湄公河水資源國際法律體制研究及其對中國的啟示

扶怡

摘要：中國一直都希望能與湄公河區(qū)域保持和平友好的國際合作關(guān)系，特別是自2013年中國提出“一帶一路”倡議以來，與瀾滄江—湄公河流域合作的重要性日益凸顯，有關(guān)的各項議題也越來越具有研究價值。本文在“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)下，以湄公河流域水資源國際法律體制為研究主體，對該流域跨境水資源可持續(xù)開發(fā)利用管理的國際法律體制進行較為深入的分析。文章首先分析了該體制的法律基礎(chǔ)，從相關(guān)國際法律淵源的角度闡述了該體制的層次性及系統(tǒng)性。接下來著重分析了該體制的核心法律基礎(chǔ)——《湄公河協(xié)定》，同時也分析了在此協(xié)定基礎(chǔ)上所建立的湄公河委員會。文章詳細闡述了協(xié)定的目標、任務(wù)和原則，以及委員會的法律人格、結(jié)構(gòu)、爭端解決機制等相關(guān)內(nèi)容，同時也對這一核心法律基礎(chǔ)及其組織機構(gòu)做出了相應(yīng)的評價。最后，基于前文以及“一帶一路”中的相關(guān)內(nèi)容，提出了對中國的相關(guān)啟示。文章為在“一帶一路”框架下開展與湄公河流域各國的水資源合作發(fā)展提供良好的信息基礎(chǔ)，對建立和促進相關(guān)合作也有著十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;國際水法;湄公河協(xié)定;湄公河委員會;啟示

[中圖分類號] TV213.4 ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）01-090-12

一、背景概述

在“一帶一路”建設(shè)指導(dǎo)下，中國與湄公河流域各國的國際合作正在逐步深化。鑒于此，我們對湄公河流域的各方面都需要進行深入了解，以便在今后的進一步合作中做出正確且利于長遠發(fā)展的決策。在開展相關(guān)國際合作時最值得注意的是跨境水資源的可持續(xù)開發(fā)利用和管理。湄公河流域內(nèi)的跨境水資源與整個流域內(nèi)的交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和水利水電等方面都息息相關(guān)。因此，與沿岸各國水資源方面的合作是進行其他方面合作的重要基礎(chǔ)。在“一帶一路”的理念指導(dǎo)下，中國應(yīng)重視堅持可持續(xù)發(fā)展原則，促進生態(tài)環(huán)境保護，注意生物多樣性的維護，開展綠色低碳化建設(shè)。水資源作為生態(tài)環(huán)境中的要素，在展開水資源相關(guān)的國際合作前，出于保護生態(tài)環(huán)境方面的考量，對相關(guān)背景及體制進行深入了解也十分必要。

湄公河是世界長度排名第8、水流量和容量排名第10的國際性河流。其流域面積約為79.5萬平方千米，流經(jīng)6個沿岸國，分別是中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。該流域的氣候為熱帶季風性氣候，有明顯的干濕兩季。每年7—10月為濕季（雨季），湄公河流量驟增，易導(dǎo)致洪澇;而1—5月則為干季（旱季），河水流量驟減，易導(dǎo)致旱災(zāi)。

20世紀90年代初，冷戰(zhàn)結(jié)束之際，在經(jīng)歷了幾十年的動蕩和混亂后，湄公河沿岸各國希望能夠達成合作與團結(jié)，共同維持和平穩(wěn)定的局面。這種希望也延展到對湄公河水資源的管理和分配上。越南與泰國不想因水資源分配的爭議影響區(qū)域和平穩(wěn)定，同時，中國的水資源開發(fā)利用特別是大壩的修建能夠有效地緩解湄公河下游旱季水資源緊缺的問題。因此，下游國也想與中國建立積極的合作關(guān)系。同時，許多國際機構(gòu)和組織以及國家政府都想在經(jīng)濟和技術(shù)方面支持湄公河流域的發(fā)展，這些外部支持推動了流域內(nèi)沿岸國的合作，促進了《湄公河協(xié)定》的簽訂。盡管沿岸各國對建立流域國際法律體制持有不同的觀點和目的，但他們都一致認為，只有區(qū)域合作才能滿足其各自的訴求。在此社會政治背景下，《湄公河協(xié)定》應(yīng)運而生。它作為貫穿整個湄公河流域的國際條約，調(diào)整了流域下游4國基于湄公河水資源及水資源相關(guān)利益所產(chǎn)生的國家間關(guān)系。該協(xié)定是湄公河水資源國際法律體制最重要的基礎(chǔ)，以此協(xié)定為中心，湄公河水資源國際法律體制逐步發(fā)展。

二、法律基礎(chǔ)解析

（一）國際層面

水資源作為生態(tài)環(huán)境的要素，是國際環(huán)境法重點關(guān)注的自然資源。對水資源的公平合理利用會直接或間接地影響國家間的合作。在國際水道水資源利用問題上，基于國家實踐已達成如下共識，即在沒有協(xié)議時，僅沿岸各國有權(quán)開發(fā)利用河流、湖泊及其他地表水資源①。此外，在國際水道水資源開發(fā)利用的理論層面， 存在兩種對立學(xué)說：一是“絕對領(lǐng)土主權(quán)說”，認為一國開發(fā)自己領(lǐng)土上的水資源，并不需要考慮因此給下游國帶來的影響;另一學(xué)說是“絕對領(lǐng)土完整性說”，認為在對水資源開發(fā)利用時，上游國不能采取任何對下游國水資源質(zhì)量與數(shù)量有影響的行動②。兩種學(xué)說都有其不合理之處， 因此，經(jīng)過了長時間的討論，學(xué)術(shù)界對跨境水資源形成了 “限制領(lǐng)土主權(quán)” 的通說。這一通說被廣泛運用于各種跨境水資源的國際條約中，成為國際習(xí)慣法和國際水法原則，我們也稱之為“公平利用原則”③。該原則認為，各國享有開發(fā)利用跨境水道水資源的權(quán)利，同時不能嚴重影響其他國家開發(fā)利用的權(quán)利④?；诖嗽瓌t，出現(xiàn)了許多針對國際水道水資源的國際法律淵源，接受度較廣的有：赫爾辛基規(guī)則、柏林規(guī)則以及聯(lián)合國國際水道公約。

其中，赫爾辛基規(guī)則確定了流域的概念，確立了跨境水資源公平利用原則， 及不造成重大損害原則①。柏林規(guī)則于2004年8月由國際法協(xié)會討論并通過，它包含很多有關(guān)國際水道水資源利用的詳細規(guī)定，其中許多內(nèi)容仍存有爭議，未能像赫爾辛基規(guī)則一樣獲得穩(wěn)定的法律地位。1997年由聯(lián)合國大會頒布的《國際水道非航行使用法公約》在2014年8月17日生效，它構(gòu)建了一個國際法律框架，在這一框架下確立了有關(guān)國際水道開發(fā)利用、保護管理及可持續(xù)發(fā)展方面的內(nèi)容②。但是，該公約并未規(guī)定細節(jié)問題，賦予了各流域沿岸國根據(jù)國際水道的具體情況進一步進行規(guī)定的空間③。

除了上述專門針對跨境水資源的國際法律淵源，也有眾多與水資源保護相關(guān)的國際法律淵源，如《生物多樣性公約》提到了棲息地保護，這可以與國際水道的保護相聯(lián)系，因為水資源是動植物棲息地的基本要素。同樣的，在《保護遷徙野生動物物種公約》、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》以及《聯(lián)合國防止荒漠化公約》中也有相關(guān)內(nèi)容。同時，許多一般國際環(huán)境法的原則性、指導(dǎo)性內(nèi)容也與國際水道保護管理以及跨境水資源開發(fā)利用有聯(lián)系。例如，1972年的《斯德哥爾摩宣言》以及1992年的《里約宣言》都提到了可持續(xù)發(fā)展;《奧爾胡斯公約》所提到的公眾參與以及《跨界環(huán)境影響評價公約》提到的跨境環(huán)境影響評價，在一定程度上也影響了國際水道水資源的開發(fā)利用。

湄公河水資源國際法律體制與上述的各個國際法律淵源有著密不可分的關(guān)系。首先，該體制內(nèi)的成員國之一——越南，是《聯(lián)合國國際水道公約》的簽署國，使得《聯(lián)合國國際水道公約》成為湄公河水資源國際法律體制進一步發(fā)展的最佳法律基礎(chǔ)。同時，湄公河流域沿岸國也已簽署許多其他相關(guān)國際環(huán)境法文件，如《里約宣言》《生物多樣性公約》等，這些相關(guān)國際環(huán)境法淵源里的原則性和指導(dǎo)性內(nèi)容也給湄公河水資源國際法律體制的發(fā)展提供啟示?？傊?，國際層面的專門性及相關(guān)性國際法律淵源，對湄公河水資源國際法律體制起到了原則性的指導(dǎo)作用。

（二）區(qū)域?qū)用?/p>

在區(qū)域?qū)用?，《湄公河協(xié)定》是湄公河水資源國際法律體制的核心法律基礎(chǔ)。其全稱為《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，由泰國、柬埔寨、老撾和越南簽訂，于1995年4月5日生效，是唯一針對湄公河流域可持續(xù)發(fā)展、公平開發(fā)利用水資源以及生態(tài)環(huán)境保護與管理的具有法律約束力的國際法律文件。湄公河委員會基于《湄公河協(xié)定》建立，它負責協(xié)調(diào)湄公河下游的水資源管理和發(fā)展，保護相關(guān)資源及生態(tài)環(huán)境。后文中筆者會對這一重要法律基礎(chǔ)及其組織機構(gòu)做深入分析探討，此處不再贅述。

除了《湄公河協(xié)定》，區(qū)域?qū)用娴脑S多國際組織的相關(guān)倡議和行動及其制定的相關(guān)文件也對湄公河水資源國際法律體制產(chǎn)生了一些影響。主要包括：由亞洲開發(fā)銀行發(fā)起的大湄公河次區(qū)域項目（The Great Mekong Sub-region Program，GMS）④、東南亞水資源伙伴關(guān)系（Global Water Partnership Southeast-Asia， GWP-SEA）⑤、 東盟發(fā)起的湄公河流域發(fā)展合作項目（ASEAN- Mekong Basin Development Cooperation， AMBDC）⑥、東盟水資源管理工作小組 （ASEAN Working Group on the Water Resource Management， AWGWRM）①，以及最近由中國發(fā)起的瀾滄江—湄公河合作機制（Lancang-Mekong Cooperation Mechanism）②，等等。盡管這些國際組織大部分都是以區(qū)域合作和經(jīng)濟發(fā)展為目標，但上述倡議和行動也包含了與湄公河水資源開發(fā)利用相關(guān)的因素。他們推動了湄公河委員會與外界的聯(lián)系，提高了上游國的參與度，為湄公河委員會注入新鮮血液，也為平衡經(jīng)濟發(fā)展與水資源及生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系打下基礎(chǔ)。在一定程度上，這些相關(guān)倡議和行動促進了湄公河流域水資源國際法律體制的進一步發(fā)展和完善。

（三）小結(jié)

水資源國際合作法律體制是水資源國際合作法律化、制度化的結(jié)果，它是水資源國際合作機制的一種，具備水資源國際合作機制的特點，又同時具有國際法制化的特點③。它有兩個具體要求：首先，該體制須以國際法律文件為基礎(chǔ);其次，該體制必須是國際法允許的基本主體，即國家，所構(gòu)建的國際合作體制④。因此，水資源國際法律體制指的是以流域國家為主體，以對水資源具有主權(quán)約束力的國際協(xié)定和條約為基礎(chǔ)，以國際流域水資源合理保護和利用為目的，以多國水資源利益的訴求、對話、博弈、協(xié)商和合作組織為平臺，以跨國流域水資源保護項目為內(nèi)容，對流域內(nèi)各國淡水資源開發(fā)、使用、保護和治理行為進行約束和規(guī)范，分擔和落實流域淡水資源保護責任，并進行監(jiān)督和仲裁的合作體制⑤。

基于此，湄公河流域的國際法律體制可以系統(tǒng)地理解為：以國際層面的水資源相關(guān)專門性國際法律和一般國際法律為指導(dǎo)，以《湄公河協(xié)定》為核心法律基礎(chǔ)，以區(qū)域內(nèi)其他相關(guān)國際組織的倡議、項目及行動為建議和補充的，以湄公河委員會為組織機構(gòu)的，關(guān)于湄公河跨境水資源可持續(xù)發(fā)展管理的法律體制。

三、《湄公河協(xié)定》及湄公河委員會解析

（一）《湄公河協(xié)定》的解讀

《湄公河協(xié)定》包含了42個條款，分為6個章節(jié)。前2章是前言和特殊名詞定義;第3、5、6章涉及該協(xié)定的目的、任務(wù)、原則和爭端解決等問題;第4章主要講述湄公河委員會的組織結(jié)構(gòu)。

1.目的

協(xié)定的第一句話就闡明了《湄公河協(xié)定》的目的：本協(xié)定致力于促進4個成員國之間有關(guān)水資源及相關(guān)資源的可持續(xù)發(fā)展、開發(fā)利用、保護和管理的具有建設(shè)性的、互惠的、持續(xù)性的合作。這句話也描述了湄公河水資源國際法律體制下的國際合作框架，并表明該框架已獲成員國一致同意。

2.任務(wù)

（1）確定合作范圍

協(xié)定第1條闡述了合作范圍，包括：所有湄公河流域水資源及相關(guān)資源的可持續(xù)發(fā)展、開發(fā)利用、管理保護方面的事務(wù)。其中，相關(guān)資源包括但不限于：農(nóng)業(yè)灌溉、水電資源、航運、洪水控制、漁業(yè)、木材漂流運輸、娛樂以及旅游業(yè)。各成員國應(yīng)采取優(yōu)化多邊利用和互惠的合作方式，同時盡力使自然及人為原因造成的有害影響最小化。

（2）制定流域發(fā)展計劃

根據(jù)協(xié)定第2條，各成員國應(yīng)對水資源發(fā)展相關(guān)事宜進行促進、支持、合作及互相協(xié)調(diào)。與早期流域合作相比，《湄公河協(xié)定》致力于調(diào)控水資源的進一步發(fā)展，這一點也是現(xiàn)今湄公河水資源國際法律體制的首要功能⑥。據(jù)此，湄公河委員會也被要求制定“流域發(fā)展計劃”。該計劃用于幫助協(xié)調(diào)湄公河流域內(nèi)水資源的發(fā)展，避免或減少水資源爭端以及保護水生生態(tài)環(huán)境。雖然該協(xié)定并未明確規(guī)定“流域發(fā)展計劃”對成員國有約束力，但該計劃發(fā)揮了協(xié)調(diào)水資源發(fā)展和管理的作用，也促進了相關(guān)水資源工程國際資金的融入①。

（3）保護環(huán)境及生態(tài)平衡

協(xié)定第3條指向環(huán)境保護和生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護，該任務(wù)關(guān)系到湄公河流域內(nèi)環(huán)境、資源、水生生物和生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展。該條還考慮到對河水的利用和污染對相關(guān)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)帶來的有害影響。

（4）維護主權(quán)平等和領(lǐng)土完整

協(xié)定第4條指出，各成員國在相關(guān)合作中，必須遵守主權(quán)平等及領(lǐng)土完整原則。這遵循了國際習(xí)慣法對跨境水資源開發(fā)利用及管理方面的規(guī)定，即符合了“有限領(lǐng)土主權(quán)”學(xué)說中的相關(guān)內(nèi)容。

（5）促進公平合理利用

公平合理利用是國際水法中的一般性原則，該原則體現(xiàn)了水資源在流域內(nèi)的公平合理分配，也表明對國家主權(quán)在一定程度上的限制?，F(xiàn)今的湄公河水資源國際法律體制主要通過對即將進行的水資源利用進行復(fù)核的手段，實現(xiàn)流域內(nèi)的公平合理利用②。復(fù)核主要通過以下方式進行：將水資源的利用計劃通知湄公河委員會及相關(guān)成員國，舉行事先磋商，簽訂相關(guān)水資源利用協(xié)議③。但協(xié)定并未規(guī)定復(fù)核的細節(jié)內(nèi)容。因此，湄公河委員會發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，許多細節(jié)內(nèi)容都規(guī)定在湄公河委員會的工作文件中，但這些文件不具備確定的法律約束力④。因此，協(xié)定第5條一直以來飽受爭議，它的規(guī)定過于模糊，給湄公河水資源國際法律體制的運作造成缺陷。

（6）維護干流流量

協(xié)定第6條針對干流流量維護。第1款規(guī)定：現(xiàn)存最低水位流量不得在任何地方以任何方式減少。此規(guī)定主要是為了保障湄公河旱季的流量，有益于越南和老撾，有效保障越南的農(nóng)業(yè)灌溉，同時防止海水倒灌;也可保障老撾的河流航運功能;也能保護整個流域的水生生態(tài)系統(tǒng)。第2款則規(guī)定了雨季流量的維護，保證雨季時柬埔寨的洞里薩湖獲得充足的水資源，以保障其水利和生態(tài)功能。根據(jù)本條，可看到國家利益在分配湄公河水資源上的映射。

（7）預(yù)防停止有害影響

水資源開發(fā)利用過程中，可能有廢水排放及造成海水倒灌的情形。協(xié)定第7條規(guī)定，各成員國應(yīng)努力避免、減少或者減輕基于這些情形的有害影響，特別是當這些情形危害環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)或?qū)λY源的數(shù)量和質(zhì)量造成有害影響時。如一成員國基于適當且有效的證據(jù)被告知，其水資源開發(fā)利用或排放行為對一個或多個其他沿岸國家造成有害影響時，該成員國應(yīng)立即停止損害行為。

（8）基于損害的國家責任

協(xié)定第8條規(guī)定，如一成員國的開發(fā)利用或者排放行為對一個或多個其他成員國造成持續(xù)影響，那么受影響的成員國可依據(jù)國際法有關(guān)國家責任的原則，查明損害的原因、范圍、責任歸屬，并根據(jù)本協(xié)定第34條、35條以及《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，友好、及時、和平地解決爭議。

（9）河道航運自由

為促進區(qū)域交流合作，加快區(qū)域交通通訊發(fā)展，湄公河干流上的航運自由必須跨越領(lǐng)土邊界的限制。航運自由一直都是湄公河干流相關(guān)問題中重要的議題，它必須優(yōu)先于其他可能影響航運自由的因素，成為湄公河干流的優(yōu)先事項。各沿岸國也可對其境內(nèi)的河段進行航運管理，其中需特別注意公共衛(wèi)生、風俗以及移民和安全問題等方面?！朵毓訁f(xié)定》的這一規(guī)定，滿足了內(nèi)陸國家老撾的航運需求。

（10）緊急情況處理

協(xié)定第10條規(guī)定，當因湄公河水資源數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生問題而導(dǎo)致緊急情況時，若成員國發(fā)現(xiàn)此緊急情況，該成員國應(yīng)立即直接通知或詢問相關(guān)其他成員國以及湄公河委員會的聯(lián)合委員會，以便采取進一步相關(guān)補救措施。

3. 所包含的國際法原則

基于上述對《湄公河協(xié)定》目的及任務(wù)的分析，可在該協(xié)定中找到相關(guān)一般國際法原則和國際環(huán)境法原則的體現(xiàn)。

（1）可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展原則是指在滿足當代人需求的同時不損害后代人滿足其需求的能力①。因著可持續(xù)發(fā)展這一概念，可持續(xù)使用、可持續(xù)開發(fā)、可持續(xù)管理等概念相繼出現(xiàn)。《湄公河協(xié)定》的全稱以及其第1、2條都體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則。其全稱為《關(guān)于湄公河利于可持續(xù)發(fā)展合作的協(xié)定》。其第1條指出成員國應(yīng)在水資源可持續(xù)發(fā)展、開發(fā)利用、管理和保護的所有領(lǐng)域開展合作。其中，可持續(xù)發(fā)展擺在第一位，體現(xiàn)該協(xié)定對可持續(xù)發(fā)展的重視。第2條提到了“各沿岸國的可持續(xù)利益”，這是對可持續(xù)發(fā)展原則引申出的概念的運用，間接體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則。

（2）國際合作原則

國際合作原則源自《聯(lián)合國憲章》第74條，也稱為“睦鄰”原則，是推動國際環(huán)境保護合作的重要原則②。該原則也在1997年的《聯(lián)合國國際水道公約》中提及③?！朵毓訁f(xié)定》的第1、2、4、6條中都體現(xiàn)了國際合作原則，提到了“成員國的合作”。第9條關(guān)于航運自由的規(guī)定中提到“促進區(qū)域合作”。第10條指出，在應(yīng)對緊急情況時，國際合作應(yīng)作為解決問題的重要手段。

（3）公平合理利用原則

公平合理利用原則的理論基礎(chǔ)是“限制領(lǐng)土主權(quán)”學(xué)說，是基于國家實踐所形成的主流理論④。根據(jù)該理論，國家領(lǐng)土上的主權(quán)基于一定理由應(yīng)受到限制⑤。基于該理論，1966年的《赫爾辛基規(guī)則》及1997年的《聯(lián)合國國際水道公約》都將公平合理利用確立為基本原則⑥。此原則要求國際水道沿岸國對其領(lǐng)土上的水資源進行開發(fā)利用或參與國際水道相關(guān)的使用、發(fā)展和保護時采取公平且合理的方式⑦。協(xié)定第4條體現(xiàn)了“有限領(lǐng)土主權(quán)”學(xué)說，在主權(quán)平等的前提下保障各國的領(lǐng)土完整。第5條則是公平合理利用的直接體現(xiàn)。第6條有關(guān)河流流量維護的規(guī)定體現(xiàn)了在國際合作基礎(chǔ)上公平合理利用水資源，兼顧沿岸各國利益。

（4）預(yù)防重大損害原則

該原則源自《斯德哥爾摩宣言》第21項原則及《里約宣言》第2項原則，認為應(yīng)對國家在自然資源上的主權(quán)予以限制，預(yù)防對其他國家自然環(huán)境造成損害⑧?！堵?lián)合國國際水道公約》中，該原則在第7條中規(guī)定為“不造成重大損害的責任”⑨。協(xié)定中第7條的標題為“預(yù)防和停止有害影響”，它規(guī)定成員國必須盡一切努力去避免、減少和減輕有害影響。這里所提到的有害影響來自對水資源的開發(fā)利用、相關(guān)排放行為和導(dǎo)致回流的行為。

（5）污染者付費原則

污染者付費原則是國際環(huán)境法的指導(dǎo)性原則，用于規(guī)制公民和國家在環(huán)境損害事件中的責任⑩。該原則指出，污染者應(yīng)承擔預(yù)防和補救損害措施所引起的花費。該原則在1992年《里約宣言》的第16條原則中體現(xiàn)?！堵?lián)合國國際水道公約》第7條第2款提到的有關(guān)“賠償”的內(nèi)容也可看作對污染者付費原則的體現(xiàn)①。協(xié)定第8條也與污染者付費原則相關(guān)，其標題是“關(guān)于損害的國家責任”，且明確提出，在確認國家責任時應(yīng)考慮國際法原則和《聯(lián)合國憲章》。雖該條未直接提到國內(nèi)法律體系和相關(guān)賠償問題，但是基于條文對國際法原則和《聯(lián)合國憲章》的態(tài)度，可認為此條是污染者付費原則的體現(xiàn)。此外，該條也提及爭端解決應(yīng)以第34、35條為基礎(chǔ)，依靠湄公河委員會和各成員國的國內(nèi)法律體制來進行。這也將國家責任與國內(nèi)層面的解決方式相連接，也可視作對污染者付費原則的體現(xiàn)。

（6）保護國際水道及其生態(tài)環(huán)境原則

在國際環(huán)境法中，共同但有區(qū)別責任原則是一個基本原則。該原則包含兩個方面，即共同責任原則和區(qū)別責任原則。共同責任原則是指保護環(huán)境這一共同責任②。共同責任同時也意味著，兩個及兩個以上的國家對特定共享環(huán)境資源所承擔的共同共享責任③。在跨境水資源保護問題上，共同責任可以被認定為保護共享水資源及其相關(guān)因素的責任，其中相關(guān)因素就包括保護整個水生生態(tài)系統(tǒng)的平衡。《湄公河協(xié)定》的第3條規(guī)定，成員國應(yīng)保護湄公河流域的環(huán)境、自然資源和生態(tài)平衡等。第7條也提及保護河流生態(tài)系統(tǒng)的平衡。這兩條可以視作該協(xié)定對共同責任原則即保護國際水道及其生態(tài)環(huán)境責任原則的體現(xiàn)。

（二）湄公河委員會

湄公河委員會，是以《湄公河協(xié)定》為基礎(chǔ)，唯一針對湄公河下游4國對跨境水資源可持續(xù)開發(fā)管理保護的政府間國際組織④。它由4個成員國的環(huán)境保護部門和水資源部門合作管理，旨在以最有效率的方式利用湄公河水資源，實現(xiàn)成員國之間的互利互惠，并盡力使對人和自然的有害影響最小化⑤。此外，湄公河委員會也為成員國提供技術(shù)支持和貫穿全流域的決策，有利于區(qū)域決策及政策執(zhí)行，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和貧困問題的緩解⑥。

1. 國際法律人格

協(xié)定第11條規(guī)定：湄公河委員會享有國際主體的地位，可以與其捐贈者即其他國際團體簽訂條約并承擔相應(yīng)責任⑦。因此，湄公河委員會是特定區(qū)域的政府間國際組織，享有國際法主體的地位。

2. 結(jié)構(gòu)分析

湄公河委員會分為三部分：理事會、聯(lián)合委員會及秘書處。

理事會由成員國各派一名部長級或內(nèi)閣級人員組成，該人員有權(quán)基于其政府利益做出相關(guān)決策⑧。主席任期為一年，理事會每年舉行一次例會。此外，基于成員國請求，或理事會認為必要時，可舉行特別例會。委員會的觀察成員可列席會議⑨。理事會負責實施《湄公河協(xié)定》的決策。由它批準通過程序議案、水資源利用規(guī)章及由聯(lián)合委員會提交的流域間調(diào)水議案。同時，也負責批準流域發(fā)展計劃及其中主要的工程和項目。此外，理事會負責解決基于理事會成員、聯(lián)合委員會以及成員國根據(jù)協(xié)定內(nèi)容提起的爭端⑩。它亦有權(quán)執(zhí)行自己的程序規(guī)則，并可要求獲得相關(guān)技術(shù)建議。除了程序規(guī)則已有規(guī)定，理事會通過決議需所有成員國一致同意？輥？輯？訛。

聯(lián)合委員會由成員國各派一名不低于局長級的人員組成。主席任期為一年。每年舉行兩次例會，可在其認為必要或者成員國提出請求時舉行特別會議。聯(lián)合委員會可邀請觀察員列席？輥？輰？訛。聯(lián)合委員會執(zhí)行理事會的政策和決定及其他由理事會通過的任務(wù)。其參與流域發(fā)展計劃、聯(lián)合發(fā)展工程和項目;負責更新和交換與執(zhí)行協(xié)定相關(guān)的信息和數(shù)據(jù);指揮關(guān)于維護湄公河流域生態(tài)平衡的環(huán)境研究和評價;監(jiān)督秘書處工作;在理事會閉會時主持爭端解決工作①。聯(lián)合委員會的程序規(guī)則由理事會通過。它還可組織工作小組及小組委員會，以尋求對理事會程序規(guī)則中尚未規(guī)定的內(nèi)容的技術(shù)支持②。聯(lián)合委員會在處理與協(xié)定第5、6條相關(guān)的水資源開發(fā)利用問題時，須提請理事會注意并獲理事會同意③。聯(lián)合委員會的決定，需獲成員國一致同意④。

秘書處受聯(lián)合委員會監(jiān)督，其為理事會及聯(lián)合委員會提供技術(shù)和行政支持。理事會決定秘書處結(jié)構(gòu)及固定辦公地點⑤。秘書處有義務(wù)執(zhí)行理事會及聯(lián)合委員會批準的決定和任務(wù);提供技術(shù)服務(wù)和財政管理的建議;制定每年工作計劃;準備相關(guān)計劃、文件、研究及評價內(nèi)容;協(xié)助聯(lián)合委員會工作;維護信息和數(shù)據(jù)庫;完成理事會和聯(lián)合委員會會議的準備工作⑥。秘書長及其任期由理事會與聯(lián)合委員會決定。秘書長助理由秘書長任命且需通過聯(lián)合委員會主席同意⑦。

3. 國內(nèi)湄公河委員會

在成員國支持下，成立了相應(yīng)的國內(nèi)湄公河委員會⑧。其作用是協(xié)調(diào)湄公河委員會各項目在成員國國內(nèi)的實施。其結(jié)構(gòu)因其所在的成員國不同而不同⑨。其主要功能為：制定國內(nèi)政策;提供協(xié)調(diào)服務(wù);保證國家利益在水資源項目中體現(xiàn);與捐贈者聯(lián)絡(luò)⑩。國內(nèi)湄公河委員會對湄公河委員會各項行動的國內(nèi)實施發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但國內(nèi)湄公河委員會卻并未在協(xié)定中被提及。筆者認為，國內(nèi)湄公河委員會需在協(xié)定中被正式地提及，并由此獲得相應(yīng)的法律地位。當前，國內(nèi)湄公河委員會的地位及其與湄公河委員會的關(guān)系依舊不明確？輥？輯？訛。

4. 爭端解決與信息通報

湄公河委員會的重要任務(wù)之一，是解決基于協(xié)定而產(chǎn)生的成員國爭端？輥？輰？訛。理事會與聯(lián)合委員會對解決爭端都享有一定權(quán)限？輥？輱？訛。爭端解決須以相關(guān)主體的滿意為前提。如湄公河委員會未能及時解決爭端，該爭端應(yīng)由成員國政府通過外交渠道解決。當雙方以協(xié)議形式解決爭端時，成員國還可在雙方同意的基礎(chǔ)上引入第三方調(diào)解機制？輥？輲？訛。

成員國之間的信息通報制度是爭端解決的重要基礎(chǔ)。開發(fā)利用水資源前，成員國需向湄公河委員會通報。通報分三種形式，即通知、事先磋商和協(xié)議？輥？輳？訛。通知指成員國及時地對將進行的水資源開發(fā)利用的形式、內(nèi)容及程序向聯(lián)合委員會通報？輥？輴？訛。事先磋商指在通知的基礎(chǔ)上增加其他數(shù)據(jù)和信息，以便其他成員國對該開發(fā)利用行為的影響進行商討和評估;它既不能否決一國的開發(fā)利用，也不表示批準？輥？輵？訛。協(xié)議，指聯(lián)合委員會根據(jù)成員國對干濕兩季的調(diào)水項目的事先磋商和評估所做出的決定。其目的是，在調(diào)水工程中達成最優(yōu)開發(fā)利用和減少水資源浪費的動態(tài)且實踐性的共識？輥？輶？訛。

5. 其他內(nèi)容

包括：其所建立和維護的數(shù)據(jù)信息共享系統(tǒng)、其資金來源及管理、其與相關(guān)國際組織的關(guān)系。首先，聯(lián)合委員會及秘書處共同管理信息數(shù)據(jù)共享交換系統(tǒng);聯(lián)合委員會應(yīng)定期獲取、更新和交換數(shù)據(jù)，并適當研究評估;秘書處主要負責日常維護;各成員國相關(guān)機構(gòu)也應(yīng)為湄公河委員會提供和收集信息，秘書處應(yīng)協(xié)助這些機構(gòu);此外，中國也與湄公河委員會就信息數(shù)據(jù)共享達成合作，定期為湄公河委員會提供水文數(shù)據(jù)①。其次，委員會每年的預(yù)算由聯(lián)合委員會制定并由理事會通過;資金由成員國及捐贈者提供，捐贈者包括國際組織和別國政府等。再次，特定國際組織有權(quán)參加湄公河委員會理事會會議及聯(lián)合委員會會議，并獲觀察者地位②，這些國際組織包括：亞洲開發(fā)銀行、東盟、世界自然保護聯(lián)盟、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會委員會及世界自然基金會等③。

6. 湄公河委員會的功能及小結(jié)

上述內(nèi)容對湄公河委員會的結(jié)構(gòu)、特性、工作模式及對外交流做了系統(tǒng)介紹，也介紹了其解決爭端、信息通報及數(shù)據(jù)共享的作用。此外，通過湄公河委員會官方網(wǎng)站，筆者根據(jù)委員會的工作文件、項目策劃書以及與政府的合作協(xié)議，總結(jié)了湄公河委員會在現(xiàn)實中發(fā)揮的具體作用，包括：流域一體化管理、改善沿岸居民生活、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、緩解洪澇及干旱的不利影響、適應(yīng)氣候變化、促進河流航運暢通、保護流域環(huán)境健康、促進水電工程發(fā)展、改善流域水體質(zhì)量及促進漁業(yè)發(fā)展等④。但這些功能大多以經(jīng)濟發(fā)展和解決當?shù)刎毨栴}為終極目標，因此，導(dǎo)致湄公河委員會的導(dǎo)向集中在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上。可持續(xù)發(fā)展的概念不僅包括經(jīng)濟發(fā)展，也包括社會及環(huán)境發(fā)展，以及代際發(fā)展之間的平衡等。因此，目前湄公河委員會功能的導(dǎo)向還需深化和拓寬。

（三）對《湄公河協(xié)定》及湄公河委員會的評價

作為調(diào)整湄公河流域水資源可持續(xù)發(fā)展管理的法律基礎(chǔ)，也作為湄公河流域唯一有法律效力的國際條約，《湄公河協(xié)定》加強了區(qū)域的穩(wěn)定，為水資源共同管理提供平臺，促進了區(qū)域惠益共享及合作深化⑤?；谇拔姆治?，該協(xié)定有兩個特點：首先，該協(xié)定內(nèi)容寬泛，包含的原則十分模糊，僅體現(xiàn)了一定的合作精神，但并未包含足以指導(dǎo)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的具體內(nèi)容⑥。其次，該協(xié)定制定了非常靈活的框架、持續(xù)性的對話方式以及談判程序⑦。這兩個主要特征使得此協(xié)定意義含糊而且效力有限，因此也引發(fā)了以下這些實體上及程序上的缺陷：

首先，由于《湄公河協(xié)定》本身內(nèi)容的性質(zhì)，導(dǎo)致該協(xié)定依賴于很多非正式程序，例如磋商中的決策和非正式談判等⑧，而協(xié)定中較為嚴格的內(nèi)容卻很少被運用⑨。此外，已生效的《聯(lián)合國國際水道公約》只有越南簽署，湄公河流域的其他國家也并未加入針對跨境資源利用的環(huán)境影響評價的《埃斯波公約》。因此，依靠其他國際法律規(guī)范調(diào)整湄公河水資源開發(fā)利用保護相關(guān)問題是不可行的⑩。雖然《湄公河協(xié)定》被認定為是一個“軟弱且不實用”的法律基礎(chǔ)，但它卻是唯一可以直接運用于調(diào)整整個湄公河流域水資源可持續(xù)發(fā)展的法律工具。也有學(xué)者提出，《湄公河協(xié)定》體現(xiàn)出的靈活性在國際水道和跨境水資源管理中是非常必要的①。國際水道通常是持續(xù)變化的，季節(jié)性變化、氣候變化、自然災(zāi)害以及非正常天氣都會導(dǎo)致其發(fā)生改變。雖然很多國際水道條約都考慮了季節(jié)因素，但對其他因素的考量依舊不周全②。因此，條約的靈活性可適應(yīng)不同的情況，提供更合理的解決途徑，使得成員國不會因環(huán)境改變而輕易退出或停止該條約③。建立條約的靈活性有很多種方式，其中一種就是建立一個機構(gòu)來應(yīng)對這些變化因素④。此外，有學(xué)者認為“軟法”（Soft Law）更為有效，能為國際法的發(fā)展提供更大空間。在應(yīng)對跨境水資源問題時， “軟法”因為其威脅性很小， 使得其更容易被接受， 因此在某種程度上更有效率⑤。因此， 《湄公河協(xié)定》的“軟弱不實用”也并非一定是缺點，其許多具體規(guī)定都通過湄公河委員會在執(zhí)行和操作⑥，它的“軟性”很好地促進了冷戰(zhàn)后湄公河區(qū)域的一體化與和平穩(wěn)定。

其次， 《湄公河協(xié)定》的實施很緩慢⑦。主要原因是湄公河委員會的被動性⑧。湄公河委員會應(yīng)進一步完善功能， 增強主動性， 利用掌握的技術(shù)資源及資金， 從實踐層面突破。在成員國國內(nèi)立法層面上，有關(guān)《湄公河協(xié)定》國內(nèi)實施的內(nèi)容也有缺失⑨，原因是其成員國國內(nèi)原本的環(huán)境保護法及自然資源保護法的發(fā)展相對滯后。因此，發(fā)展完善國內(nèi)層面相關(guān)立法對協(xié)定的實施也至關(guān)重要。

再次，由于協(xié)定本身的“軟性”，湄公河委員會常被視作欠缺效力和實用性的國際組織⑩。其制定的流域發(fā)展計劃執(zhí)行緩慢，常被延遲。計劃目標也被批評是不符合成員國的真正需求？輥？輯？訛。究其原因：第一，湄公河委員會缺少調(diào)控權(quán)限。其權(quán)限無法超越成員國本身的意愿，其所有決策都需成員國一致同意才可通過，公眾不了解該情況，因此對湄公河委員會做出很多負面評價？輥？輰？訛。第二，成員國國內(nèi)湄公河委員會以及聯(lián)合委員會的管理權(quán)十分有限，它們的決策不能被較高的政治層次肯定，因此也導(dǎo)致成員國的真正需求難以被很好地接納和體現(xiàn)①。第三，捐贈國和組織常常影響湄公河委員會的決策。為保障資金和技術(shù)支持來源，湄公河委員會不得不遵從捐贈者的建議②。

但也應(yīng)看到湄公河委員會已取得的成就。首先，它推動了水資源開發(fā)利用項目的進行，該項目中包含了有關(guān)環(huán)境影響評價的內(nèi)容，促進了各種多邊工作小組的成長③。其次，湄公河委員會提供數(shù)據(jù)和信息的能力逐步提升。相關(guān)數(shù)據(jù)和信息不僅限于水體質(zhì)量，也涉及洪水預(yù)防、技術(shù)數(shù)據(jù)庫和水電數(shù)據(jù)等。再次，湄公河委員會完善了對水體的監(jiān)測，提高了流域內(nèi)相關(guān)機構(gòu)的環(huán)保意識④。

四、對中國的啟示

中國是瀾滄江—湄公河的最上游國，但并非《湄公河協(xié)定》成員國，因此也并非湄公河委員會成員國。1996年，中國成為《湄公河協(xié)定》正式對話伙伴，承諾加強合作，共享信息數(shù)據(jù)⑤。在中國云南省修建的兩座監(jiān)測站點，將持續(xù)為下游各國提供雨季水文信息⑥。2010年，湄公河下游國代表團訪問中國的上游部分，并討論有關(guān)湄公河委員會與中國的合作。2014年，中國再次確認將會繼續(xù)促進與湄公河委員會的合作。

現(xiàn)今，《聯(lián)合國國際水道公約》已生效并獲得國際社會認可，其原則也被認為具有國際習(xí)慣法的地位，這使得中國必須加強關(guān)于跨境水資源管理保護以及相關(guān)國際合作的考量。

“一帶一路”建設(shè)也與湄公河息息相關(guān)。堅持可持續(xù)發(fā)展，加強與中南半島各國合作，推動區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，考慮氣候變化的因素，促進綠色低碳化建設(shè)，推動能源基礎(chǔ)設(shè)計發(fā)展，促進漁業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、水電事業(yè)的發(fā)展都是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容⑦。首先，這些內(nèi)容反映了中國與瀾滄江—湄公河流域內(nèi)其他各國加強國際合作的重要性。其次，在“一帶一路”倡議下推動國際合作需堅持可持續(xù)發(fā)展原則。再次，在與湄公河流域各國的合作中，保護生態(tài)環(huán)境、促進綠色發(fā)展是不變的議題。

基于此，第一，中國應(yīng)深化與湄公河水資源國際法律體制的合作關(guān)系，在原有正式對話伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，保持與湄公河委員會的溝通交流及數(shù)據(jù)信息共享，積極加入湄公河委員會發(fā)起的與中國相關(guān)的項目和計劃中。第二，在湄公河水資源開發(fā)利用的問題上，中國必須重視與該開發(fā)利用相關(guān)的生態(tài)環(huán)境的保護，特別是在開發(fā)國際河流時，開發(fā)所涉及的問題并非僅與中國有關(guān)，也會涉及流域內(nèi)的其他沿岸國的利益。第三，考慮到湄公河流域水資源國際法律體制的特點，中國應(yīng)保持與其合作的靈活性、彈性以及開放性，這不僅能夠促進更多合作的達成，也能夠促進合作的穩(wěn)定和持續(xù)開展。第四，除了湄公河水資源國際法律體制，中國也應(yīng)充分運用其他多邊合作機制，“東盟+1”機制、大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟合作，以及2017年正式啟動的瀾滄江—湄公河合作機制，都能夠為中國在湄公河流域的國際合作提供良好平臺。在相關(guān)水資源開發(fā)利用的過程中，這些相關(guān)的多邊合作機制也能夠提供相應(yīng)的溝通協(xié)商渠道。第五，對湄公河水資源國際法律體制進行深入了解，也可以促進中國有關(guān)國際水道事務(wù)的實踐，從而為中國在其他國際河流流域的合作及開發(fā)利用提供有意義的借鑒。

結(jié) ? 論

在“一帶一路”倡議指導(dǎo)下，中國應(yīng)與周邊國家保持良好的國際合作關(guān)系，相應(yīng)的跨境資源開發(fā)利用問題及生態(tài)環(huán)境保護問題也變得愈發(fā)重要。因此，本文著重分析了湄公河水資源國際法律管理體制的主要內(nèi)容。

首先，筆者對湄公河水資源國際法律體制的整體結(jié)構(gòu)進行了分析。湄公河水資源國際法律體制是：以國際層面的水資源相關(guān)專門性國際法和一般國際環(huán)境法為指導(dǎo)，以《湄公河協(xié)定》為主要法律基礎(chǔ)，以區(qū)域內(nèi)其他相關(guān)國際組織的倡議、項目及行動為建議和補充的，以湄公河委員會為組織結(jié)構(gòu)的，一個關(guān)于湄公河跨境水資源管理的法律體制。其次，筆者對這一體制的最重要法律基礎(chǔ)——《湄公河協(xié)定》，以及基于該協(xié)定建立的湄公河委員會進行深入分析。筆者分析了協(xié)定的目的、任務(wù)及所包含的國際法原則，也分析了湄公河委員會的法律人格、組織結(jié)構(gòu)、爭端解決機制，及其他相關(guān)內(nèi)容。筆者對《湄公河協(xié)定》及湄公河委員會做出了總結(jié)性評價。這些內(nèi)容使讀者能夠?qū)︿毓铀Y源國際法律體制有全面深入的了解。再次，筆者也結(jié)合實際情況及“一帶一路”建設(shè)，提出了這些分析對中國的相關(guān)啟示。

本文對推動中國開展與湄公河流域相關(guān)的水資源開發(fā)利用合作有一定的現(xiàn)實意義。在“一帶一路”建設(shè)背景下，中國不斷深化與周邊各國的合作關(guān)系，對相關(guān)的國際法律體制進行了解是建立合作關(guān)系的重要基礎(chǔ)。這也有利于加快中國參與國際河流生態(tài)環(huán)境保護的步伐?；诒疚牡姆治觯袊P(guān)于其他國際河流水資源開發(fā)利用的合作也可獲得相應(yīng)的啟示?？傊?，在“一帶一路”建設(shè)背景下，對湄公河水資源國際法律體制的分析對中國進一步開展國際合作、促進相關(guān)水資源開發(fā)利用、開展國際水道實踐以及保護國際水道生態(tài)環(huán)境等有著重要意義。

（責任編輯： 張 磊）