自然災(zāi)害情況下的救助基金使用管理問題

馬學(xué)平

（西藏民族大學(xué) 財經(jīng)學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

一、自然災(zāi)害救助基金的含義及使用和管理好基金的意義

所謂的自然災(zāi)害救助基金，是指國家和其他社會組織或個人為了保證自然災(zāi)害發(fā)生后社會保障的可持續(xù)性而事先、事中、事后提供的專項基金，用以保障人民遭受巨大災(zāi)害后的基本生活水平。使用管理好災(zāi)害救助基金具有現(xiàn)實意義：一是保障受災(zāi)地區(qū)人民的基本生活需要，維持社會穩(wěn)定，在整個災(zāi)害救助中發(fā)揮著核心作用；二是有利于事前的救援、事中的維持以及事后的修繕重建維護工作的開展；三是利用國家撥款、社會組織和個人捐贈分散同質(zhì)性風(fēng)險，更好地促進社會公平。

二、災(zāi)害救助的發(fā)展現(xiàn)狀

自然災(zāi)害救助是社會保障的重要內(nèi)容，也是社會救助的一個重要組成部分。目前，我國救助的主體為國家，輔之以必要的社會組織以及個人。主體為國家體現(xiàn)在國家的財政撥款、武警和特警部隊以及部隊人員的搶險救災(zāi)，他們盡全力保護人民的生命和財產(chǎn)安全。所以“災(zāi)難來了不要怕，你身后有一個強大的祖國軍隊”這句話一直是百姓心中的燈。社會組織參與體現(xiàn)在公益性社會慈善組織的捐贈、企業(yè)的捐贈（如捐款捐物以及華為在2021年7月河南遭遇特大暴雨時提供的恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)）。個人參與體現(xiàn)在商界、影視界以及新聞界的知名人物的捐款捐物。2008年，趙鑫鈺在《國家亟待建立重大災(zāi)害救助基金》一文中提出我國是災(zāi)害頻發(fā)和深重的國家，政府不僅應(yīng)實施災(zāi)害救援，更應(yīng)對災(zāi)民實施根本性救助，補償其損失，同時指出國家建立重大災(zāi)害救助基金是解決這一難題唯一的可靠途徑［1］。2010年6月30日，國務(wù)院通過了《自然災(zāi)害救助條例》，該條例的出臺進一步明確了我國對此類事件的態(tài)度，條例提出對于截留、挪用、私分自然災(zāi)害救助款物或者捐贈款物的行政機關(guān)工作人員，由任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)根據(jù)其對人民造成的危害以及資金損失程度的不同進行不同程度的處罰。這讓該類事件有了更加有力的法律支持，還以條例的方式確定了投訴舉報的合法性。2010年，周克清提出了一種新型災(zāi)害基金支出預(yù)算制度，即進行基金的多方多渠道籌集，在支出方面應(yīng)災(zāi)常規(guī)性預(yù)算主要處理災(zāi)害預(yù)防、常規(guī)性災(zāi)害救援救助及災(zāi)后重建，臨時性預(yù)算主要處理重大災(zāi)害的救援救助以及災(zāi)后重建［2］。筆者認(rèn)為這一制度無疑是預(yù)算制度的新進展，不僅提前對災(zāi)害的預(yù)防做了基金的預(yù)算，而且常規(guī)性預(yù)算與臨時性預(yù)算都十分重視災(zāi)后的重建工作。2011年，張靈子運用文獻研究、訪談、案例研究、比較研究、調(diào)查研究等方法說明建立自然災(zāi)害救助基金的可行性［3］。2019年，我國自然災(zāi)害生活救助資金占當(dāng)年財政支出的比例極低，還不足1%，而且救災(zāi)只占損失的2%～3%，彌補的損失只是非常小的一部分。2010年的《自然災(zāi)害救助條例》又根據(jù)2019年3月2日《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》進行了修正。

三、自然災(zāi)害救助基金使用管理方面存在的問題

第一，自然災(zāi)害救助基金投入失衡。災(zāi)害本就具有突發(fā)性、臨時性與破壞性的特點，但這并不意味著我們在災(zāi)害面前無能為力，我們可以運用科學(xué)的方法合理預(yù)測，做好預(yù)防工作，緩解災(zāi)害發(fā)生時人們的恐慌心理，減少災(zāi)害發(fā)生后的生命和財產(chǎn)損失。而據(jù)目前的情況來看，我國災(zāi)害救助基金中用于預(yù)防的少之又少。

第二，缺乏對災(zāi)后的基金支持。目前，我國比較注重災(zāi)中的救援工作，主要關(guān)注的是挽救了多少生命以及財產(chǎn)，而且很多地方將此作為災(zāi)害救助的評價標(biāo)準(zhǔn)。

第三，災(zāi)害救助基金在心理救援方面的投入少之又少。目前，我國自然災(zāi)害救助以實物、現(xiàn)金、服務(wù)三大救助為主，而一些災(zāi)害的發(fā)生不僅僅會帶來生命和財產(chǎn)的損失，還有可能會使災(zāi)區(qū)人民出現(xiàn)心理問題。

第四，社會力量投入的金錢存在管理漏洞。一些社會組織或個人投入的金錢并不能全部用于災(zāi)區(qū)救援工作。

第五，對疾病防控投入少，重視力度不足。一些災(zāi)害的發(fā)生往往伴隨著疾病的肆虐，而這些疾病往往有一定的傳染性。

第六，缺乏對災(zāi)難基金使用漏洞以及不合規(guī)的總結(jié)。現(xiàn)階段，有關(guān)部門只注重災(zāi)害的發(fā)生地點、災(zāi)害造成的人員與財產(chǎn)損失以及投入金額的數(shù)量，并不注重對災(zāi)害救助基金使用的總結(jié)。

第七，漠視無人機救援。目前，各個地區(qū)發(fā)生災(zāi)害時救援方式以人力救援為主，而目前的無人機具有生命監(jiān)控、投放飲水食物和醫(yī)療設(shè)備以及傳播現(xiàn)場災(zāi)區(qū)圖像的作用。同時，還可以利用無人機三維建模技術(shù)繪制各種對搶險救災(zāi)有益的地形、地質(zhì)圖，并根據(jù)這些圖對災(zāi)害進行歸類、標(biāo)識。

第八，基金具有中央性，缺乏地方性。由于地區(qū)自然災(zāi)害救助基金需要按程序撥付，從災(zāi)害發(fā)生到災(zāi)害上報到中央批準(zhǔn)再到基金撥付，過程煩瑣復(fù)雜，且耗費的時間較長。

四、對策

第一，做好災(zāi)前的預(yù)防工作，保證基金的供應(yīng)。運用大數(shù)據(jù)、云計算測算出某地發(fā)生災(zāi)害的頻率，并進行相關(guān)的防災(zāi)知識宣傳，這是防災(zāi)進入災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的學(xué)校及其師生個人工作生活的重中之重。

第二，為災(zāi)后重建工作提供充足的基金支持。災(zāi)后重建工作關(guān)系著生產(chǎn)力的恢復(fù)與發(fā)展，是黨和國家關(guān)注的關(guān)乎國計民生的重大問題。

第三，培訓(xùn)相關(guān)的災(zāi)情心理工作人員。由于這項工作具有一定的時間與地點的局限性，應(yīng)用的工作崗位不太廣泛且需要的人員數(shù)量不多，相對其他職業(yè)或崗位機會較少。因此，國家應(yīng)該拿出一部分資金進行補貼培訓(xùn)或激勵。此外，一個較好的方法就是將其納入大學(xué)生的必修課，在國家有需要時，這些大學(xué)生可以作為志愿人員趕赴災(zāi)區(qū)進行相關(guān)的心理疏導(dǎo)工作，同時也應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的實踐考核方式，設(shè)置獎品、獎金等進行激勵。

第四，健全相應(yīng)的外來捐贈基金法律法規(guī)，補全漏洞。

第五，重視疾病管控，重視對消毒儀器和設(shè)備的使用。根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的類型以及以往的防災(zāi)經(jīng)驗開展疾病管控，使用消毒設(shè)備儀器，進一步防止疾病蔓延。同時，從歷史經(jīng)驗來看，自然災(zāi)害帶來的不僅有身體上的疾病，還有心理上的疾病。因此，在災(zāi)害救援的過程中要配備一定的心理師隊伍，以更好地對災(zāi)區(qū)人民進行心理上的安撫。

第六，吸取經(jīng)驗，并及時歸納總結(jié)。拿出一部分基金，吸引有文化的青年學(xué)子或者權(quán)威學(xué)者通過查找國內(nèi)外的資料總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗以及規(guī)律。同時，也可以使用統(tǒng)計與數(shù)學(xué)分析建模的方法，建立數(shù)學(xué)模型，對災(zāi)害發(fā)生的時間、地點以及損害程度進行合理的推測。這不僅能提高日后災(zāi)害救援工作的效率，還能提高救援質(zhì)量。

第七，使用無人機設(shè)備代替人力，尊重生命。設(shè)立專項基金，用于災(zāi)害的救援工作，鼓勵公司以及其他科技學(xué)術(shù)機構(gòu)進行投標(biāo)建設(shè)發(fā)展。

第八，在地方儲備一定的自然災(zāi)害基金。在地方設(shè)立自然災(zāi)害基金，但要確保大部分基金仍然需要中央自然災(zāi)害救災(zāi)基金的劃撥。這既能保證統(tǒng)一管理，也不會因基金下發(fā)沒有及時到位而帶來不必要的損失。

五、結(jié)語

我國自然災(zāi)害頻發(fā)，做好相應(yīng)的災(zāi)前準(zhǔn)備工作、災(zāi)中救援工作、災(zāi)后重建工作顯得尤為重要。張強、陸奇斌提出了“三網(wǎng)三心”式的社會化災(zāi)害應(yīng)對體系，實現(xiàn)了從應(yīng)急救援到防災(zāi)、減災(zāi)的全過程參與，并且也帶動了各地社會組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。近年來，我國自然災(zāi)害頻發(fā)，對人們的生命與財產(chǎn)安全造成了巨大的威脅。因此，為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展、全面建成小康社會、增強人民群眾的滿意感，做好災(zāi)前防控、災(zāi)中救援、災(zāi)后重建就顯得十分有必要，而這些巨大的人力、物力投入的背后都是基金的支持，因此如何使用和管理基金在災(zāi)害發(fā)生的全過程發(fā)揮著舉足輕重的作用。