內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位專項資金管理

吳益

（沅江市人民代表大會常務(wù)委員會，湖南 益陽 413100）

一、引言

行政事業(yè)單位是開展政權(quán)建設(shè)、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、促進社會穩(wěn)定的堅實力量。近年來，行政事業(yè)單位持續(xù)深化改革，資金使用及監(jiān)管要求發(fā)生了重大變化，但是部分行政事業(yè)單位的資金管理還存在較多不足，單位存在專項資金管理職責(zé)不明、多頭管理、管理效率低下、貪污腐敗等問題，這就要求單位構(gòu)建專項資金管理長效機制，從根源防范腐敗問題。

二、相關(guān)概念

（一）行政事業(yè)單位專項資金管理的內(nèi)涵

隨著財稅體制的不斷改革，傳統(tǒng)的財稅管理體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)，因此必須從預(yù)算、使用、決算、績效評價四個方面加強對專項資金的管理。本文從內(nèi)部控制角度探討行政事業(yè)單位的專項資金管理，研究的重點是專項資金預(yù)算管理、使用、決算、績效評價四個環(huán)節(jié)。

（二）專項資金內(nèi)部控制的目標(biāo)

一是安全完整。行政事業(yè)單位專項資金內(nèi)部控制目標(biāo)是防范資金被侵占、騙取、挪用等，確保專項資金安全完整。二是效益性。行政事業(yè)單位具有公益性特征，普遍不注重專項資金的使用效益，存在資金使用效率低下的問題。因此要通過專項控制，確保專項資金使用效益的最大化。

（三）內(nèi)部控制與專項資金的結(jié)合

在內(nèi)部控制制度下開展專項資金管理，有助于單位規(guī)范專項資金管理流程，提高資金透明度，為開展財務(wù)管理工作打下基礎(chǔ)，解決專項資金管理過程中管理體系不健全、職責(zé)不明確、管理效率低下的問題。在資金使用環(huán)節(jié)，要規(guī)范各層級人員的管理職責(zé)，杜絕專項資金被挪用。在決算環(huán)節(jié)，要加強監(jiān)督工作，并出具審計報告。在績效評價環(huán)節(jié)，要按照國家的要求對專項資金進行績效管理，當(dāng)?shù)卣惨浞职l(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。

三、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位專項資金管理存在的問題

（一）專項資金管理意識淡薄

首先，管理意識薄弱。大部分行政事業(yè)單位的人員受傳統(tǒng)理念的影響，認為內(nèi)部控制是審計、紀檢、財務(wù)部門的職責(zé)，沒有認識到內(nèi)部控制對專項資金管理的作用，專項資金管理水平較低。其次，大部分行政事業(yè)單位的人員認為預(yù)算管理是從財政要錢，沒有認識到預(yù)算管理工作對單位內(nèi)部管理的意義。在申報項目時，根據(jù)上一年度的情況或借鑒其他單位的情況申報，預(yù)算批復(fù)后才對項目進行規(guī)劃，導(dǎo)致管理工作出現(xiàn)問題。

（二）資金管理體系不完善

隨著新政府會計制度的實施，我國對行政事業(yè)單位專項資金的管理要求進一步提高。同時，國家出臺了一系列針對專項資金的約束性政策，但是各類政策在實際執(zhí)行過程中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面，國家出臺的相關(guān)規(guī)定對行政事業(yè)單位起到的約束作用不大，不同單位的實際工作不同，專項資金管理也存在一定差異，可能出現(xiàn)管理漏洞。另一方面，近年來較多地區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐摹蛾P(guān)于開展經(jīng)費支出績效評價工作的通知》，要求行政事業(yè)單位上報專項資金和整體資金績效評價并公示，但是大部分單位完成這一工作僅是為了應(yīng)付檢查，管理機制形同虛設(shè)。目前我國還沒有對行政事業(yè)單位專項資金管理體系進行明確，各單位依靠財政部門的專項資金管理辦法對專項資金進行管理，缺乏必要的專項資金管理制度。部分單位沒有從制度層面優(yōu)化專項資金管理工作，預(yù)算執(zhí)行進度緩慢等問題頻發(fā)。另外，部分單位內(nèi)部沒有建立績效評價機制，專項資金管理難以達到理想的效果，這給腐敗提供了機會，豆腐渣工程就是缺乏驗收環(huán)節(jié)的評價引發(fā)的問題。

（三）部門監(jiān)督不力

部分單位對資金使用過程缺乏有效監(jiān)督，在執(zhí)行環(huán)節(jié)存在重分配、輕執(zhí)行的問題，違規(guī)使用資金的情況常常發(fā)生。筆者認為，各級單位要加強對專項資金的管理，定期檢查專項資金使用情況，加大監(jiān)督力度，從而發(fā)現(xiàn)并解決問題。

（四）信息系統(tǒng)不健全

新政府會計制度強化了財務(wù)會計職能，完善了預(yù)算會計功能。但是大部分行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)卻沒有與時俱進，沒有根據(jù)管理要求的變化進行優(yōu)化，資金使用過程中存在溝通不及時的問題，不利于項目有效開展。例如，專項資金管理部門和專項資金使用部門之間存在信息不對稱的問題，兩個單位可能產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致資金撥付不及時、不到位，工程進展緩慢等。

四、內(nèi)部控制視角下加強行政事業(yè)單位專項資金管理的對策

（一）優(yōu)化風(fēng)險管理體系

新政府會計制度向行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理工作提出了更高的要求。單位需要根據(jù)新政府會計制度的要求，結(jié)合自身專項資金管理的特點，從風(fēng)險識別、風(fēng)險處理、風(fēng)險監(jiān)控三個方面提高風(fēng)險管理水平。

第一，加強風(fēng)險識別。單位在管理過程中要對專項資金存在的風(fēng)險進行系統(tǒng)性分析，并形成風(fēng)險清單。單位的管理是一個長期性工作，管理不當(dāng)將引發(fā)資金使用效率下降等一系列問題，因此單位需要對各環(huán)節(jié)進行全面、客觀的評估，對專項資金的使用情況進行全面檢查，并及時解決發(fā)現(xiàn)的問題。例如，加強對工程完成質(zhì)量以及結(jié)余資金的審核，杜絕尋租或挪用專項資金的問題。

第二，完善風(fēng)險處理。行政事業(yè)單位在識別各類風(fēng)險之后，需要嚴格按照國家規(guī)定對風(fēng)險進行處理，合理應(yīng)對各類風(fēng)險，關(guān)注重大風(fēng)險，避免中等風(fēng)險給單位的發(fā)展帶來嚴重后果。風(fēng)險處理要建立在風(fēng)險管理理論的基礎(chǔ)上，要提高員工的專業(yè)能力，以提高其對專項資金的應(yīng)對與管理能力，防范風(fēng)險，并注重風(fēng)險處理的時效性［1］。

第三，加強風(fēng)險監(jiān)控。行政事業(yè)單位要對風(fēng)險進行實時監(jiān)控，以增強風(fēng)險管理效果。單位的資金管理部門要對各類風(fēng)險進行分析，制定有效的解決措施，及時發(fā)現(xiàn)類似問題，確保風(fēng)險管理達到理想的效果，從而建立長效的風(fēng)險防范機制。

第四，企業(yè)在發(fā)生風(fēng)險之后，需要進行事后總結(jié)，對風(fēng)險成因及影響進行分析，以制定風(fēng)險的應(yīng)對與處理措施，為未來的風(fēng)險管理工作提供支持。企業(yè)要根據(jù)發(fā)生過的各類風(fēng)險、風(fēng)險應(yīng)對措施及其效果，構(gòu)建風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，以便未來面臨風(fēng)險時，能及時從風(fēng)險數(shù)據(jù)庫中調(diào)取風(fēng)險信息，合理采取應(yīng)對方式，從而提高風(fēng)險管控的有效性。

（二）加強控制活動管理

隨著新政府會計制度的出臺，內(nèi)部控制要求不斷提高，但是部分行政事業(yè)單位的控制活動管理流于形式。因此，未來行政事業(yè)單位需要加強兩方面的建設(shè)。

第一，提高預(yù)算有效性。目前大部分單位存在資金配置不均衡、資金挪用等風(fēng)險，因此單位的預(yù)算編制工作必須由單位全體員工共同完成。在資金管理方面，單位員工更需要密切配合，堅決抵制不合規(guī)、不可行的項目。專項資金到賬之后，需要及時推進項目開展，確保項目順利進行。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要分析預(yù)算執(zhí)行的效果，并定期判斷預(yù)算執(zhí)行是否存在過大差異，還要對預(yù)算執(zhí)行過程中的各類差異指定解決措施，避免預(yù)算管理流于形式。在預(yù)算執(zhí)行完畢時，需要制定合理的考評機制，分析專項資金預(yù)算管控效果，通過獎懲并重的方式開展考評，確保全體員工主動參與預(yù)算編制。

第二，優(yōu)化收支控制。行政事業(yè)單位的收支主要包括行政性收費、專項收入等，行政事業(yè)單位要健全管理制度和崗位職責(zé)，以確保各項制度有效執(zhí)行，保證?？顚Ｓ?。在專項資金執(zhí)行管理的過程中，要堅持“收支兩條線”的管理原則，根據(jù)收入來源及管理方式設(shè)置管理崗位責(zé)任，嚴格按照單位授權(quán)審批流程開展授權(quán)審批支付工作，對未得到授權(quán)審批的申請不予辦理［2］。

（三）完善績效評價體系

長期以來，我國行政事業(yè)單位不重視專項資金績效評價體系建設(shè)，績效評價工作未得到有效開展。筆者認為，要完善績效評價體系，需要加強兩方面的建設(shè)。

第一，加強專項資金績效評價辦法建設(shè)。目前我國針對行政事業(yè)單位績效評價的規(guī)定建設(shè)相對落后，因此建立有效的專項資金績效評價辦法是一項重大課題，各級財政部門在這一過程中需要通力配合。但是績效評價辦法的出臺需要循序漸進，因此現(xiàn)階段可以將績效評價要求納入預(yù)算法、審計法等法律法規(guī)，以調(diào)動各單位開展績效評價工作的積極性。單位要在明確各項法規(guī)的要求下，不斷優(yōu)化自身的管理體系，確保內(nèi)部規(guī)章制度與時俱進。

第二，建立完善的績效評價體系。結(jié)合單位實際特點，構(gòu)建一套可行的績效評價體系。完整的評價體系要在全面考慮單位的特點和專項資金的共性基礎(chǔ)上，對不同部門及單位進行對比分析，判斷單位專項資金使用的效益，并結(jié)合單位的實際情況選擇科學(xué)的評價方法，以確保專項資金評價工作取得更好的效果。要提高專項資金使用的效益，單位需要認識到績效評價不僅是單位內(nèi)部完善資金管理的有效方式，還是幫助單位發(fā)現(xiàn)資金管理問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而重視績效評價環(huán)節(jié)，全面考慮專項資金的使用效益。

第三，確保評價工作順利進行。為了確?？冃гu價工作取得理想的效果，不僅要組織績效評價小組從成本、效益等方面開展績效評價，而且要對項目實施全過程進行績效評價。需要充分分析評價結(jié)果，組織專家對評價結(jié)果進行分析、匯總，以改變評價結(jié)果流于形式的問題，提高專項資金的使用效率。對于執(zhí)行效果好的項目要總結(jié)經(jīng)驗并推廣，對于執(zhí)行效果差的項目要發(fā)現(xiàn)問題并予以解決。

（四）加強信息系統(tǒng)建設(shè)

近年來我國行政事業(yè)單位的專門項目快速增多，專項資金投入日益加大，各部門的信息溝通與交流存在一定的困難，傳統(tǒng)的溝通方式不利于提高專項資金使用效率。為了提高專項資金內(nèi)部控制的有效性，需要借助信息化手段提高行政事業(yè)單位信息管理水平，使各部門之間形成相互交流、相互溝通的機制。行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)是一項長期性工作，需要循序漸進。要根據(jù)新政府會計制度的要求健全信息管理體系，并投入大量的專業(yè)人員與資金構(gòu)建管理體系，使單位全體成員為構(gòu)建信息系統(tǒng)而有效配合。在資金投入方面，要加大對信息建設(shè)的經(jīng)費投入，逐步更新內(nèi)部的信息系統(tǒng)與設(shè)備。在專業(yè)人才方面，單位可以公開招聘可靠的信息技術(shù)人員，并邀請相關(guān)專家到單位內(nèi)部開展專業(yè)知識培訓(xùn)，打造一支專業(yè)的信息技術(shù)團隊，以確保信息在單位內(nèi)部得到共享。

五、內(nèi)部控制視角下加強行政事業(yè)單位專項資金管理的保障措施

第一，明確財政專項資金管控的內(nèi)部控制目標(biāo)。行政事業(yè)單位要嚴格按照國家相關(guān)政策規(guī)定，明確內(nèi)部控制的目標(biāo)要求，制定合理的目標(biāo)體系。其中組織體系目標(biāo)包括健全組織領(lǐng)導(dǎo)工作協(xié)調(diào)機制，明確專項資金管理各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)分工審批權(quán)限及管理職責(zé)，明確各項目的管理部門和管理范圍，健全專項資金管理制度和管理流程。在業(yè)務(wù)建設(shè)目標(biāo)方面，要按照申請立項、項目實施、項目調(diào)整、項目驗收的步驟明確管控要求，保證項目批復(fù)及預(yù)算下達遵循科學(xué)、合理的原則，符合管控要求，確保資金使用的安全、高效。

第二，加強對業(yè)務(wù)風(fēng)險點的識別和控制。行政事業(yè)單位要對專項資金使用過程中的關(guān)鍵風(fēng)險點進行重點控制，關(guān)鍵風(fēng)險點主要包括項目申報立項階段論證不充分導(dǎo)致的風(fēng)險、項目執(zhí)行階段專項資金被挪用或項目執(zhí)行不力導(dǎo)致的風(fēng)險、項目驗收階段驗收和績效評價不規(guī)范導(dǎo)致的風(fēng)險。單位需要針對專項資金使用各環(huán)節(jié)的風(fēng)險制定有效的風(fēng)險防范措施，通過健全項目評審制度、明確立項管理措施、優(yōu)化項目實施管理等方式，提高風(fēng)險管控水平。

第三，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。首先，要提高對專項資金內(nèi)部控制的重視程度。行政事業(yè)單位要根據(jù)上級的政策和文件明確單位內(nèi)部控制建設(shè)方案，落實內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)與工作原則，確保財政資金分配具有合理性、必要性，使資金得到有效應(yīng)用，用到有價值之處。其次，要落實關(guān)鍵崗位責(zé)任制度。行政事業(yè)單位要根據(jù)專項資金細化管理辦法，健全崗位責(zé)任制度，對單位內(nèi)部各崗位的職責(zé)進行梳理，加強對關(guān)鍵崗位的管理，落實不相容職務(wù)相分離機制，如項目申報和決策分離、項目執(zhí)行與資金支付分離。在審批權(quán)限方面，要落實“誰簽字誰負責(zé)”的原則，將審批權(quán)限落實到具體的責(zé)任人身上，確保授權(quán)審批制度得到保障。再次，要加強對專業(yè)人才的培養(yǎng)。財務(wù)科是單位內(nèi)部重要的資金審核支付部門，因此有必要提高財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。財務(wù)人員要不斷學(xué)習(xí)最新的資金管理理念，不僅要學(xué)習(xí)會計方面的知識，還需要了解法律等方面的知識，確保專項資金使用和分配具有科學(xué)性，并通過多種方式加強專業(yè)知識培訓(xùn)，了解?？顚Ｓ玫囊?，避免出現(xiàn)工作不規(guī)范的問題。此外，需對其他職能部門的工作人員加強培訓(xùn)，確保單位內(nèi)部全體成員樹立成本意識，將資金用到真正需要的地方，避免資金浪費。

六、結(jié)語

本文的研究對行政事業(yè)單位開展專項資金管理具有借鑒意義，在新政府會計制度的要求下，行政事業(yè)單位需要認識到專項資金管理的重要性，通過優(yōu)化內(nèi)部控制機制，合規(guī)使用單位內(nèi)部專項資金。未來行政事業(yè)單位在發(fā)展的過程中，也需要對專項資金管理存在的問題進行分析，從內(nèi)控視角增強專項資金管理效果。