PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建探析

孫紅英 李鵬飛 中車(chē)環(huán)境科技有限公司

引言

PPP項(xiàng)目是指政府通過(guò)與社會(huì)民間資本合作，公共開(kāi)發(fā)建設(shè)某一具體的區(qū)域公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)產(chǎn)品，通過(guò)資本合作讓渡一部分政府責(zé)任給社會(huì)資本合作主體，減輕政府公共基礎(chǔ)建設(shè)財(cái)政資金壓力，通過(guò)財(cái)稅政策控制社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，共同推動(dòng)社會(huì)資本與政府、公眾三者之間的利益平衡、合作共贏。PPP模式下社會(huì)資本方承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目管理責(zé)任，政府方承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)管和政策支持，在國(guó)家政府政策支持和倡導(dǎo)下，PPP項(xiàng)目逐步從不完善的運(yùn)行機(jī)制走向規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作流程，整頓過(guò)去PPP項(xiàng)目的管理亂象和遺留問(wèn)題。

一、PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建的背景與意義

（一）政策背景

PPP模式在我國(guó)各行業(yè)中的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)中均有涉及，相較國(guó)外PPP模式的成熟應(yīng)用，我國(guó)在PPP模式推廣實(shí)施過(guò)程中仍需要針對(duì)已知的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題加以完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制和財(cái)稅政策體系在項(xiàng)目實(shí)施各階段過(guò)程中得到有效落實(shí)。PPP模式幫助政府減輕財(cái)政資金壓力并將資金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、工藝復(fù)雜的特點(diǎn)，受不確定性因素影響較多，項(xiàng)目本身具有高風(fēng)險(xiǎn)性，極易出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)，政府在引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)有必要適度給予政策上的引導(dǎo)和支持。

（二）構(gòu)建意義

構(gòu)建健全的PPP項(xiàng)目的財(cái)稅優(yōu)惠政策體系有利于政府、社會(huì)資本以及第三方金融機(jī)構(gòu)能夠客觀清晰地評(píng)估出PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率，從而使社會(huì)資本方能夠有效評(píng)估PPP項(xiàng)目整體資金風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和規(guī)模，充分考慮項(xiàng)目實(shí)施的政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等因素來(lái)制定項(xiàng)目合作方案，政府能夠合理引導(dǎo)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，有利于PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)及投入運(yùn)營(yíng)階段的整體穩(wěn)定性，對(duì)社會(huì)資本與政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作模式深化創(chuàng)新起到推動(dòng)作用。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建的措施

我國(guó)在PPP模式財(cái)稅政策制定和落實(shí)上仍處于探索起步階段，當(dāng)前，如何構(gòu)建完善的PPP模式財(cái)稅優(yōu)惠政策體系來(lái)指導(dǎo)后續(xù)新PPP項(xiàng)目落地實(shí)施是現(xiàn)階段需要重點(diǎn)關(guān)注和解決的問(wèn)題。本文就PPP項(xiàng)目模式各階段活動(dòng)內(nèi)容及財(cái)稅政策制度依據(jù)進(jìn)行梳理，探討各階段財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建的具體舉措。

（一）財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建框架

1.制定基于項(xiàng)目主體的財(cái)稅激勵(lì)制度

PPP項(xiàng)目可參考借鑒的稅收法律條文相對(duì)非系統(tǒng)化、統(tǒng)一化，主要以各類(lèi)稅收規(guī)范性文件形式加以公布，相較《公司法》《企業(yè)所得稅法》等法律分量不夠，在法律條文存在相互沖突時(shí)難以發(fā)揮扶持和支撐的激勵(lì)作用，缺少統(tǒng)一的財(cái)稅政策參考標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，現(xiàn)行的稅法條文當(dāng)中針對(duì)PPP模式下的稅收管理辦法和制度相對(duì)較少。為此，我國(guó)針對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)稅優(yōu)惠政策采取具有特殊性、區(qū)域性的激勵(lì)政策方式來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題，穩(wěn)定社會(huì)資本在PPP模式中的良性運(yùn)作和健康發(fā)展。

2.逐步落實(shí)政府分稅制

當(dāng)前，我國(guó)處于營(yíng)改增稅制改革實(shí)施階段，地方政府稅源收入受到結(jié)構(gòu)性限制，對(duì)于支持區(qū)域PPP項(xiàng)目的有效落地存在財(cái)力資源上的影響，要確保PPP項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)需要權(quán)衡好政府之間的稅收方式，合理化地方政府的非稅收入結(jié)構(gòu)，以此鼓勵(lì)地方政府積極引進(jìn)和利用好社會(huì)資本力量，夯實(shí)地方公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建措施

1.加大財(cái)稅政策力度

PPP項(xiàng)目從組建到運(yùn)營(yíng)整體周期較長(zhǎng)，期間涉稅種類(lèi)及稅收要求不盡相同，針對(duì)不同階段的財(cái)稅政策可以有側(cè)重的加以考量。在項(xiàng)目前期籌備組建階段，為吸引社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中，可以在社會(huì)資本方的持股比例、分紅比例、納稅留存等方面進(jìn)行約定，根據(jù)項(xiàng)目主體公司性質(zhì)制定企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等方面的稅款減免激勵(lì)政策。當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入到建設(shè)期階段，由于PPP項(xiàng)目資金投入規(guī)模較大，其涉及的增值稅稅額也相對(duì)較高，為此，制定有針對(duì)性的財(cái)稅優(yōu)惠政策，減免階段性公司增值稅額以提高社會(huì)資本的投資穩(wěn)定性、積極性。

2.拓展財(cái)稅激勵(lì)方式

項(xiàng)目不同階段可以制定針對(duì)當(dāng)前階段的臨時(shí)性稅收政策，在該階段結(jié)束前采取的臨時(shí)性財(cái)稅優(yōu)惠政策。例如，PPP項(xiàng)目運(yùn)行初期整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別復(fù)雜，政府可采取臨時(shí)性或一次性的稅收減免優(yōu)惠政策來(lái)強(qiáng)化項(xiàng)目投入期的合作穩(wěn)定性，降低風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目的干擾。針對(duì)特殊行業(yè)的PPP項(xiàng)目可以建立特殊性的財(cái)稅優(yōu)惠政策，適當(dāng)延長(zhǎng)項(xiàng)目虧損期的激勵(lì)政策，待項(xiàng)目整體達(dá)到預(yù)期績(jī)效且實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定收益時(shí)再適時(shí)恢復(fù)運(yùn)營(yíng)期的財(cái)稅政策，為項(xiàng)目公司主體提供較長(zhǎng)的緩沖期。

3.完善財(cái)稅激勵(lì)制度

政府可以適當(dāng)考慮拓寬PPP項(xiàng)目財(cái)稅激勵(lì)范圍并制定完善的財(cái)稅激勵(lì)制度，對(duì)公共服務(wù)行業(yè)類(lèi)別進(jìn)行減免稅額的區(qū)間劃分，形成PPP行業(yè)項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策體系的參考借鑒，拓展土地使用稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅等稅種的激勵(lì)政策，并且適度擴(kuò)大公共服務(wù)行業(yè)的覆蓋范圍，為教育、環(huán)保、醫(yī)療、康養(yǎng)、垃圾處理等服務(wù)行業(yè)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠政策，逐步建立并完善公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的財(cái)稅激勵(lì)制度指引。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建的效果

（一）項(xiàng)目政策出臺(tái)

近幾年政府對(duì)PPP項(xiàng)目模式運(yùn)行機(jī)制、政策指南等具體內(nèi)容發(fā)布了規(guī)范性文件，以指導(dǎo)PPP項(xiàng)目整體運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目籌備、項(xiàng)目組建、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目交付等環(huán)節(jié)的實(shí)施路徑進(jìn)行約束，為地方政府落地PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策提供具體的參考依據(jù)。同時(shí)就PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式、操作規(guī)范也進(jìn)一步給出管理意見(jiàn)，強(qiáng)化政府針對(duì)PPP項(xiàng)目的政策引導(dǎo)力度。

（二）管理辦法落實(shí)

在國(guó)家大力倡導(dǎo)PPP項(xiàng)目模式的推廣應(yīng)用的同時(shí)，各地在選擇和識(shí)別PPP項(xiàng)目時(shí)要重視項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)的整體評(píng)估，需經(jīng)過(guò)翔實(shí)充分的項(xiàng)目可行性論證后開(kāi)展項(xiàng)目籌備組建工作。在項(xiàng)目周期、項(xiàng)目操作流程等方面國(guó)家又相繼出臺(tái)具體的管理辦法以強(qiáng)化PPP模式的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，從激勵(lì)政策制度、管理辦法落實(shí)等角度對(duì)PPP項(xiàng)目具體操作運(yùn)行形成標(biāo)準(zhǔn)化管理，不斷規(guī)范PPP項(xiàng)目在公共服務(wù)領(lǐng)域中的深入推進(jìn)與資本合作模式優(yōu)化。

（三）項(xiàng)目數(shù)量及質(zhì)量良性發(fā)展

在政策制度和管理辦法的雙重保障下，PPP項(xiàng)目數(shù)量及質(zhì)量都得到提升和發(fā)展，PPP項(xiàng)目信息管理平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)成熟運(yùn)行，項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目評(píng)估論證標(biāo)準(zhǔn)得到鞏固和完善，PPP項(xiàng)目模式在市政、交通、環(huán)保等領(lǐng)域的運(yùn)用已初顯成效，項(xiàng)目投資總額逐年攀升。針對(duì)具體行業(yè)的PPP項(xiàng)目政府已初步形成相對(duì)規(guī)范的財(cái)稅優(yōu)惠政策和優(yōu)惠方式，實(shí)現(xiàn)政府方與社會(huì)資本方相互認(rèn)同且合理的政策體系框架。

四、PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策體系構(gòu)建的未來(lái)發(fā)展的建議

（一）健全完善的財(cái)稅優(yōu)惠政策體系

根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)政府可建立健全的財(cái)稅優(yōu)惠政策體系，整合針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的具體財(cái)稅優(yōu)惠政策和管理辦法，形成系統(tǒng)化、體系化的政策指引體系以規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)稅政策問(wèn)題的處理解決。當(dāng)前，我國(guó)PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策的覆蓋范圍、激勵(lì)方式還相對(duì)單一固化，在財(cái)稅優(yōu)惠方式上還需進(jìn)一步改革創(chuàng)新，激發(fā)社會(huì)資本活力，這種政策環(huán)境對(duì)于PPP模式延展性、適用性造成了一定的限制，對(duì)于地方開(kāi)發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)基礎(chǔ)還有可提升的空間。

（二）進(jìn)一步提高財(cái)稅政策優(yōu)惠力度

1.拓寬政策覆蓋范圍

當(dāng)前，我國(guó)PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策在行業(yè)范圍、具體優(yōu)惠稅種上仍有一定的約束范圍，這對(duì)于一些新興的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目財(cái)稅政策爭(zhēng)取上仍缺少相關(guān)法律法規(guī)制度的保障。同時(shí)，政府針對(duì)特殊性公共服務(wù)領(lǐng)域可以適當(dāng)延長(zhǎng)政策周期以緩解社會(huì)資本的運(yùn)行資金壓力，一些行業(yè)的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期較長(zhǎng)且存在著較高的不確定性，政府可以適當(dāng)延長(zhǎng)項(xiàng)目主體的優(yōu)惠政策期限。

2.完善臨時(shí)性政策應(yīng)用

正如上文所提到的具有特殊性的PPP項(xiàng)目或項(xiàng)目所處的特殊階段，項(xiàng)目主體存在階段性收益與納稅成本不平衡的情況，政府可以給予適當(dāng)?shù)呐R時(shí)性減免政策，以減少社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的顧慮。一些公益性質(zhì)強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目采取PPP模式引入社會(huì)資本方，其投資回報(bào)率較低的情況下政府可以適當(dāng)讓渡運(yùn)營(yíng)紅利或分紅比例或采取項(xiàng)目補(bǔ)助的方式對(duì)項(xiàng)目給予政策扶持，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體運(yùn)行周期平穩(wěn)過(guò)渡。

（三）進(jìn)一步完善針對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)稅機(jī)制

PPP項(xiàng)目受其周期長(zhǎng)、資金規(guī)模大等模式特征影響，實(shí)務(wù)中仍存在增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額不能得到及時(shí)抵扣的情形。這種因PPP模式自身特性無(wú)法充分發(fā)揮財(cái)稅優(yōu)惠政策效果的問(wèn)題推動(dòng)政府進(jìn)一步完善財(cái)稅機(jī)制改革，減少地方政府在財(cái)力投入或政策減免上的力度不足，理順以增值稅為主的稅制鏈條并在PPP模式中的順利開(kāi)展。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式作為社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)的創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)建設(shè)提供資本合力運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)和機(jī)會(huì)，加快地方基礎(chǔ)性公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。財(cái)稅優(yōu)惠政策體系作為PPP項(xiàng)目運(yùn)行管理的重要依托需要在未來(lái)的PPP模式優(yōu)化中發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用，在發(fā)展中不斷完善PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的健康發(fā)展和價(jià)值貢獻(xiàn)。