行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性探究

任愛琴

（山西廣播電視無線管理中心，山西 太原 030006）

一、引言

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展時期，行政事業(yè)單位高效運(yùn)轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等因素密不可分。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中最為關(guān)鍵的一項工作，加強(qiáng)內(nèi)控，完善內(nèi)控制度，一方面可確保財政資金的使用安全與效益，另一方面可在提升工作效率的同時降低風(fēng)險。然而由于行政事業(yè)單位內(nèi)控工作起步晚，在實踐方面缺少一定的經(jīng)驗與參考，具體實施過程中還存在意識薄弱、體系不完善等問題，不利于提高單位內(nèi)部管理水平。新時期，各級行政事業(yè)單位必須從思想層面高度重視內(nèi)控，立足于實際問題，制定有針對性的改進(jìn)方案，切實完善內(nèi)控體系，提升內(nèi)控有效性。本文就此展開分析與論述。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論

（一）我國事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展歷程

查閱大量文獻(xiàn)資料可知，我國內(nèi)部控制理論研究較早，但多是將研究重心放在企業(yè)層面，有較豐富的企業(yè)內(nèi)部控制理論成果，相較而言，對事業(yè)單位內(nèi)控的研究不夠深入，2011年之前公開發(fā)表的文獻(xiàn)較少，隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的頒布與試行，其相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量才有了明顯的增加。1999—2001年，我國第一次制定關(guān)于內(nèi)控建設(shè)的法律法規(guī)，之后多年都以企業(yè)為重點(diǎn)研究對象，直至2012年才正式印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，該規(guī)范于2014年實施，并明確指出建立內(nèi)控應(yīng)遵循的原則、提出風(fēng)險評估與控制方法，將內(nèi)部控制劃分為單位與業(yè)務(wù)層面，內(nèi)控建設(shè)逐漸邁向新的高度，理論基礎(chǔ)不斷被充實，各單位內(nèi)控工作實踐經(jīng)驗逐漸得到積累。國家一直高度重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，加上黨風(fēng)廉政建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，地方政府多次下發(fā)文件通知，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出更高要求，要求不僅要突出內(nèi)控的優(yōu)勢，建立健全內(nèi)控制度體系，而且要與各單位的特殊屬性相符，形成長效機(jī)制，保障財政資金的使用安全，實現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置，助推單位自身的可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制工作，改變傳統(tǒng)的管理思維，將內(nèi)控作用于風(fēng)險管理、績效管理、預(yù)算管理等，落實崗位責(zé)任制度，明晰權(quán)責(zé)利，保證單位資金合規(guī)使用，掌握資金動態(tài)，嚴(yán)格監(jiān)督資金使用，防范徇私舞弊、違規(guī)違紀(jì)等現(xiàn)象發(fā)生，能夠達(dá)到降低風(fēng)險、提高資金使用效益的目的［1］。近幾年，國家財政部門針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，先后下發(fā)一系列文件通知，為各單位實施內(nèi)控，在預(yù)算、收支、采購等方面采取控制措施指明方向。例如，加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)剛性約束，從根本上消除部分主觀人為因素的影響，使預(yù)算的嚴(yán)肅性與科學(xué)性有所提升；對采購業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的行為規(guī)范，以招標(biāo)為主，營造公開公正的招標(biāo)環(huán)境，把控供貨商的信用資質(zhì)，提升采購質(zhì)量，防止采購質(zhì)量不佳而導(dǎo)致項目無法正常開展；在收支業(yè)務(wù)方面，將各項收入納入單位預(yù)算，強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注并有效遏制各種腐敗行為，如隨意占用財政資金、私設(shè)小金庫、為達(dá)成一己私利隨意審批等。

三、影響行政事業(yè)單位內(nèi)控有效性的重要因素

（一）內(nèi)控意識較為薄弱

盡管如今行政事業(yè)單位已經(jīng)根據(jù)上級下發(fā)的指導(dǎo)文件實施內(nèi)部控制，但思想層面對內(nèi)控制度的認(rèn)知并不正確，只是將此項工作納入財務(wù)范疇，交由財務(wù)人員負(fù)責(zé)，或者只關(guān)注是否制定了內(nèi)控方面的規(guī)章制度，將重心放在制度表層，未強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行情況。實際工作中，內(nèi)部控制的范圍過于狹窄，集中于財務(wù)相關(guān)事宜，內(nèi)控制度在單位各部門管理工作中并未完全落實，各部門人員配合程度不高，導(dǎo)致工作中的風(fēng)險與問題不能及時解決，長期積累，最終必然影響單位整體的管理效率，內(nèi)控有效性也難以得到提升［2］。

（二）內(nèi)控體系有待完善

目前部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系有待完善，以往制定的各項制度往往立足于財務(wù)角度，其他職能部門并未積極參與，這種情況下內(nèi)控的細(xì)節(jié)與單位發(fā)展需求不相符，內(nèi)控體系中標(biāo)準(zhǔn)化流程較為缺乏，內(nèi)控機(jī)制的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性不足，極易流于形式。內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全，有的單位并未設(shè)立獨(dú)立的審計部門，或者審計工作與財務(wù)工作沒有明確區(qū)分，根本不能實現(xiàn)財務(wù)與監(jiān)督崗位相分離，此時審計監(jiān)督職能難以體現(xiàn)。

（三）控制活動不規(guī)范

預(yù)算控制是單位常見的控制活動，目前單位預(yù)算控制活動不規(guī)范，主要體現(xiàn)如下：第一，預(yù)算編制不夠精細(xì)，編制方法過于單一；第二，一般只采取簡單的事后措施，未能全方位監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的整個過程，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算控制不嚴(yán)，致使預(yù)算工作效果不佳，資金使用效益偏低；第三，缺乏預(yù)算績效評價，僅以合規(guī)性為目的，未能開展有效的預(yù)算績效評價，缺少這一環(huán)節(jié)甚至?xí)?dǎo)致預(yù)算管理流于形式。

（四）風(fēng)險評估仍不到位

由于行政事業(yè)單位具有特殊性，其業(yè)務(wù)開展不以營利為目的，各項服務(wù)面向社會群眾，資金來源穩(wěn)定。這種情況下，大部分單位的風(fēng)險管控不足，風(fēng)險評估仍不到位。受傳統(tǒng)思維的影響，單位相關(guān)人員將風(fēng)險方面的工作簡單定位為財務(wù)工作，對人事調(diào)整、計劃變動、業(yè)務(wù)更替等因素的把控不準(zhǔn)確，風(fēng)險評估過于片面，主要體現(xiàn)為缺乏全局意識、風(fēng)險控制不及時、缺少事前預(yù)測等，不利于合理規(guī)避風(fēng)險，無法作用于單位的各項控制活動。

（五）信息化建設(shè)有待加強(qiáng)

加強(qiáng)單位的內(nèi)控信息化建設(shè)，是提升內(nèi)控有效性的一項重要舉措。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，各單位順應(yīng)時代潮流，根據(jù)政策指引，搭建信息化系統(tǒng)，但后續(xù)系統(tǒng)更新與優(yōu)化不及時，實際應(yīng)用時無法滿足單位需求，難以提升數(shù)據(jù)處理與傳遞速度，無法實現(xiàn)資源共享，內(nèi)控制度落實情況無法得到保障。單位各部門的信息系統(tǒng)未能有效對接，數(shù)據(jù)信息傳遞受阻，在一定程度上存在“信息孤島”，不利于各項工作的順利開展。此外，單位的傳統(tǒng)工作模式發(fā)生變化，基礎(chǔ)性工作由信息系統(tǒng)完成，這對單位內(nèi)部復(fù)合型人員儲備提出要求，這不僅要求工作人員具有扎實的專業(yè)基礎(chǔ)，而且要具備信息素養(yǎng)，可熟練操作各個系統(tǒng)與軟件，將信息化管理手段應(yīng)用于實際工作中。然而，目前部分單位復(fù)合型人才缺失，現(xiàn)有人員對信息技術(shù)的認(rèn)知不夠，信息化手段應(yīng)用不足，加上激勵政策不夠完善，難以調(diào)動工作人員的積極性。

四、新時期提升行政事業(yè)單位內(nèi)控有效性的策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

具有強(qiáng)烈的內(nèi)控意識與良好的內(nèi)控環(huán)境，是單位提升內(nèi)控有效性的必要前提之一，新時期事業(yè)單位必須要從思想層面高度重視內(nèi)部控制。其一，領(lǐng)導(dǎo)重視與支持是基礎(chǔ)保障，因此領(lǐng)導(dǎo)層必須對內(nèi)控有正確的認(rèn)知；其二，單位基層職工也應(yīng)強(qiáng)化思想認(rèn)知，改變傳統(tǒng)的思維。從單位層面分析，可組織多元化的宣傳活動，利用內(nèi)部宣傳、交流研討、座談會等，實施教育轉(zhuǎn)變，使得內(nèi)控的意義與作用深入人心，逐漸形成“人人學(xué)內(nèi)控”的內(nèi)部環(huán)境，促使單位全體人員共同承擔(dān)內(nèi)控責(zé)任，提升個人自覺性與主動性，從根本上消除抵觸情緒，在實際工作中，嚴(yán)格遵守內(nèi)控相關(guān)規(guī)定，以達(dá)到防患于未然的目的［3］。

（二）完善內(nèi)控體系，及時更新內(nèi)部控制制度

沒有規(guī)矩不成方圓，具有完善的內(nèi)控體系以及規(guī)范的內(nèi)控流程，是單位展開各項工作的基礎(chǔ)保障。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)及時更新內(nèi)控制度，在此過程中以國家有關(guān)部門發(fā)布的政策文件為導(dǎo)向，結(jié)合單位實際情況，建立資金、采購等方面的制度。第一，建立崗位責(zé)任制度，嚴(yán)格遵循不相容崗位相分離的原則，合理劃分各部門的管理崗位，實現(xiàn)合理授權(quán)與嚴(yán)格管控，給予不同崗位相對應(yīng)的審批、處置等權(quán)限，避免出現(xiàn)因權(quán)限不明而無法問責(zé)到人的現(xiàn)象。第二，優(yōu)化資產(chǎn)管理制度，以維護(hù)資產(chǎn)的安全與完整為目標(biāo)，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膹?fù)核制度，資產(chǎn)管理相關(guān)人員之間形成相互監(jiān)督、相互制約的關(guān)系，開展有效的防錯防舞弊活動。第三，以新政府會計準(zhǔn)則為參考，明確規(guī)定會計憑證、會計核算相關(guān)要求，建立內(nèi)部稽核制度。

除此以外，行政事業(yè)單位還需結(jié)合實際制定內(nèi)部審計監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的監(jiān)督和測試，對內(nèi)控制度的執(zhí)行情況展開全方位的跟蹤監(jiān)管，從而提升內(nèi)控有效性。首先，成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組，定期或不定期地對內(nèi)控體系建立與運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督與評價，將日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合，涉及單位決策機(jī)制、內(nèi)部管理制度、授權(quán)審批情況等。其次，合理選擇有效的監(jiān)督方法，主要包括個別訪談法、實地觀察法、穿行測試法等，采取不同的方法，充分收集有關(guān)內(nèi)控方面的信息，作為研究分析并評價內(nèi)容有效性的依據(jù)。最后，財務(wù)部門要積極配合，從審計角度提出專業(yè)整改建議，跟蹤后續(xù)整改情況，全面保障資金使用效益，不斷提升單位內(nèi)部控制水平，促進(jìn)財務(wù)管理轉(zhuǎn)型。

（三）規(guī)范單位預(yù)算活動，推行全面預(yù)算管理

為了進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算控制活動，單位應(yīng)積極推行全面預(yù)算管理，提升預(yù)算管理水平，不斷完善業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，促使內(nèi)控有效性得以提升。以X 行政事業(yè)單位為例，該單位采取了有效措施：第一，針對各項目預(yù)算，展開事前評審論證，嚴(yán)把預(yù)算關(guān)，為財政資金合理分配與規(guī)范使用奠定基礎(chǔ)，并強(qiáng)化全體職工的預(yù)算意識，督促全員積極參與預(yù)算相關(guān)工作；第二，細(xì)化預(yù)算編制，采用零基預(yù)算法，不再過度依賴歷史數(shù)據(jù)，強(qiáng)調(diào)各部門的積極配合與溝通交流，由財務(wù)部門主導(dǎo)，順利完成預(yù)算編制，下達(dá)目標(biāo)并執(zhí)行；第三，加強(qiáng)執(zhí)行過程監(jiān)督與控制，建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保證預(yù)算執(zhí)行合規(guī)，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)實偏差，經(jīng)審批通過后予以調(diào)整；第四，強(qiáng)化預(yù)算績效評價，將定性與定量分析相結(jié)合，優(yōu)化績效指標(biāo)體系，對預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行分析，作出客觀公正的評價，確保監(jiān)督考核不流于形式。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險評估，合理規(guī)避并防范風(fēng)險

部分單位風(fēng)險意識較為薄弱，往往在風(fēng)險造成負(fù)面影響后才采取相應(yīng)的措施，這樣并不能降低風(fēng)險的危害程度。新時期，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極引入全面風(fēng)險管理，注重事前預(yù)測、事中控制與事后防范，提前預(yù)測可能的風(fēng)險，加強(qiáng)風(fēng)險評估，實現(xiàn)風(fēng)險的高效防范，提升內(nèi)控有效性，合理規(guī)避一些可能發(fā)生的風(fēng)險。首先，單位內(nèi)部人員要對風(fēng)險以及其必要性有正確認(rèn)知，事前加大宣傳力度，使單位全體人員了解到風(fēng)險無處不在，同時加大此方面的培訓(xùn)力度，促使他們掌握一定的風(fēng)險防范方法。其次，建立風(fēng)險評估與預(yù)警機(jī)制，以信息技術(shù)為依托，全方位監(jiān)測企業(yè)各項經(jīng)濟(jì)活動與項目，在準(zhǔn)確預(yù)測風(fēng)險的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險可能帶來的影響進(jìn)行科學(xué)評估，有效防范一系列風(fēng)險。根據(jù)風(fēng)險的嚴(yán)重程度進(jìn)行分類，形成風(fēng)險清單，當(dāng)風(fēng)險波動情況超出預(yù)先設(shè)定的范圍時，及時發(fā)出預(yù)警信號，由相關(guān)人員第一時間做好風(fēng)險處理與風(fēng)險規(guī)避的工作，有效避免風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大并帶來不可預(yù)估的經(jīng)濟(jì)損失。最后，行政事業(yè)單位內(nèi)控人員需要定期總結(jié)并匯總各類風(fēng)險，對應(yīng)到風(fēng)險引發(fā)的實際問題，以制定更具針對性的風(fēng)險防范方案，最終達(dá)到提前預(yù)防風(fēng)險、降低風(fēng)險發(fā)生率及其負(fù)面影響的目的。

（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升內(nèi)部控制有效性

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，信息技術(shù)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于企事業(yè)單位內(nèi)部管理中。對行政事業(yè)單位而言，理應(yīng)革新傳統(tǒng)的工作模式，緊隨時代潮流，將信息技術(shù)融入單位內(nèi)控工作中，提升工作效率與質(zhì)量。各單位需加強(qiáng)信息化建設(shè)，從外部引入先進(jìn)的內(nèi)控信息化管理系統(tǒng)，或者與第三方機(jī)構(gòu)合作，結(jié)合本單位的特性與發(fā)展需求，設(shè)計更具特色的管理系統(tǒng)，對相關(guān)功能與模塊進(jìn)行優(yōu)化處理，確保該系統(tǒng)完全符合單位內(nèi)控工作開展要求。為了消除“信息孤島”，單位還要注重各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的高效傳遞與共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)傳遞過程中的安全防護(hù)，落實網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)工作，全面保障內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的安全與完整。除此之外，內(nèi)控信息化管理必然對單位復(fù)合型人才儲備有更高要求，因此必須要培養(yǎng)專業(yè)基礎(chǔ)扎實、經(jīng)驗豐富且可熟練操作新系統(tǒng)、新軟件的人才。單位要想獲得高質(zhì)量人才，一方面可提升人才引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可開展專題教育培訓(xùn)，以內(nèi)控信息化為核心，提升相關(guān)人員的信息素養(yǎng)與專業(yè)技能水平，同時優(yōu)化考核激勵機(jī)制，提高單位職工自我提升的積極性［4］。

五、結(jié)語

在新時期，如何提升內(nèi)控有效性是我國各級行政事業(yè)單位最為關(guān)注的一項問題。行政事業(yè)單位必須深刻認(rèn)知其內(nèi)控的特殊性，立足于實際，分析影響內(nèi)控有效性的因素，通過采取強(qiáng)化意識、完善內(nèi)控體系、加強(qiáng)風(fēng)險評估等針對性措施，逐步優(yōu)化內(nèi)控體系，全面提升內(nèi)控有效性，充分發(fā)揮內(nèi)控在單位預(yù)算、績效等管理方面的作用，進(jìn)一步推動單位可持續(xù)健康發(fā)展。