公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀與改進(jìn)思路

楊延翠

（民樂縣鋸條山林場，甘肅 張掖 734500）

近幾年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作從成立工作機(jī)構(gòu)、整理和規(guī)范內(nèi)部控制制度、編制業(yè)務(wù)流程，已發(fā)展到在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上修訂完善制度和流程、編制內(nèi)部控制報(bào)告，內(nèi)部控制建設(shè)正逐步走向規(guī)范化。以甘肅省為例，2020年7月就連續(xù)發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《內(nèi)部控制實(shí)務(wù)操作指引》，即“兩標(biāo)一指引”，從內(nèi)部控制業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和實(shí)務(wù)操作方面做了詳細(xì)指導(dǎo)說明，用以指導(dǎo)和規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作。

公益性事業(yè)單位目前是以“三定”方案為基礎(chǔ)設(shè)定單位職能、設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（部門）、確定人員編制的，并以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（部門）職責(zé)為依托進(jìn)行人員崗位設(shè)置和職責(zé)劃分，2006年以來實(shí)行的事業(yè)單位崗位管理制度保持不變。因人員編制相對(duì)較少，公益性事業(yè)單位一人多崗、一崗多職等情況比較明顯，影響了內(nèi)部控的實(shí)施效果。

一、公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）內(nèi)部控制建設(shè)組織與實(shí)施方面

1．內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不健全

公益性事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般包括綜合部門和業(yè)務(wù)部門。各部門設(shè)置不同崗位，并安排一位部門主管，但一般無書面授權(quán)。單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般兩到三個(gè)，單位負(fù)責(zé)人統(tǒng)管全局，副職分管各部門工作。對(duì)于內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，一般先成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確內(nèi)部控制總責(zé)，并指定牽頭部門開展基礎(chǔ)工作，再設(shè)立內(nèi)部控制工作小組，明確各部門內(nèi)部控制具體職責(zé)，至于如何開展工作、工作開展得如何，崗位職責(zé)一般沒有明確，也沒有內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督。

2．議事決策機(jī)制不健全

許多單位目前只有“三重一大”會(huì)議制度，沒有完整的議事決策制度。議事決策不明確議事成員構(gòu)成、決策事項(xiàng)范圍、投票表決規(guī)則、決策紀(jì)要撰寫、流轉(zhuǎn)、保存要求以及對(duì)決策事項(xiàng)的貫徹落實(shí)和監(jiān)督程序等，就無法通過實(shí)施文件記錄控制來規(guī)范議事決策活動(dòng)。

3．內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制不夠健全

部門職責(zé)最終應(yīng)落實(shí)到具體的崗位職責(zé)中，明確崗位職責(zé)、加強(qiáng)崗位責(zé)任制管理是執(zhí)行內(nèi)部控制的關(guān)鍵。由于人員編制有限和側(cè)重部門管理等因素，部分單位沒有按需設(shè)崗，崗位設(shè)置不夠、職責(zé)劃分不細(xì)、績效管理不嚴(yán)、內(nèi)控執(zhí)行不暢等影響了內(nèi)部控制的實(shí)施效果。

4．內(nèi)部控制制度和流程操作性不強(qiáng)

公益性事業(yè)單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涵蓋的法律法規(guī)和規(guī)章制度，有國標(biāo)、省標(biāo)的，也有市、縣級(jí)的。要梳理和修訂各項(xiàng)業(yè)務(wù)制度流程，既要熟悉和掌握每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章制度，還要符合單位實(shí)際情況，使制度和流程切實(shí)可行。實(shí)際工作中由于管理水平不高、專業(yè)能力不強(qiáng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估滯后等多種原因，許多內(nèi)部控制制度和流程照搬照抄，可操作性不強(qiáng)。

5．信息化技術(shù)尚未普及運(yùn)用

信息化建設(shè)是內(nèi)部控制建設(shè)的重要任務(wù)之一，因?yàn)閮H靠人為控制難以解決人為操縱因素造成的疏漏，但事業(yè)單位內(nèi)部控制管理軟件尚未普遍開發(fā)運(yùn)用，這也是目前事業(yè)單位內(nèi)部控制管理面臨的困境之一。

（二）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法方面

1．內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全

公益性事業(yè)單位也會(huì)面臨決策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等，具體如項(xiàng)目違規(guī)操作、合同糾紛、安全事故等。識(shí)別和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，需要建立健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。此項(xiàng)工作目前還處于起步階段，一方面是內(nèi)部控制評(píng)估機(jī)構(gòu)或崗位不健全，人員培訓(xùn)少，專業(yè)性差；另一方面是聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開展內(nèi)部控制評(píng)估的，提出的控制措施往往沒有結(jié)合單位實(shí)際情況，針對(duì)性不強(qiáng)。

2．內(nèi)部控制方法運(yùn)用不夠重視

（1）不相容崗位相分離不夠嚴(yán)格。業(yè)務(wù)申請(qǐng)、授權(quán)審批、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、會(huì)計(jì)記錄、財(cái)產(chǎn)保管、稽核檢查等崗位一般兩兩不相容，而實(shí)際工作中還存在業(yè)務(wù)申請(qǐng)與經(jīng)辦、經(jīng)辦與記錄、核查等崗位由一人擔(dān)任的情況；對(duì)不相容崗位管理不嚴(yán)格，還表現(xiàn)在關(guān)鍵崗位長期不輪崗或不輪休替代等方面。

（2）授權(quán)審批管理不夠明確。分級(jí)授權(quán)、有限授權(quán)、權(quán)責(zé)對(duì)等和全程監(jiān)督是實(shí)行崗位授權(quán)管理的主要原則。實(shí)際中還存在授權(quán)審批崗位沒有進(jìn)行書面明確、部門和崗位授權(quán)沒有分級(jí)管理、部分崗位權(quán)責(zé)不對(duì)等、授權(quán)審批監(jiān)督不及時(shí)等情況。

（3）對(duì)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制不夠重視。會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制是最基本、最重要的內(nèi)部控制方法。規(guī)范的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督能夠體現(xiàn)預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)和合同管理等主要業(yè)務(wù)申請(qǐng)、決策、經(jīng)辦、審核與審批全過程。有的公益性事業(yè)單位會(huì)計(jì)與出納由一人擔(dān)任，或者財(cái)務(wù)印章、電子Ukey、網(wǎng)銀U盾等由一人保管和使用，會(huì)計(jì)從業(yè)人員專業(yè)能力不足，會(huì)計(jì)事前和事中監(jiān)督不夠等，本身已經(jīng)隱藏了一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、改進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀的思路

（一）內(nèi)部控制建設(shè)組織與實(shí)施改進(jìn)

單位負(fù)責(zé)人對(duì)建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制負(fù)責(zé)，具體組織與實(shí)施內(nèi)部控制，則需要所有內(nèi)部控制相關(guān)人員共同參與。

1．理順組織架構(gòu)，完善內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)管理

內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組由單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，歸口管理部門和崗位職責(zé)分工、制度和流程審批等；牽頭部門一般由主管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，歸口管理內(nèi)部控制建設(shè)方案設(shè)計(jì)與組織實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理、內(nèi)控制度和流程制定等；內(nèi)部控制執(zhí)行工作分別由各業(yè)務(wù)部門牽頭，成立預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、項(xiàng)目建設(shè)與合同業(yè)務(wù)內(nèi)部控制工作小組，歸口管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)施；各部門主管可以組成內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)小組，歸口管理內(nèi)部控制日常監(jiān)督和運(yùn)行評(píng)價(jià)等，獨(dú)立落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督職能。所有部門和小組受內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組管理，向其報(bào)告工作并納入部門和崗位績效管理進(jìn)行考評(píng)。

2．建立健全議事決策機(jī)制，明確重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)范圍

要充分利用單位會(huì)議實(shí)施工作部署和績效考評(píng)，建立健全會(huì)議制度。要按會(huì)議事項(xiàng)明確議事規(guī)則和程序，并對(duì)各類會(huì)議進(jìn)行分類記錄、保存；特別要明確“三重一大”事項(xiàng)范圍，對(duì)其實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策或上級(jí)主管部門審核批準(zhǔn)，必要時(shí)還要通過集體研究或者聘請(qǐng)專家論證、尋求技術(shù)咨詢等方式進(jìn)行議事決策。

3．完善崗位責(zé)任制管理，健全內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制

要明確各部門、崗位和相關(guān)工作人員的分工和責(zé)任，做到人人有崗、人人有責(zé)。要以崗位說明書等書面形式確定崗位職責(zé)，對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位還要明確職業(yè)能力和職業(yè)道德要求；要加強(qiáng)崗位績效管理，明確相關(guān)部門和崗位對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，健全內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制。

4．梳理內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程，提高可操作性

要加強(qiáng)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷結(jié)合單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)開展情況，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，定期、全面、客觀、系統(tǒng)地梳理內(nèi)部控制各個(gè)層面狀況，不斷完善各項(xiàng)內(nèi)部控制制度和流程并嚴(yán)格執(zhí)行。經(jīng)過完善和決議通過后的制度和流程，可以編入單位內(nèi)部控制管理手冊(cè)，并以正式文件下發(fā)執(zhí)行。

5．加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)，提高內(nèi)部控制效率

要加大財(cái)政資金支持，通過政府集中采購或自主研發(fā)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，逐步將內(nèi)部控制制度、流程和方法嵌入到內(nèi)部控制軟件，并進(jìn)行全員培訓(xùn)，提高內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)處置效率，避免人為操縱因素影響。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法改進(jìn)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通過分析和識(shí)別各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定關(guān)鍵控制點(diǎn)，提出控制方法，最終反饋給內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以改善內(nèi)部控制狀況。

1．建立健全內(nèi)部控制評(píng)估機(jī)制

可以由牽頭部門或內(nèi)控部門成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組或者聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)開展定期評(píng)估。一要全面分析現(xiàn)狀，識(shí)別或梳理管理層面和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)清單；二要系統(tǒng)分析原因，找到關(guān)鍵控制點(diǎn)；三要客觀評(píng)估內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的缺陷或者薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)的措施。

2．重視和加強(qiáng)內(nèi)部控制方法運(yùn)用

（1）加強(qiáng)不相容崗位分離控制。要在崗位管理、內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)流程中實(shí)施不相容崗位相分離控制，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互分離、相互牽制的工作機(jī)制。如實(shí)行部門交叉管理，關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)增加不相容崗位設(shè)置，5年以上關(guān)鍵崗位人員定期輪崗或強(qiáng)制休假等。

（2）加強(qiáng)授權(quán)審批控制。有關(guān)交易和事項(xiàng)的辦理，必須經(jīng)過授權(quán)審批；經(jīng)過授權(quán)審批的交易或事項(xiàng)，必須得到嚴(yán)格執(zhí)行；授權(quán)審批控制必須有明確的權(quán)力與責(zé)任劃分；授權(quán)審批的執(zhí)行過程，必須有書面文件或書面的執(zhí)行痕跡；越權(quán)批準(zhǔn)行為和拒絕執(zhí)行行為，必須追責(zé)等。

（3）加強(qiáng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。要健全會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理，合理控制會(huì)計(jì)系統(tǒng)自身合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)，建立和完善以會(huì)計(jì)檔案為基礎(chǔ)的檔案保管制度，積極為其他控制活動(dòng)提供信息支持，依法開展會(huì)計(jì)監(jiān)督等。

（三）外部層面思考

公益性事業(yè)單位與財(cái)政部門、上級(jí)主管部門在預(yù)算管理、資金使用、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、政府采購等業(yè)務(wù)中關(guān)聯(lián)密切，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國庫集中支付、預(yù)算績效管理、財(cái)務(wù)報(bào)告等業(yè)務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督；上級(jí)主管部門要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務(wù)的日常審核和專項(xiàng)監(jiān)督工作。

三、結(jié)束語

公益性事業(yè)單位要堅(jiān)持管理規(guī)范化、規(guī)范制度化、制度流程化和流程信息化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)全員參與內(nèi)部控制的積極性和主動(dòng)性，不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)管理、會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)與內(nèi)部控制人才培養(yǎng)、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制方法運(yùn)用。要將內(nèi)部控制制度和流程貫徹落實(shí)到各項(xiàng)工作全過程，切實(shí)改善當(dāng)前內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不健全或空設(shè)、內(nèi)部控制制度和流程不結(jié)合實(shí)際或落實(shí)不到位等狀況。