精準脫貧政策落實跟蹤審計問題研究

李奉桐 吉林財經(jīng)大學會計學院

引言

近年來，我國始終致力于精準扶貧和精準脫貧相關工作，使得脫貧人口下降速度逐漸加快，現(xiàn)階段已經(jīng)取得了顯著效果，對如期推動第一個百年目標具有重大意義。然而，隨著我國扶貧工作的不斷深入，扶貧工作的難度也逐漸加大，為了進一步確保脫貧資源的有效利用和財政資金配置情況，更需要建立科學且完善的精準幫扶機制?；诖?，本文通過2016—2020年度審計署發(fā)布的審計公告，對精準脫貧政策貫徹落實審計所指出的問題進行整理，并依據(jù)審計公告反映的問題提出對策建議。

一、精準脫貧政策跟蹤審計現(xiàn)狀

精準扶貧是我國治理貧困、解決人民溫飽問題的重要舉措。精準脫貧政策的順利開展，離不開我國各級審計機關對精準扶貧政策貫徹落實的監(jiān)督、評價和鑒證，實施精準脫貧政策落實跟蹤審計。隨著國家重大政策落實跟蹤審計的不斷發(fā)展，從2013年的19個重點縣①到2019年的179個貧困縣②（含集中連片特殊困難地區(qū)縣），審計客體的數(shù)量不斷增加，而審計重點則從財政扶貧資金的審計逐漸發(fā)展為精準扶貧政策貫徹落實的跟蹤審計。通過查閱2016年第一季度的審計公告到2020年第三季度審計署公布的國家重大政策落實情況跟蹤審計結(jié)果公告，共計19份審計結(jié)果公告作為研究對象進行分析③。

經(jīng)過統(tǒng)計整理主要分為扶貧政策執(zhí)行、資金管理以及項目建設三個方面。其一扶貧政策執(zhí)行方面，19份審計公告中全部反映了精準扶貧政策落實不到位的問題，政策落實不到位是我國扶貧審計工作中長期存在的普遍問題，主要在教育、健康、金融、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)、交通、基本醫(yī)療扶貧等均存在不同程度的問題。其二扶貧資金管理方面，財政扶貧資金的資源配置與使用情況始終是重大政策落實跟蹤審計的重點。但在資金的管理使用上則至少15份審計公告都存在統(tǒng)籌整合不到位、個人或單位存在騙取套取侵占扶貧資金、超標準發(fā)放補貼金、違規(guī)使用、變更用途、甚至嚴重閑置的問題且金額巨大，直接影響了扶貧的效益。其三扶貧項目建設方面，多于10份的審計公告中都披露扶貧項目管理不規(guī)范、論證不充分、中央預算內(nèi)投資項目未按期開工或完成、進展緩慢規(guī)劃不科學、質(zhì)量不達標、后續(xù)管護不到位、虛假驗收、項目效果不佳、設施閑置或無法使用甚至形成浪費，從而無法達到預期效益的問題。

二、審計結(jié)果公告映射出的扶貧政策跟蹤審計存在的問題

隨著我國扶貧力度的不斷增加，精準脫貧的開展已經(jīng)取得豐碩的成果。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，精準扶貧、精準脫貧政策是國家重大政策落實跟蹤審計的重要內(nèi)容，脫貧攻堅戰(zhàn)的順利開展離不開國家監(jiān)督部門對精準扶貧政策貫徹落實情況的科學、合理的監(jiān)督、評價與鑒證，實施精準扶貧政策跟蹤審計，為脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利起到了監(jiān)督保障的作用。但實踐中由于信息不對稱、不可預測事件等多種因素的存在，可能導致良好的政策措施建立初衷出現(xiàn)偏差、錯解等情況。通過查閱近五年審計公告指出的問題顯示，精準扶貧政策跟蹤審計仍存在有待完善之處。

（一）扶貧政策跟蹤審計未能做到實現(xiàn)全過程跟蹤審計

扶貧跟蹤審計公告顯示，脫貧項目中存在政策措施落實不到位、扶貧資金管理和使用不規(guī)范、脫貧情況不實等現(xiàn)象，以及由于審計缺乏對精準扶貧項目資金預算、計劃設計、相關政策的可操作性和有效性進行審查和評價等因素影響，使扶貧工作和資金管理頻繁出現(xiàn)未達到預期效果形成損失浪費等問題，從而一定程度上反映了精準脫貧政策落實跟蹤審計明顯滯后，缺乏對扶貧政策的制定和項目前期統(tǒng)籌規(guī)劃階段的事前監(jiān)督。從近五年的審計成果公告來看，扶貧項目審計客體的范圍不斷增加，審計機關采用財政資金的合法合規(guī)審計、績效審計等方式主要對精準扶貧政策落實、扶貧資金統(tǒng)籌管理使用、項目建設管理方面進行監(jiān)督和披露。但在實踐中審計對扶貧資金流向和項目實施與管理過程跟蹤監(jiān)控不力，仍未做到對項目設計、資金統(tǒng)籌、政策落實等情況的反饋開展及時有效的全程跟蹤審計。

審計機關進行重大政策跟蹤審計時經(jīng)常是在項目完成后才開始介入審計監(jiān)督，其關注點側(cè)重于發(fā)現(xiàn)精準扶貧在實施過程中存在的問題，雖然事后審計能夠?qū)θ繕I(yè)務的真實性、合法性、效益性做出全面綜合的評價，但此時項目中可能存在的違法違規(guī)行為已經(jīng)發(fā)生。而事前監(jiān)督可以起到預防和抵御的作用，有助于減少決策失誤，明確事前責任，可以防患于未然，減少或杜絕損失、浪費和違紀、違法的可能性。事中審計的時效性較強，可以及時查明經(jīng)濟目標和預算的實現(xiàn)程度，有助于被審計單位及時發(fā)現(xiàn)和反饋問題，采取措施糾正偏差，改善管理，保證最終目標和預算合理合法且有效地進行。因此，扶貧資源的分配應當實行事前、事中、事后的全過程審計，而重大政策落實跟蹤審計也應包括事前、事中、事后審計三個階段，只有形成“事前—事中—事后”三個環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督機制才能使得項目政策的有效落實，三者缺一不可。

（二）精準扶貧制度審計較為欠缺

由于審計存在慣性思維，審計人員通常對項目資金等貨幣性指標的合法性、合規(guī)性以及資金的統(tǒng)籌與流向等可準確計量的貨幣性指標進行跟蹤審計，使得貨幣資金等這類指標被過度關注，但卻缺乏政策跟蹤審計的過程中對精準扶貧政策的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，忽視了政策性問題、群眾滿意度、精準脫貧效果等非貨幣計量指標的監(jiān)督，致使政策落實跟蹤審計的糾正與監(jiān)督的功能發(fā)揮不充分。并且，精準扶貧政策落實審計過程中對地方政策、區(qū)域環(huán)境、特殊資源等結(jié)合區(qū)域貧困群眾特點的重視程度不夠，各家各戶的貧困程度與原因也都不相同，對于適用整體的政策標準缺乏針對性，導致了跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題不夠突出，這也為審計人員和審計工作提出了更高標準的要求。

精準脫貧審計實施過程中集中于關注資金，而缺乏重視政策落實和執(zhí)行的監(jiān)督，且審計機關未能進行全過程的跟蹤審計調(diào)查，主要采用事后審計的方式，所以審計發(fā)現(xiàn)的問題也過于表面化，未能深入糾正當前審計揭示所存在的問題及原因，因此，精準脫貧政策落實跟蹤審計的精準度和脫貧程度檢查有待提高，審計應及時介入并監(jiān)督精準脫貧落實工作中的困難，促進精準扶貧項目中群眾的實施效果。

（三）精準脫貧評估機制的系統(tǒng)評價體系有待完善

現(xiàn)階段我國精準扶貧的績效評估機制還存在不完善的問題，總體來說未能實現(xiàn)評價主體全覆蓋。在黨中央的號召下，企事業(yè)單位和社會公眾積極響應，積極投入到精準扶貧這一偉大事業(yè)當中，形成了多元化的扶貧主體大格局。精準扶貧政策的實施突破了由政府和扶貧單位之間的單打獨斗局面，擴大了扶貧的力量，促進快速高效地實現(xiàn)脫貧攻堅。

在精準扶貧落實當中，存在一些扶貧資金被套取、挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗的行為?，F(xiàn)有的政策績效評估機制的還處于逐漸完善的階段，評估結(jié)論定性或者定量而缺乏兩者的結(jié)合，沒有形成完備有序的指標體系。同時，審計對發(fā)現(xiàn)問題的披露多側(cè)重扶貧資金與項目建設管理的合法性與合規(guī)性，輕視政策落實情況評價，輕視資金績效審計，輕視社會效益以及生態(tài)效益的評價，對政策落實跟蹤審計的評價標準研究不足，導致評估結(jié)論不全面或者不客觀，很大程度上為精準脫貧跟蹤審計的開展增加了難度。隨著績效審計項目和內(nèi)容越來越繁多，健全精準扶貧績效評估機制顯得尤為重要，將多樣的評估指標形成精準扶貧績效評估的標準體系，以不變應萬變，通過多方面的績效評估指標去衡量扶貧審計項目，才能更加全面、客觀地揭示被審計對象的全貌。

三、精準脫貧落實跟蹤審計的對策建議

（一）充分發(fā)揮全過程跟蹤審計的監(jiān)督作用

當前我國開展的精準扶貧政策跟蹤審計仍體現(xiàn)為以事后監(jiān)督為主的審計工作。為努力實現(xiàn)對跟蹤審計的全覆蓋，跟蹤審計的工作重點應作出適當調(diào)整，從過去的側(cè)重關注扶貧資金監(jiān)管項目執(zhí)行結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合國家相關政策規(guī)定與執(zhí)行過程和扶貧成果統(tǒng)籌安排的審計，做到“事前—事中—事后”的審計監(jiān)督模式，有效實現(xiàn)全過程跟蹤審計，提高脫貧項目的科學性和可行性，盡早發(fā)現(xiàn)項目中可能存在的重大問題，進而能夠及時止損、發(fā)揮扶貧審計監(jiān)督效果的最大化。

主要從精準扶貧工作的三個維度改進：對于項目初期，審計應該從項目政策制定階段開始調(diào)查，重點對扶貧開發(fā)和相關配套政策標準的科學性、合理性、可操作性進行審查和評價的鑒證，提高精準扶貧項目的預警能力，及時發(fā)現(xiàn)政策問題，解決政策漏洞，減少決策失誤，改進政策建議，充分運用政策的指導性地位。在項目實施階段，要提前做好整體統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅要對扶貧資金的預算與劃撥、成本效益和項目可行性做出評價，還要重點監(jiān)督政策措施執(zhí)行和落實的情況跟蹤審計，以及對建檔立卡的貧困人口進行定期和不定期的復核，檢查是否存在脫貧后返貧的現(xiàn)象。最后是項目完成時，跟蹤審計結(jié)果與預期效果進行綜合全面評估，從中體現(xiàn)資金的分配和使用效率和準確度，以實現(xiàn)對扶貧資源的風險控制，提高精準脫貧政策跟蹤審計的治理能力。

（二）重點實施精準扶貧制度審計

加強以扶貧政策為主要內(nèi)容的精準脫貧項目審計，圍繞政策和制度建設、執(zhí)行與成效開展一系列跟蹤審計。由于精準脫貧涉及教育、健康、金融和產(chǎn)業(yè)等多個行業(yè)和領域，且不同行業(yè)的扶貧政策有不同的實施辦法，因而脫貧效果也必然會存在差異，一定程度上會給審計工作帶來較大困難。因此，審計人員不僅要跟蹤審查貨幣性的指標對具體扶貧項目實施的效果，還要結(jié)合貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況對項目建設及運行過程中可量化的非貨幣性指標進行全面綜合的績效評價，從而使各地區(qū)扶貧政策落實的成果可視化，客觀全面地揭示項目中仍然存在的不足之處，便于及時糾正與調(diào)整，確保相關政策有效落實，將精準脫貧審計的監(jiān)督作用充分發(fā)揮。同時，審計人員應該不斷學習相關政策，提高自身素質(zhì)，從而能夠勝任精準扶貧審計工作，必要時，需聘請行業(yè)相關專家參與審計，完善審計人員隊伍，有利于提升審計質(zhì)量和效率。

跟蹤審計應該派專人進行定期或者不定期的扶貧調(diào)查，建立科學完善的績效評價標準，以保障精準扶貧的精準性和公平性。精準扶貧政策跟蹤審計需要協(xié)同財政收支審計、經(jīng)濟責任審計、投資審計等其他專業(yè)審計項目之間互動，借助其他相關專業(yè)知識的融合能夠精準識別錯報，促進國家治理，共同嚴格控制扶貧審計中的風險，推動精準扶貧政策健康發(fā)展。

（三）加快完善科學合理的精準扶貧績效評價標準

精準扶貧審計的評價標準是政策落實跟蹤審計的基礎依據(jù)。政策效果是評價政策績效的首要因素，是否解決政策問題符合政策預期目標?？茖W合理的精準扶貧績效評估機制既要注重完整全面，對審計全過程中可能涉及的指標進行全面的評估，也要根據(jù)區(qū)域扶貧重點內(nèi)容刻畫重點審計評估指標。可以充分利用大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)內(nèi)容的多樣性能夠豐富審計評估的內(nèi)容，進一步完善精準扶貧績效評估機制，從而為審計人員提供豐富的評估參考信息以便找到評估的切入點。

評價精準扶貧政策的效果時，應結(jié)合貧困戶納入審計評價主體范疇，將貧困受益主體的現(xiàn)階段生活條件等客觀因素納入監(jiān)督評價當中，著重審計現(xiàn)有的貧困資金和投入的貧困戶脫貧數(shù)量是否達到了政策的預期目標的效果，是否真正實現(xiàn)了脫貧。受益的主體的滿意度、貧困戶與非貧困戶之間的待遇是否存在一些差異，將貧困受益主體納入精準扶貧政策，將定性與定量研究相結(jié)合，定量運用數(shù)據(jù)作為基礎和證據(jù)，定性作為精準扶貧績效評估結(jié)論和判定，落實政策跟蹤審計評價范疇，從價值導向等層面增強貧困扶貧意識與責任意識，努力實現(xiàn)審計主體全覆蓋，從而使審計公告更加精準地披露精準脫貧的相關問題，便于后續(xù)跟蹤審計的執(zhí)行。

結(jié)語

綜上所述，自精準扶貧政策實施以來，我國貧困人口了顯著性降低，脫貧攻堅是保障人民生活水平的重要舉措。但隨著扶貧工作的不斷推進，脫貧速度開始出現(xiàn)減緩的趨勢。因此，重大政策落實跟蹤審計是國家治理的重要手段，完善的監(jiān)督與評價機制能夠促使扶貧政策精準、高效地貫徹落實，促進脫貧攻堅戰(zhàn)中審計全覆蓋的實現(xiàn)，推動我國全面建成小康社會的偉大目標。

注釋

① 2013年第31號公告：審計署關于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結(jié)果

② 2019年第3號公告：179個縣惠農(nóng)補貼資金審計結(jié)果

③ 資料來源：中華人民共和國審計署官網(wǎng)http：//www.audit.gov.cn/