建設(shè)資金，有效降低了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)均由項(xiàng)目公司承擔(dān)，可以充分發(fā)揮項(xiàng)目公司主觀能動(dòng)性。

（四）運(yùn)營(yíng)期效果分析

YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目于2020年6月已完工并投入使用，正式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期，目前，廣東YH控股集團(tuán)有限公司利用自身實(shí)力及YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)在當(dāng)?shù)亟⒌目诒?，已成功收?gòu)YF市全市的供水系統(tǒng)。未來(lái)，通過(guò)全市供水資源的整合及YH控股集團(tuán)在水務(wù)運(yùn)營(yíng)上的經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)提供更好、更安全的城市供水服務(wù)。

（五）實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題

YF新區(qū)供水工程項(xiàng)目中包含一個(gè)存量項(xiàng)目為一條21.7KM的管道工程及一相增壓泵站工程，政府已完成部分工程建設(shè)，按協(xié)議約定，未完成部分工程由項(xiàng)目公司由項(xiàng)目公司繼續(xù)投資。但項(xiàng)目在可行性研究、合作協(xié)議草擬、招投標(biāo)過(guò)程手續(xù)較多，從2016年4月政府同意使用PPP模式開(kāi)展工作，到2018年1月合作協(xié)議簽訂，歷時(shí)差不多2年時(shí)間，因存量項(xiàng)目建設(shè)不能中斷，到最后移交，存量項(xiàng)目政府投資比協(xié)議約定的投資多出了幾千萬(wàn)。最后，政府方在與社會(huì)資本方在結(jié)算上述多投資幾千萬(wàn)的問(wèn)題上，額外支付一筆稅費(fèi)。

三、結(jié)論與建議

針對(duì)YF新區(qū)供水工程通過(guò)PPP融資模式建設(shè)的實(shí)施過(guò)程的分析，得出如下結(jié)論與建議：

（一）采用PPP模式運(yùn)用于中小城市供水工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)上，引入社會(huì)資本能很好起到提升服務(wù)質(zhì)量、提高運(yùn)作效率、分擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)、提升盈利能力，提高資本的利用效率等作用。

（二）在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域特別是新城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，能有效減輕政府短期內(nèi)投入大量建設(shè)資金的財(cái)政壓力，同時(shí)有效利用了社會(huì)資金方融資渠道的靈活性、多樣性，提高了項(xiàng)目建設(shè)期的時(shí)效性。

（三）采用PPP模式優(yōu)化了社會(huì)資源配置，PPP模式融資減輕了政府基礎(chǔ)設(shè)施投入，使政府能將財(cái)政資金盡可能投入到教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等民生領(lǐng)域。

（四）在城市基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式時(shí)，建議減少在建存量項(xiàng)目，避免因PPP模式在可研及招投標(biāo)過(guò)程時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致在建存量項(xiàng)目最后雙方投資金額與協(xié)議約定不一致，最終結(jié)算時(shí)存在分歧，造成不必要的支出。