從國際比較和歷史視角看城市人口疏解政策

鄧仲良

(中國社會科學(xué)院 人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100006)

一、研究背景

人口集聚和流動是影響區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本變量，人口流動的空間差異則是區(qū)域發(fā)展差異的客觀體現(xiàn)，從全球代表性城市的人口集聚趨勢來看，合理調(diào)控城市人口規(guī)模和優(yōu)化城市勞動力供給成為超大和特大城市都面臨的共性問題。伴隨中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，除北京、上海等個別超大城市外，戶籍制度壁壘逐步降低(1)截止2020年末，“城區(qū)常住人口300萬以下的城市基本取消落戶限制，超過1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶?！眹野l(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委舉行1月份新聞發(fā)布會介紹宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況并回應(yīng)熱點(diǎn)問題》，2021年1月19日。，對人口流動和落戶的限制逐步解除，外來人口不再被視作城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)，根據(jù)2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)，中國部分大城市集聚外來流動人口的規(guī)模仍在繼續(xù)增大(2)根據(jù)各城市公布的七普數(shù)據(jù)，2020年北京、上海、廣州、成都分別有外來流動人口841.84萬、1047.97萬、937.88萬和845.96萬，其中成都市常住人口為2093.78萬人，首次超過2000萬人，占四川全省25.02%。，這使得政策制定者和學(xué)術(shù)界開始對2014年以來超大城市中人口疏解政策進(jìn)行反思[1]。

一般地，勞動力向經(jīng)濟(jì)高密度(高收入)地區(qū)流入是客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律[2]，城市規(guī)模擴(kuò)大又會促進(jìn)勞動力市場的個人就業(yè)概率，低技能勞動力和高技能勞動力更受益于這種規(guī)模效應(yīng)[3][4][5]。另一方面，除收入差距引起的人口集聚力外，城市間就業(yè)還依賴于產(chǎn)品的空間需求[6]，尤其是外來流動人口，但相關(guān)理論研究表明，當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)無法提供集聚人口的充分就業(yè)崗位時，人口過度持續(xù)流入將會增加擁擠效應(yīng)，城市內(nèi)擁擠效應(yīng)將引發(fā)內(nèi)部通勤效率降低[7]，降低有效工作時間，增加城市內(nèi)部聯(lián)系成本[8]。除此之外，這種擁擠效應(yīng)還對城市產(chǎn)業(yè)、資源承載、交通住房等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市治理水平均提出了更高要求[9]。人口過度集聚引起的城市擁堵還將降低城市宜居水平[10]。此外，人口流入還會提升城市居住成本[11]，這進(jìn)一步增加集聚成本效應(yīng)[12]和拉低勞動者福利水平[9]，當(dāng)城市土地市場無法滿足流入地城市居住條件時，對人口集中流入大城市進(jìn)行限制還會造成勞動力空間錯配[13]，降低勞動生產(chǎn)效率。綜合已有研究來看，這種集聚效應(yīng)與成本效應(yīng)的相互協(xié)調(diào)關(guān)系(trade-off)決定了城市潛在增長效率，如圖1所示，而如何從人口稠密的城市中心區(qū)向外疏解或引導(dǎo)人口在更大都市圈空間實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)尤為關(guān)鍵。

圖1 大城市的集聚與成本效應(yīng)

注：根據(jù)相關(guān)研究，城市的相對最優(yōu)人口規(guī)模是動態(tài)變化的，其與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然資源環(huán)境等因素相關(guān)。數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)研究思路自行繪制，H為城市戶籍人口，M為城市已有流動人口，H*和M*為變化后城市戶籍人口和外來流動人口。

盡管關(guān)于中國城市發(fā)展路徑的爭論持續(xù)不斷，但對個別大城市人口規(guī)模進(jìn)行控制的相關(guān)政策已存在，北京市和上海市都相繼出臺了遠(yuǎn)期2035年城市發(fā)展總體規(guī)劃，對城市人口規(guī)模進(jìn)行了限制和疏解。這種政策思路主要出于政策制定者擔(dān)憂人口持續(xù)集中流入大城市可能突破現(xiàn)有城市人口承載能力，尤其是城市供水、供電等基礎(chǔ)服務(wù)供給超負(fù)荷。其次，政策目標(biāo)還旨在降低區(qū)域發(fā)展差距，通過構(gòu)建更加均衡的增長模式(大城市帶動中小城市發(fā)展，本文簡稱“以大帶小”)來引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以北京市為例，黨的十九大報告明確提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展”。這也同樣表明非首都功能疏解有兩個發(fā)展目標(biāo)，其一，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)鍵是北京、天津以及河北形成良好的功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工格局，在雄安形成北京非首都功能疏解集中承載地，進(jìn)而成為帶動河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。其二，實(shí)現(xiàn)北京人口發(fā)展“雙目標(biāo)”，即人口規(guī)模控制和勞動力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而提升北京人力資本累積水平。

已有研究和現(xiàn)實(shí)情況都表明，城市體系具有不斷演化發(fā)展過程，其具有由單中心向多中心演化的空間一體化趨勢，因而從降低區(qū)域發(fā)展不平衡這個角度出發(fā)，促進(jìn)城市群建設(shè)等多中心空間發(fā)展戰(zhàn)略則有利于實(shí)現(xiàn)集聚和平衡的關(guān)系，并降低人均發(fā)展水平差異。已有研究表明大城市中人與人面對面信息交流便利性有利于技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品產(chǎn)生[14]，故大城市中產(chǎn)業(yè)多樣性程度較高，且多為研發(fā)部門；批量化生產(chǎn)制造業(yè)環(huán)節(jié)通常轉(zhuǎn)移至專業(yè)化較強(qiáng)的中小城市[15]。豐富的勞動力供給和完善的基礎(chǔ)設(shè)施對次中心形成至關(guān)重要[16]，城市群可以通過降低大城市規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)區(qū)域一體化來實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長[17]。

從全球主要城市的國際經(jīng)驗和歷史長期視角對比發(fā)現(xiàn)，從中心城市或城市中心城區(qū)疏解人口并非僅我國京津冀地區(qū)所獨(dú)一面對的，無論是歐美國家，還是東亞地區(qū)的其他國家，英國倫敦、法國巴黎、日本東京、韓國首爾等城市都實(shí)施過旨在促進(jìn)人口疏解的相關(guān)政策[18]～[19]。當(dāng)然每個國家面臨的實(shí)際情況各有不同，但從相關(guān)研究和數(shù)據(jù)總結(jié)來看，仍存在著一些共性規(guī)律，本文將總結(jié)國內(nèi)外主要城市促進(jìn)人口疏解政策的經(jīng)驗做法和所面對的問題，對如何優(yōu)化大城市發(fā)展路徑進(jìn)行思考。

二、全球代表性大城市促進(jìn)人口疏解的共性經(jīng)驗

從世界大城市發(fā)展歷史進(jìn)程來看，倫敦、東京、首爾、巴黎等都實(shí)施過促進(jìn)人口從城市中心區(qū)向外疏解的相關(guān)政策，盡管實(shí)際情況各有不同，但仍存在著一些共性規(guī)律。

(一)以城市功能疏解和區(qū)域功能再布局引導(dǎo)人口流動

從全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的首都經(jīng)濟(jì)圈來看，以功能調(diào)整促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)而帶動人口就業(yè)的空間變化是旨在通過城市功能疏解促進(jìn)人口疏解的內(nèi)在邏輯。從全球主要首都圈發(fā)展模式來看，首都圈大多都經(jīng)歷了都市圈內(nèi)部功能再布局，并引起人口疏解效應(yīng)，即人口的就業(yè)和生活逐步從中心城區(qū)向郊區(qū)、周邊城市遷移。城市功能再布局的具體措施主要有新城建設(shè)、衛(wèi)星城建設(shè)和空間功能優(yōu)化三種策略。

表1 全球主要城市功能調(diào)整引起的人口疏解做法

對國外城市而言，東亞首都城市的人口規(guī)模都較大，主要通過疏解政府部門、研究機(jī)構(gòu)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)等來解決大城市人口膨脹問題，例如為解決首都經(jīng)濟(jì)圈過度膨脹問題，韓國將首都功能和城市經(jīng)濟(jì)功能獨(dú)立分開，成立了世宗市來行使首都政治功能，首爾都市圈僅重點(diǎn)發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)(信息技術(shù)和創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè))，將科技產(chǎn)業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高校向周邊城市轉(zhuǎn)移(尤其是科技產(chǎn)業(yè)和研究機(jī)構(gòu))。日本主要將科研機(jī)構(gòu)從東京遷出到周邊城市，東京形成了新宿、澀谷等多個副中心以及筑波等多個新城。在歐美地區(qū)，巴黎為改變“法蘭西島(Ile-de-France)”的單中心城市結(jié)構(gòu)，從1956年開始巴黎陸續(xù)在周邊地區(qū)建立大型住宅區(qū)和新城，2008年后又開始在巴黎周邊發(fā)展了8個產(chǎn)業(yè)集群，并配套相應(yīng)的住宅和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施。倫敦從1946年開始在不同時期就新建不同類型的新城來吸引倫敦核心區(qū)人口，經(jīng)歷了由單純的住宅新城(花園式城市、田園城市，或者采用“綠帶”將中心城市與衛(wèi)星城分割開)逐步向交通通達(dá)性較高的產(chǎn)業(yè)融合新城演進(jìn)。對北京而言，主要是推動北京市的行政機(jī)構(gòu)、制造業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等創(chuàng)新機(jī)構(gòu)、區(qū)域性物流基地與批發(fā)市場向外疏解，建立了通州行政副中心和雄安新區(qū)。

(二)以區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)一體化促進(jìn)人口自由流動

促進(jìn)交通網(wǎng)絡(luò)一體化可顯著提升地區(qū)間交通可達(dá)性，有利于形成多中心城市空間結(jié)構(gòu)。美國城市間高速公路發(fā)達(dá)，汽車出行成本較低，城市中心區(qū)與城郊則發(fā)展一般干道和有軌電車。英國大倫敦區(qū)以提高公共交通比重和線路網(wǎng)密度來增強(qiáng)中心城區(qū)與周邊地區(qū)的交通通達(dá)性。巴黎則構(gòu)建了放射狀路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，地鐵基本可以滿足巴黎核心區(qū)10km以內(nèi)的交通出行，而巴黎大區(qū)的快速鐵路能夠連接周邊50km區(qū)域。在日本東京都市圈，地鐵等公共交通系統(tǒng)較為發(fā)達(dá)，東京與新橋、上野、池袋、新宿、涉谷等周邊地區(qū)都具有完備的軌道交通連接，這些軌道交通同時也連接了不同地區(qū)的體育館、文化名勝景點(diǎn)、森林公園、商業(yè)購物中心、鐵路車站等，大阪都市圈(京都、大阪、兵庫、奈良)和名古屋都市圈(愛知、三重、岐阜)同樣也具有類似的通勤便捷的輕軌系統(tǒng)。

從全球代表性都市圈的交通建設(shè)情況進(jìn)一步看，交通網(wǎng)絡(luò)一體化是促進(jìn)都市圈形成的必要條件，成熟都市圈都具有系統(tǒng)的交通一體化網(wǎng)絡(luò)，其以城市間軌道交通系統(tǒng)(輕軌或快速鐵路)和高速公路系統(tǒng)為主，以城市環(huán)線、干線公路和城市地鐵系統(tǒng)為輔，其有效降低了中心城市與周邊城市的出行時間成本，拉近了居住區(qū)、工作區(qū)和商務(wù)區(qū)、文化區(qū)、森林公園休閑區(qū)的時間距離，減緩了單一公路交通的擁擠效應(yīng)。同時，這樣完備的交通路網(wǎng)建設(shè)也并非一朝一夕完成，而是長達(dá)百年的建設(shè)和逐步完善的，例如東京都市圈最早可追溯到1895年，1927年已經(jīng)形成東京與周邊地區(qū)的第一條鐵路線路，并經(jīng)歷了1955年、1961年、1972年等多次完善，迄今已經(jīng)成為全球地鐵軌道交通系統(tǒng)最為完備的地區(qū)之一。

(三)以疏解地機(jī)構(gòu)遷出與承接地培育并重實(shí)現(xiàn)就業(yè)空間均衡

功能疏解的人口轉(zhuǎn)移效應(yīng)取決于三個因素，第一，被疏解企業(yè)或機(jī)構(gòu)是否愿意遷出。第二，疏解地產(chǎn)業(yè)或機(jī)構(gòu)與承接地發(fā)展是否匹配。第三，勞動力就業(yè)是否依賴于被疏解產(chǎn)業(yè)。以美國為例，由于城市內(nèi)勞動力成本和建設(shè)用地成本較高，科技公司、制造業(yè)、零售業(yè)逐步由城市中心區(qū)遷往城市郊區(qū)，尤其是大型飛機(jī)制造及高科技企業(yè)。從英國國家統(tǒng)計辦公室(ONS)公布的歷史數(shù)據(jù)來看，1800—2019年間倫敦經(jīng)歷了從人口疏解到再集中的過程，最初倫敦旨在通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊衛(wèi)星城來降低環(huán)境污染和人口膨脹，但由于產(chǎn)業(yè)集聚與城市發(fā)展錯配，反而導(dǎo)致了倫敦城市中心區(qū)就業(yè)崗位流失和衰敗。

圖2 2019—2020年韓國分區(qū)域國內(nèi)遷移率變化

從政府作用方面來看，以韓國的公共機(jī)構(gòu)疏解經(jīng)驗為例，促進(jìn)行政、教育和科研等公共機(jī)構(gòu)向周邊區(qū)域轉(zhuǎn)移有效帶動了周邊地區(qū)發(fā)展。無論是1970年開始的工業(yè)外遷，還是1980年開始的以住房建設(shè)為主的新城建設(shè)，亦或2000年后行政和經(jīng)濟(jì)城市功能再布局，公共機(jī)構(gòu)疏解政策一直伴隨首爾發(fā)展的各個階段，最終形成了以世宗市為核心的行政中心，這不僅提高了區(qū)域均衡發(fā)展水平，而且也促進(jìn)了首爾都市圈經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)增長，扭轉(zhuǎn)了首爾人口過度膨脹趨勢。從人口遷移變化率來看，韓國2020年國內(nèi)流動人口規(guī)模為773.5萬人，比2019年增長8.9%(增加63.1萬人)，2020年首爾(Seoul)人口絕對規(guī)模仍然較高(2019年首爾人口占韓國18.62%)，世宗市(Sejong)是韓國國內(nèi)人口遷入率最高的城市，2020年比2019年上升3.8%，其人口增長率也是最高的，2019年增速已為8.2%，遠(yuǎn)高于其他城市。對其他地區(qū)的人口遷移率而言，京畿道地區(qū)也是吸引人口流入的重要區(qū)域，其較之2019年流動人口遷入率上升1.3%，而首爾2020年人口遷移率較之2019年下降0.7%。

(四)構(gòu)建與時俱進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧的動態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域功能調(diào)整和發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌需要執(zhí)行力強(qiáng)和統(tǒng)籌跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，人口疏解是一項系統(tǒng)性政策，其有效性要求統(tǒng)一的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、頂層制度框架和專門權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其次，考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有長期性，在長期的發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)體也會受到外部影響，這些影響因素有的是有利的，有的也是一種不利沖擊。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市和人民的工作和居住要求也會不斷發(fā)生變化，因此相關(guān)政策也會動態(tài)調(diào)整，從國際經(jīng)驗進(jìn)一步來看，無論是大倫敦區(qū)，還是東京或首爾都市圈，中央政府都出臺了針對性較強(qiáng)的規(guī)劃，設(shè)立了專門中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并配套相應(yīng)的法律，還在一定規(guī)劃區(qū)內(nèi)根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，例如倫敦《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》《新城法》《內(nèi)城法》、法國《巴黎大區(qū)2030戰(zhàn)略規(guī)劃》、日本《首都圈整治法》、韓國《首都圈整備規(guī)劃法》等都經(jīng)過了長期的完善和動態(tài)調(diào)整過程。

三、人口疏解政策影響城市發(fā)展的幾個方面

從全球主要城市采取人口疏解的歷史經(jīng)驗來看，單一疏解人口可能造成城市中心區(qū)衰落，引發(fā)“內(nèi)城問題”，也會對城市中心區(qū)發(fā)展和歷史文化傳承造成不利影響。

(一)缺乏配套的新城建設(shè)與“內(nèi)城問題”會導(dǎo)致人口疏解政策失敗

缺乏全局規(guī)劃和配套政策的新城建設(shè)會造成城市核心區(qū)產(chǎn)業(yè)流失和區(qū)域蕭條，這種“內(nèi)城問題”在美國、英國和法國都相繼出現(xiàn)過。以英國倫敦為例來看，倫敦從1946年開始也執(zhí)行了類似的“人口疏解”政策，設(shè)立了8個新城來解決倫敦人口過度擁擠問題，并計劃從城市核心區(qū)疏散150萬人到周邊新城。由于新城初期缺乏基礎(chǔ)設(shè)施供給，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，生活配套設(shè)施欠缺，就業(yè)收入水平有限，部分人口又回流城市中心區(qū)，但由于相關(guān)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，這部分回流的勞動力無法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，反過來又造成倫敦中心城區(qū)失業(yè)率增加，城市經(jīng)濟(jì)問題還進(jìn)一步演化為犯罪、吸毒等社會問題[19]。面對倫敦“內(nèi)城問題”，2000年后英國政府出臺《內(nèi)城地區(qū)法》，將更多的產(chǎn)業(yè)遷回倫敦城市核心區(qū)，促進(jìn)內(nèi)城復(fù)興。

從倫敦市分區(qū)域分析來看，倫敦不僅是倫敦市(City of London)，而且也包括了周邊32個自治市(London Borough)，因而倫敦也有“內(nèi)倫敦”(Inner London)和“外倫敦”(Outer London)之分，本文依據(jù)英國國家統(tǒng)計辦公室(office for national statistics，簡稱ONS)統(tǒng)計用途劃分(3)內(nèi)倫敦包括13個自治市Camden、City of London、Hackney、Hammersmith and Fulham、Islington、Kensington and Chelsea、Lambeth、Lewisham、Southwark、Tower Hamlets、Wandsworth、Westminster、Greenwich，外倫敦為20個自治市Haringey、Newham、Barking and Dagenham、Barnet、Bexley、Brent、Bromley、Croydon、Ealing、Enfield、Harrow、Havering、Hillingdon、Hounslow、Kingston upon Thames、Merton、Redbridge、Richmond upon Thames、Sutton、Waltham Forest。對倫敦市歷史長期人口集聚情況進(jìn)一步研究，從英國ONS提供的歷史人口普查數(shù)據(jù)(Historical Census Population)來看，盡管倫敦經(jīng)歷了二戰(zhàn)及疏解倫敦人口的新城建設(shè)導(dǎo)致的人口下降，但倫敦人口規(guī)模是長期增長的(4)1940—1990年，由于二戰(zhàn)及戰(zhàn)后重建，倫敦市總?cè)丝诔尸F(xiàn)下降趨勢，但1990年后至今倫敦市人口逐步上升至1940年人口總量水平。，尤其是外倫敦。1801年倫敦人口為109.7萬人，其后100多年倫敦人口一直增加，1939年倫敦人口規(guī)模為861.5萬人，隨著1980年開始倫敦逐步停止新城建設(shè)，開始復(fù)興倫敦內(nèi)城，培育金融、研發(fā)等高附加值產(chǎn)業(yè)，城市中心區(qū)人口逐步又開始集聚，倫敦人口總規(guī)模開始逐年上升，2012年倫敦人口為830.88萬人，到2019年倫敦人口已為896.20萬人。其中，內(nèi)倫敦人口從1911年開始逐年下降，一直到1991年才開始恢復(fù)，內(nèi)倫敦人口1911年為500.20萬人，1991年為234.31萬人，而外倫敦人口則從1800年開始一直上升，尤其是1946年開始上升幅度最快，在經(jīng)歷了1960—1990年略微下降后又快速上升，到2017年內(nèi)倫敦人口為353.57萬人，外倫敦人口為529.98萬人，二者分別占倫敦總?cè)丝?0.06%(內(nèi)倫敦)和60.05%(外倫敦)。

圖3 倫敦市人口變化趨勢(1801—2019)

(二)過度功能分散化降低了城市發(fā)展速度

城市功能過度分散化可能降低城市經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，造成區(qū)域發(fā)展路徑單一。以韓國為例，韓國推進(jìn)的“創(chuàng)新城市”計劃盡管帶動了首爾周邊城市發(fā)展，但過多的創(chuàng)新城市也分散了城市發(fā)展所必需的資本、勞動力投入，造成部分創(chuàng)新城市發(fā)展緩慢。其次，韓國政府依據(jù)高科技產(chǎn)業(yè)的區(qū)位條件主動選擇的“創(chuàng)新城市”可能忽視了高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，造成產(chǎn)業(yè)體系單一和發(fā)展路徑錯位。高科技產(chǎn)業(yè)往往需要不同領(lǐng)域的人與人之間的密切接觸，這種人為設(shè)定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市降低了產(chǎn)業(yè)多樣性，阻斷了不同產(chǎn)業(yè)背景研究人員和企業(yè)的交流，不利于城市創(chuàng)新力進(jìn)一步提高。

對被疏解的中心城市，無論是從城市內(nèi)到城市外的“大疏解”，還是從城市中心區(qū)到邊緣郊區(qū)的“小疏解”，人口疏解政策可能會導(dǎo)致居住和公共服務(wù)分離、職住分離[1]，當(dāng)教育和醫(yī)療等城市公共服務(wù)、居住和就業(yè)存在空間割裂時，或者說當(dāng)就業(yè)和城市公共服務(wù)沒有隨人口疏解政策及時配套跟進(jìn)時，被疏解城市自身的經(jīng)濟(jì)成本將會逐步增加，通勤時間增加、房價上漲等將增大城市經(jīng)濟(jì)的集聚成本。此外，城市遷移成本增加和過高的城市間人口流動壁壘還會導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，降低勞動力配置效率[20]，不利于形成城市間人口最優(yōu)規(guī)模[8]。在過于功能分散化的城市體系中，城市發(fā)展路徑和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將趨于單一化，當(dāng)城市專業(yè)化程度較高和欠缺產(chǎn)業(yè)多樣性時，在外部市場變化和不確定沖擊影響下，這種單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不利于抵御外部不確定沖擊，可能降低城市經(jīng)濟(jì)增長潛力，比如電子信息產(chǎn)品的生產(chǎn)線經(jīng)常受產(chǎn)品升級和消費(fèi)偏好變化的影響，產(chǎn)業(yè)鏈上游芯片等核心技術(shù)變化會直接造成供給端經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)萎縮，同時消費(fèi)偏好變化也會對供給結(jié)構(gòu)產(chǎn)生刺激，當(dāng)城市專業(yè)化程度較高時，產(chǎn)業(yè)多樣性缺乏將影響供給結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)市場需求變化。

(三)城市歷史文化保護(hù)傳承與城市更新的關(guān)系

人口疏解會促使中心城區(qū)形成人口低密度狀態(tài)，常住人口下降引起的低密度空間有利于古城文化保護(hù)，這為文化保護(hù)、街區(qū)更新提供了地理空間。以法國巴黎為例，法國人口向巴黎大區(qū)集中是長期歷史演變結(jié)果，形成了“法蘭西島”，到2018年大巴黎區(qū)人口共有1291.48萬人，巴黎核心城區(qū)人口為1013.42萬人，大巴黎區(qū)占法國人口比重從2001年以來基本保持在19.3%左右，2013年有略微下降，但2018年很快回升到19.27%。從人口增加幅度來看，大巴黎區(qū)人口增幅從2006年開始下降，從2006年0.77%逐步下降到2018年0.27%。在城市人口集聚過程中，尤其是二戰(zhàn)后非洲移民快速涌入巴黎，巴黎政府在1970年逐步改變巴黎持續(xù)向四周發(fā)展的“攤大餅”模式，開始培育郊區(qū)城市，例如薩克雷科學(xué)城[18]，不斷推進(jìn)巴黎都市圈的單中心城市(“法蘭西島”)向多中心城市體系發(fā)展，這些新城和巴黎核心區(qū)有便捷的公共交通系統(tǒng)，同時新城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐步豐富，例如拉德芳斯新區(qū)(La Défense)逐步由以往的商務(wù)中心向產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，并增加了新區(qū)內(nèi)住房供給和娛樂、教學(xué)等生活服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

巴黎在從中心區(qū)疏解人口的同時更加注重巴黎中心城區(qū)內(nèi)歷史文化遺跡的保護(hù)工作。1913年法國就頒布了《歷史遺產(chǎn)保護(hù)法》，后續(xù)巴黎又對城市改造政策進(jìn)行了持續(xù)調(diào)整，設(shè)立了專門的文化保護(hù)區(qū)，負(fù)責(zé)對歷史文化建筑及附屬設(shè)施進(jìn)行保護(hù)和修葺。以1964年巴黎馬萊保護(hù)區(qū)(Le Marais)為例，其確定了公共機(jī)構(gòu)和個人在舊城歷史文化保護(hù)區(qū)中的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，還“以點(diǎn)帶面”帶動了整個城市舊城區(qū)的歷史建筑保護(hù)，不僅編制了歷史保護(hù)建筑名錄，對保護(hù)區(qū)之外的城市區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃建筑活動做了詳細(xì)的規(guī)定，而且對進(jìn)入名錄的建筑，其40%維修保護(hù)的相關(guān)費(fèi)用都可享受國家財政補(bǔ)助。另一方面，在歷史文化保護(hù)區(qū)內(nèi)還進(jìn)一步拆除不符合規(guī)劃用途的的違章建筑，這使得大城市同時實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市歷史傳承，從這個意義上來看，人口疏解政策有利于保護(hù)城市歷史文化。

圖4 大巴黎區(qū)人口變化(2001—2018)

(四)“以大帶小”的區(qū)域政策導(dǎo)向與人口流動的經(jīng)濟(jì)規(guī)律存在矛盾

盡管在超大、特大城市周邊進(jìn)行新城建設(shè)和布局衛(wèi)星城來形成“反磁力中心”對人口流動具有吸引作用，但這種“以大帶小”的政策導(dǎo)向和人口向大城市地區(qū)流入的經(jīng)濟(jì)規(guī)律往往存在矛盾。以東京都市圈為例，1958年日本政府首次提出將在東京周邊建立衛(wèi)星城來緩解東京都市圈的人口規(guī)模過度膨脹造成的生態(tài)壓力，并逐步開始實(shí)施分散首都功能政策，將政府、科研機(jī)構(gòu)遷移到東京周邊衛(wèi)星城。從歷史維度來看，東京市1975年至今人口呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，僅1991—1995年期間東京人口呈現(xiàn)短暫下降，而東京人口相對于日本全國比重從1975—2019年經(jīng)歷了先下降而后上升的“倒U型”變化趨勢，1996—2019年東京市人口占日本全國比重持續(xù)上升，2019年東京市人口占日本比重約為11.03%，2012—2019年其年均增長0.1%，這表明筑波等衛(wèi)星城設(shè)置和機(jī)構(gòu)遷移并未降低東京市的人口集聚力，人口向經(jīng)濟(jì)密度較高地區(qū)的集聚趨勢并未受東京人口疏解政策影響。推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)分散化并未起到疏解東京人口的預(yù)期效果[21]。從全國流動人口進(jìn)一步來看，東京、大阪、神奈川等地是日本流動人口的主要流入地，尤其是東京，2019年人口凈流入86575人，較之2018年增加3801人，同時東京人口流入和流出規(guī)模占日本全國比重均為首位(5)數(shù)據(jù)來源：《2020年日本統(tǒng)計年鑒》，日本總務(wù)省統(tǒng)計局《住民基本臺賬人口移動報告》。，從2000年—2019年東京人口總量一直呈現(xiàn)增長趨勢，如圖5所示。

圖5 日本東京市人口變化(1920—2019)

進(jìn)一步地，對以筑波市衛(wèi)星城建設(shè)來引導(dǎo)人口流動而言(6)筑波市屬于1963年日本政府設(shè)立的中央直管的國家戰(zhàn)略城市，旨在打造科技創(chuàng)新中心和帶動疏解東京人口，這對目前京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)具有很強(qiáng)的借鑒意義。，由于土地產(chǎn)權(quán)、公共資源配套建設(shè)滯后、遷入機(jī)構(gòu)與遷入地相關(guān)性不高、科技園區(qū)的就業(yè)需求不大、研發(fā)產(chǎn)業(yè)化滯后等問題，筑波市并不能容納較大規(guī)模的人口，從《2020年日本統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)來看，到2019年底筑波市人口僅為23.38萬人，具體而言主要有以下幾方面原因：第一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位單一性、科研機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合不緊密。筑波市的功能定位是研究園區(qū)，日本政府通過行政力量推動科研機(jī)構(gòu)再集聚，卻忽略了產(chǎn)業(yè)對于吸引和留住人口的關(guān)鍵作用，高能物理、新材料等前沿學(xué)科并未與企業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合，產(chǎn)業(yè)薄弱使得筑波市無法構(gòu)建強(qiáng)大的人口集聚力。第二，建設(shè)周期過長。筑波市從1968年開始建設(shè)，一直到1993年建設(shè)基本完成，由于建設(shè)周期較長和研究經(jīng)費(fèi)投入滯后，盡管實(shí)施了筑波科學(xué)城計劃，但日本最好的大學(xué)和企業(yè)總部仍然集中在東京。第三，產(chǎn)城融合發(fā)展思路與城市配套建設(shè)錯位。在筑波市建設(shè)早期，由于住宅建設(shè)和公共交通設(shè)施相對不多，教育、醫(yī)療、娛樂、休閑配套設(shè)施較為欠缺，盡管遵循生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)思想，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)欠缺使得城市配套設(shè)施建設(shè)無法吸引更多的人口前來就業(yè)和生活，而人口欠缺同時也無法彌補(bǔ)商業(yè)、醫(yī)院配套成本，又反過來影響了城市配套設(shè)施的再規(guī)劃建設(shè)，這種人口流動與城市經(jīng)濟(jì)的累積因果關(guān)系最終影響更多人口流入。第四，由于筑波市前述幾個方面的不足，交通路網(wǎng)一體化則進(jìn)一步放大東京周邊城市的人口外流效應(yīng)，促使人口向東京再集聚，這與疏解1990—2000年東京部分政府機(jī)構(gòu)和研究部門到周邊衛(wèi)星城后人口短暫降低又提升的客觀現(xiàn)實(shí)是吻合的。

四、對人口疏解政策調(diào)研情況及相關(guān)理論研究

對人口疏解政策的已有研究主要以北京市為例，作者自2021年3月開始分別在北京市東城區(qū)、海淀區(qū)部分街道進(jìn)行了走訪調(diào)研，進(jìn)一步總結(jié)了促進(jìn)人口疏解的政策思路，并對相關(guān)理論研究也進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)。

(一)調(diào)研中總結(jié)的人口疏解政策體系

在總結(jié)已有研究基礎(chǔ)上，作者通過在北京市東城區(qū)、海淀區(qū)的代表性街道進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和訪談，也參與了相關(guān)部門組織的部門座談會，從政策制定、實(shí)施、評價等方面全面回顧非首都功能疏解中影響人口疏解政策體系，如表2，總體來看，人口疏解政策具體可分為“以房管人”“以證管人”“以業(yè)控人”和城市綜合治理四種類型。從這四種影響人口流動的政策來看，促進(jìn)人口疏解的政策有的是依據(jù)戶籍制度、建筑使用用途管理、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄等現(xiàn)有制度框架，有的則屬于專門為疏解人口而制定實(shí)施的，例如治理“開墻打洞”、深化公共房屋管理等，還有的則是從更大的國家發(fā)展戰(zhàn)略視角來制定的，比如軍隊產(chǎn)權(quán)房屋清理、全面停止軍隊有償服務(wù)、首都經(jīng)濟(jì)“高精尖”轉(zhuǎn)型升級、深化國家森林城市建設(shè)等。

1.“以房管人”

“以房管人”并非專門的人口疏解政策，但在大多數(shù)城市都存在，主要以居住證和租住房屋地址相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)對城市內(nèi)流動人口的管理?！耙苑抗苋恕闭咧苯佑绊懥顺鞘辛鲃尤丝诘木幼〕杀?，主要通過政策制度限制來影響居住、工作的地理空間來實(shí)現(xiàn)，有房屋購買限制，清理不規(guī)范、有社會安全隱患、不符合建筑規(guī)劃用途的工作和居住用房等。“以房管人”屬于疏解人口的行政手段，具體有以下幾方面：第一，非本市戶籍的城市居民無法取得購買本市房屋的資格。第二，通過外來人口的居住房屋來實(shí)現(xiàn)對城市流動人口的登記管理。上述兩個方面是將房屋購買資格、租住房屋流動人口管理與城市戶籍相掛鉤。第三，規(guī)范建筑用途。以規(guī)范違規(guī)租房和違法建設(shè)房屋，治理群租房、城中村和地下室空間來修正違法建筑用途，例如治理“開墻打洞”，這些措施擠壓了不規(guī)范居住和經(jīng)營活動的地理空間，也制止了一些違法經(jīng)營活動在城市內(nèi)蔓延。第四，騰退公房違規(guī)租住，加大公房房產(chǎn)清理工作，這主要涉及集體產(chǎn)權(quán)房管理改革。第五，清理軍產(chǎn)房。規(guī)范軍隊固定資產(chǎn)管理、“停止軍隊有償服務(wù)”有助于強(qiáng)化軍隊職能，從側(cè)面也對相應(yīng)的經(jīng)營活動集聚人口起到了疏解作用。

2.“以證管人”

對北京而言，“以證管人”通常指利用流動人口的居住證對其就業(yè)需求、公共服務(wù)供給進(jìn)行管理，以往還有暫住證等?！耙宰C管人”主要將醫(yī)療、教育等公共服務(wù)和經(jīng)營活動的資格權(quán)與城市居住證、經(jīng)營許可證等證件掛鉤。以教育為例，北京市主要通過“五證”實(shí)現(xiàn)對外來務(wù)工人員子女就學(xué)進(jìn)行管理，“五證”具體指在京務(wù)工就業(yè)證明、在京居住證明、戶口簿、在京暫住證、戶籍所在地街鄉(xiāng)政府出具的當(dāng)?shù)責(zé)o監(jiān)護(hù)條件證明(從2017年9月30日開始，北京市取消了暫住證，更加強(qiáng)化居住證管理)?！耙宰C管人”依賴于證件信息的準(zhǔn)確性，但對非就學(xué)、就醫(yī)的外來就業(yè)人口，居住證也存在辦證率較低，人口基礎(chǔ)信息不全面和不及時等缺點(diǎn)。從實(shí)際情況進(jìn)一步看，“以證管人”對人口疏解效應(yīng)還主要體現(xiàn)為取締無證無照經(jīng)營活動，對外地人口的一般經(jīng)營性活動的辦證指標(biāo)進(jìn)行縮減，例如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)辦理理發(fā)店的經(jīng)營許可指標(biāo)的審批意見已下放至街道層面。

3.“以業(yè)控人”

“以業(yè)控人”主要通過城市功能區(qū)調(diào)整、促進(jìn)部分不符合功能定位的產(chǎn)業(yè)外遷和公共資源疏解來帶動就業(yè)人口轉(zhuǎn)移，具體有：制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、城市土地配套用途調(diào)整、騰退空間利用、區(qū)域物流和一般制造業(yè)外遷、教育和醫(yī)療資源疏解等措施?！耙詷I(yè)控人”政策旨在通過產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源疏解來帶動勞動力就業(yè)和生活空間再選擇，這種政策思路可通過政府的行政規(guī)定來實(shí)現(xiàn)，但也受到市場規(guī)律的長期影響。此外，“以業(yè)控人”也包括了對非法行醫(yī)和非法辦學(xué)的治理，其間接地降低了城市內(nèi)流動人口集聚水平。從政策實(shí)施的實(shí)際情況來看，“以業(yè)控人”不僅與疏解地的產(chǎn)業(yè)類型有關(guān)，而且與產(chǎn)業(yè)承接地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，但相關(guān)研究[22]和實(shí)際調(diào)研情況都表明，推進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不一定能同步地帶動勞動力跟隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，被疏解產(chǎn)業(yè)的勞動力也可轉(zhuǎn)移到同城市的其他產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，也有可能轉(zhuǎn)移至其他城市就業(yè)。

4.城市綜合治理

城市綜合治理主要體現(xiàn)在重點(diǎn)區(qū)域改造升級、騰退空間修繕治理、棚戶區(qū)改造等城市更新方面，主要通過不同水平商業(yè)業(yè)態(tài)的再培育和實(shí)現(xiàn)低人口密度來提升城市宜居生活水平，具體措施有商業(yè)品牌升級替代一般零售、餐飲業(yè)態(tài)，解決城市中歷史文化遺跡中居住占用問題，在棚戶區(qū)進(jìn)行改造和對簡易老舊小區(qū)騰退實(shí)現(xiàn)騰退土地“留白增綠”，即對原有綠化用地進(jìn)行拓寬，提升城市宜居環(huán)境。此外，還通過對街區(qū)和地鐵附近“游商”和占道經(jīng)營進(jìn)行治理，進(jìn)一步壓縮了無序經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)活動場所。

表2 非首都功能疏解背景下人口疏解政策工具

人口疏解政策 具體措施政策手段 代表做法以房管人購買房屋的規(guī)定限制、租房政策行政購買房屋規(guī)定、流動人口管理軍隊固定資產(chǎn)清理行政規(guī)范軍隊資產(chǎn)管理、清退占用出借等建筑、封閉軍管區(qū)域房屋管理行政規(guī)范直管公房管理、區(qū)屬出租出借房產(chǎn)清理建筑使用管理行政城中村治理、拆除違法建設(shè)、治理開墻打洞、清理群租房和地下空間以證管人戶籍管理行政落戶指標(biāo)限制,將醫(yī)保、入學(xué)、購車資格權(quán)等與戶籍掛鉤外地人口居住證行政規(guī)范居住證審核流程取締無證無照經(jīng)營行政規(guī)范經(jīng)營活動以業(yè)控人功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化行政+市場以空間功能定位下的產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解:制定產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、服務(wù)業(yè)發(fā)展禁止和限制目錄、產(chǎn)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)入目錄、城市土地用途調(diào)整、騰退空間再利用部分產(chǎn)業(yè)疏解行政+市場區(qū)域性物流市場和基地、商品市場、勞動密集型制造業(yè)等外遷公共服務(wù)資源疏解行政教育醫(yī)療等公共基礎(chǔ)服務(wù)資源疏解,規(guī)范非法行醫(yī)和非法辦學(xué)城市綜合治理重點(diǎn)地區(qū)改造升級行政+市場重點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)升級調(diào)整,培育中高端消費(fèi)品牌歷史文化街區(qū)修繕治理行政+市場騰退歷史文化建筑居住占用、進(jìn)行文物修繕促進(jìn)城市更新改造、改善城市宜居環(huán)境行政+市場棚戶區(qū)改造、治理占道經(jīng)營和“游商”“留白增綠”

(二)對人口疏解效應(yīng)的相關(guān)研究

如何有效地引導(dǎo)人口流動是實(shí)現(xiàn)城市人口規(guī)?？刂坪蛣趧恿Y(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵。從人口疏解政策效果的測算來看，王繼源等根據(jù)北京總體規(guī)劃人口控制目標(biāo)和2012年北京投入產(chǎn)出表測算了不同產(chǎn)業(yè)疏解對就業(yè)影響效果，批發(fā)零售業(yè)和制造業(yè)是直接轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的主要影響因素，當(dāng)轉(zhuǎn)移北京市批發(fā)零售業(yè)10%總產(chǎn)值，直接就業(yè)和關(guān)聯(lián)就業(yè)規(guī)模將分別下降19.8、4.1萬人，并最終減少23.9萬就業(yè)人口；當(dāng)轉(zhuǎn)移制造業(yè)10%總產(chǎn)值，直接就業(yè)和關(guān)聯(lián)就業(yè)規(guī)模將分別下降14萬、8.2萬人，并最終減少22.2萬就業(yè)人口[23]。當(dāng)需滿足北京城市基礎(chǔ)部分和非基礎(chǔ)部分就業(yè)規(guī)模要求，童玉芬等進(jìn)一步研究表明北京市疏解非首都功能后北京市城市最低人口規(guī)模為1800萬，同時總就業(yè)規(guī)模至少需要940萬[24]。

由于勞動力就業(yè)替代彈性較強(qiáng)，針對特定的產(chǎn)業(yè)疏解政策可能無法有效疏解人口，從流動人口在遷移來看，北京市的產(chǎn)業(yè)疏解政策，住房、居住證等政策能夠促使流動人口再流動[25]，從事批發(fā)零售業(yè)、文教衛(wèi)生業(yè)、居民服務(wù)業(yè)等行業(yè)的流動人口更愿意定居北京[26]，而這些產(chǎn)業(yè)是非首都功能主要疏解對象，因而產(chǎn)業(yè)疏解可能無法直接影響人口疏解。針對流動人口疏解效果評價的相關(guān)問卷調(diào)查進(jìn)一步表明，流動人口留京意愿非常高，調(diào)查樣本54.3%都表示即便北京市有疏解政策，其仍將留在北京，尤其是從事批發(fā)零售業(yè)的流動人口，“以業(yè)控人”，“以房管人”，“以學(xué)控人”等疏解政策起到了一定疏解人口效果[22]。運(yùn)用三重差分法，童玉芬，宮倩楠對2015年以來北京市人口調(diào)控政策的效果進(jìn)行定量評估，研究表明人口疏解政策與常住人口規(guī)模存在顯著相關(guān)性，人口疏解政策降低了11.6%人口增長[27]。進(jìn)一步地，馮永恒等以手機(jī)信令數(shù)據(jù)研究表明北京動物園批發(fā)市場疏解促使原從事批發(fā)市場就業(yè)者全部撤離，絕大部分離開北京，但也有部分原動批就業(yè)者在北京市內(nèi)重新聚集，研究進(jìn)一步表明電商網(wǎng)絡(luò)興起和產(chǎn)業(yè)承接地的成熟度對疏解效果有較大影響[28]。

(三)北京人口疏解與京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展

北京非首都功能疏解并非是單一地將某種特定功能和產(chǎn)業(yè)放棄，而是逐步將阻礙首都功能發(fā)揮的部分經(jīng)濟(jì)功能剝離，以便能夠同時更好地發(fā)揮首都功能和經(jīng)濟(jì)功能。

疏解北京非首都功能是促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵著力點(diǎn)，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展本質(zhì)上是大城市如何帶動周邊地區(qū)發(fā)展，因此人口疏解政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)人口空間結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化。從經(jīng)濟(jì)規(guī)律來看，勞動力總是傾向于流入高工資和城市公共服務(wù)水平較高的區(qū)域中心城市，因而大城市實(shí)現(xiàn)“以大帶小”的發(fā)展關(guān)鍵是就業(yè)機(jī)會的均衡化，即以就業(yè)工資和基本公共服務(wù)的空間均等化來避免區(qū)域發(fā)展空間失衡現(xiàn)象。對雄安新區(qū)而言，打造雄安經(jīng)濟(jì)增長極和河北承接北京疏解制造業(yè)需要將勞動力就業(yè)和承接非首都功能產(chǎn)業(yè)有機(jī)地結(jié)合起來，以勞動力就業(yè)空間協(xié)調(diào)來構(gòu)建“以大帶小”的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。同時，雄安新區(qū)要求在合理控制城市規(guī)模(“新區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)按1萬人/平方公里控制”)基礎(chǔ)上進(jìn)一步集聚高端人才，雄安重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)既需要高層次創(chuàng)新型人才，也需要集聚互補(bǔ)性更強(qiáng)的一般勞動力，如何有效實(shí)現(xiàn)北京、雄安的勞動力供給結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相匹配是京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)。因此，從這個意義來看，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展也會反過來促進(jìn)人口疏解。

五、對優(yōu)化大城市發(fā)展路徑的政策建議

“城市的核心是人”，相關(guān)政策制定部門應(yīng)進(jìn)一步重視人口作為大城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，不斷優(yōu)化大城市人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)，建立以流動人口為載體的流入地和流出地的城市間協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)新城建設(shè)產(chǎn)業(yè)體系及配套設(shè)施不斷完善。

(一)加快超大城市戶籍制度改革

目前在中國超大城市實(shí)行戶籍制度主要為差別化落戶(積分制)和居住證制度，前者使得城市可以有目的地選擇具有較高人力資本的高技能勞動力，后者主要面向一般城市勞動力和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這兩種措施都向著“經(jīng)常居住地登記戶口制度”演變。我國城市發(fā)展的一個重要基本國情就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市就業(yè)規(guī)模較大，這種“人—地(農(nóng)地)”分離不解決，戶籍深層次改革和戶籍城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定提高將無從談起。人口向大城市集聚是客觀規(guī)律，有必要提前研究戶籍制度最終完全取消后常住地登記戶口制度的可能演變方式及路徑。統(tǒng)籌城市戶籍和居住證功能，建立基于積分制的城市戶口登記制度，明確以教育水平、專業(yè)技術(shù)職務(wù)、職業(yè)技能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社會保險繳納年限和工作居住年限等占積分制主要比重。建立健全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的城市勞動力技能需求動態(tài)目錄，補(bǔ)充完善勞動力技能培訓(xùn)和積分制掛鉤關(guān)系。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破城鄉(xiāng)要素壁壘，加快探索城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道，將人口流出地的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和人口流入地的落戶政策掛鉤，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“人—地”落戶收益與居住地公共服務(wù)供給相協(xié)調(diào)，明確都市圈內(nèi)“同城化累積時間”與城市公共服務(wù)資格權(quán)的匹配關(guān)系，推進(jìn)戶籍制度向“經(jīng)常居住地登記戶口制度”轉(zhuǎn)變。

(二)優(yōu)化超大特大城市的發(fā)展方式

大城市具有集聚人口的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)避免因人口疏解和功能分散化降低中心城市發(fā)展?jié)摿Αｍ槕?yīng)不同地區(qū)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，放大人口流動再配置的空間紅利，對沖因勞動力供給下降式微的人口紅利。立足城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的比較優(yōu)勢，建立以流動人口為載體的城市群一體化發(fā)展機(jī)制，降低人口流動失衡引起的區(qū)域衰退。建立城市間分工體系，促進(jìn)中心城市一般制造業(yè)向周邊中小城市轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化區(qū)域中心大城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢，提高科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新部門比重和資金投入，促進(jìn)人力資本結(jié)構(gòu)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展匹配。強(qiáng)化都市圈中心城市“以大帶小”作用，促進(jìn)城市建設(shè)用地和流動人口協(xié)調(diào)，明確都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施共建與人口市民化成本分擔(dān)相適應(yīng)，加大對人口凈流出重點(diǎn)衰退地區(qū)的專項扶持[29]。推進(jìn)以區(qū)域性城市為中心的都市圈社保和落戶積分互認(rèn)、教育和醫(yī)療資源共享。統(tǒng)籌城市的經(jīng)濟(jì)和安全，在中心城市周邊因地制宜地發(fā)展制造業(yè)和布局公共安全設(shè)備產(chǎn)業(yè)鏈，避免公共衛(wèi)生必需品產(chǎn)業(yè)鏈被疏解，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)比重穩(wěn)定。探索建立歷史文化保護(hù)區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)城市文脈保護(hù)和疏解空間再利用，構(gòu)建微循環(huán)老城更新模式，處理好歷史文化建筑保護(hù)和老舊建筑改造的關(guān)系。

(三)不斷完善都市圈內(nèi)新城和衛(wèi)星城的城市功能

多樣化的產(chǎn)業(yè)體系及完善的配套設(shè)施是新城集聚人口的關(guān)鍵因素，應(yīng)立足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，不斷完善中心城市周邊新城和衛(wèi)星城城市功能，實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展模式重構(gòu)[30](P10)，加大新城、衛(wèi)星城和中心城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化[31]。政府在新城建設(shè)初期起主要作用，應(yīng)處理好新城建設(shè)中政府和市場的關(guān)系，逐步完善符合新城功能定位的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄和勞動力技能需求目錄[32]，為新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化勞動力供給結(jié)構(gòu)提供政策抓手。在建設(shè)中后期則應(yīng)按照準(zhǔn)入目錄及時引入企業(yè)等市場主體參與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷完善教育醫(yī)療等公共服務(wù)資源和影院商場等配套生活設(shè)施，形成新城人口穩(wěn)定的集聚力。