濕地城市建設(shè)管理單位財政項目績效評價體系構(gòu)建

張玉芳 東營市濕地城市建設(shè)推進中心

引言

近年來，我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展急劇，但隨著人口大量遷徙到大城市地區(qū)，使得城市濕地面積逐漸被各色理由分割占據(jù)，城鎮(zhèn)土地硬化面積只增不減，造成嚴重的內(nèi)陸水循環(huán)阻塞問題，而內(nèi)陸水循環(huán)阻塞僅是一個表象，更深層次的隱患還在于日后城市的內(nèi)澇災(zāi)害會頻繁發(fā)生，就此問題如何破局是市政管理和規(guī)劃部亟須解決的關(guān)鍵要義。部分學(xué)者和專業(yè)人士呼吁加快海綿城市的建設(shè)步伐，是一項破局應(yīng)對之舉。而海綿城市構(gòu)建中，濕地生態(tài)系統(tǒng)再被重提，其既是城市規(guī)劃中的必需構(gòu)成，又是推動地區(qū)間社會、生態(tài)、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的一枚助燃劑，因此，濕地城市管理單位需予以高度重視，在做好濕地建設(shè)的同時完善項目財政資金績效評價管理，才能保障財政資金的投出效率與使用效益的雙向提升。

一、濕地城市建設(shè)概述

濕地建設(shè)，無論是在城市，還是在農(nóng)村，其生態(tài)建設(shè)優(yōu)勢地位一直都處于無人匹敵的領(lǐng)先水平。開展?jié)竦毓こ探ㄔO(shè)是一項歷史性創(chuàng)舉，更將直接促進社會經(jīng)濟生態(tài)間的融合進步與創(chuàng)新。但就目前現(xiàn)狀而言，濕地工程建設(shè)仍有較大進步空間，機遇與挑戰(zhàn)共存并舉。近年來，濕地城市資源屢遭嚴重破壞，雖已受到相關(guān)部門嚴厲制止，但濕地城市新建和恢復(fù)談何容易，這不是短時促成之事，而需要長時間的累積才能實現(xiàn)恢復(fù)現(xiàn)狀的主旨要義。另外，隨著時代進步和人們觀念日益變化，愈加發(fā)現(xiàn)城市對濕地的需求更為精進，并同時知曉濕地城市建設(shè)工程與社會經(jīng)濟發(fā)展間的相互關(guān)系，故重視程度和恢復(fù)呼聲愈演愈烈，而濕地城市建設(shè)也將成為現(xiàn)代化城市建設(shè)進程中的主要標識。

二、績效評價體系構(gòu)建的相關(guān)概述

（一）綜合概述

20世紀60年代，美、英、德等西方發(fā)達國家就開始了有關(guān)環(huán)境層面相關(guān)績效的研究和評價工作。經(jīng)多年發(fā)展，包括環(huán)境績效及財務(wù)績效的全面綜合評價體系已發(fā)展成一個系統(tǒng)化的評價流程，進而實現(xiàn)一個周期性的評審和改進，也就是人們常說的著名“管理循環(huán)”，即PDCA模型。該方法通過定期評審，能夠及時地發(fā)現(xiàn)企業(yè)運行管理中的各項薄弱環(huán)節(jié)，以針對性地尋找改善機遇，制定改善計劃，進而實施落地程序后再進行評價審理，最終通過閉環(huán)發(fā)展過程，實現(xiàn)企業(yè)管理與財務(wù)績效的不斷升級。

（二）績效指標

在績效評價體系中，選定指標的維度多種多樣。以效率指標為例，“效率”，顧名思義，專指投入量與有效成果的比率。在濕地城市建設(shè)管理單位中，財政支出是助力地方積極開展?jié)竦爻鞘猩鷳B(tài)、經(jīng)濟和社會各方職能的關(guān)鍵手段和資金保障，而績效本身就是效率、效益、效果的綜合統(tǒng)稱，既囊括行為過程又包括結(jié)果導(dǎo)向，因此，構(gòu)建績效評價體系，衡量財政支出的使用效率，是對該項濕地城市建設(shè)管理單位運作活動的綜合評定，也是對資源合理、有序配置的社會估值。

當然，除了財政支出等財務(wù)指標的績效評定外，濕地城市建設(shè)也著重環(huán)境績效評價、環(huán)境責(zé)任報告、企業(yè)社會責(zé)任等信息的披露。通過環(huán)境方針和環(huán)保政策的廣泛宣貫，向社會大眾呈現(xiàn)濕地建設(shè)取得的豐碩成果，既是對自然環(huán)境的貢獻，也是人類謀求生態(tài)共存的初衷。同時，以績效評價促進濕地城市建設(shè)管理單位關(guān)注效率、關(guān)注經(jīng)濟并關(guān)注生態(tài)效能，以助力濕地城市建設(shè)管理單位經(jīng)濟、社會責(zé)任的全面落實和職能體現(xiàn)。而無論研究何種績效考評指標，其根本都會和經(jīng)濟績效形成緊密聯(lián)系，從社會長遠發(fā)展視角出發(fā)，綜合提高財政投入與產(chǎn)出效能比，可降低更多環(huán)保成本，營造更好營商環(huán)境，為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟增長助力。所以，以濕地城市建設(shè)管理單位開展的環(huán)境行為為出發(fā)點，以其經(jīng)濟結(jié)果績效指標進行評定，將是一項積聚社會經(jīng)濟創(chuàng)造價值的有效作業(yè)管理。

三、濕地城市建設(shè)管理財政績效評價不足原因與著力點分析

（一）濕地城市建設(shè)管理工作財政績效評價不足的主要原因

1.受項目執(zhí)行意識薄弱束縛

受傳統(tǒng)觀念束縛，截至目前，仍有很多人僅重視城市擴大化建設(shè)的大力投資，而忽視濕地維度的建設(shè)投入與管理，這樣盲目操作的結(jié)果不僅會造成資金投入的不經(jīng)濟，還會造成水土流失，旱澇災(zāi)害等問題。而短時間將濕地作為一種產(chǎn)業(yè)或一項經(jīng)濟，忽略項目管理制度制定、建成后管護措施的持續(xù)跟進，更將影響濕地建設(shè)中的生態(tài)、經(jīng)濟、社會等均衡發(fā)展問題。因此，機構(gòu)組織分工、招投標與監(jiān)理制的建設(shè)程序的不完備，將直接加劇現(xiàn)階段環(huán)境惡化和財政投入不經(jīng)濟問題。加之某些直屬部門對現(xiàn)階段的濕地城市建設(shè)資金投入缺少詳細了解，在建設(shè)恢復(fù)期，缺乏詳細計劃，缺失前期準備，從而亦導(dǎo)致施工質(zhì)量降低，施工進度受阻，工程差強人意。而要想徹底改進現(xiàn)有問題，就必須從根本著手，做好相關(guān)部門的資金分配觀念建設(shè)和項目執(zhí)行管理意識宣導(dǎo)，才能真正實現(xiàn)濕地城市建設(shè)財政支撐的持續(xù)發(fā)力。

2.受財政資金投入不足影響

濕地城市建設(shè)工程的開展是一項長期且繁雜的任務(wù)。在具體恢復(fù)與施工進程中，實地工作者需要完成的任務(wù)層層疊疊，非常之多，而為了保證每項遞進式任務(wù)的高效完成，不言而喻的就是需要投入大量的成本以作為工作開展的資金支持?？珊笠咔闀r期，財政支出的重點性投入仍側(cè)重于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要涵蓋能源、供電、排水、交通、郵電等各個方面，除此之外，財政支出只有在相對充裕的環(huán)境下，才會做其他項目的投入支出，故某些政府部門在濕地城市建設(shè)中投入資金不足，直接制約濕地城市建設(shè)的恢復(fù)與發(fā)展。

3.受績效評價指標不完備制約

在現(xiàn)階段濕地城市建設(shè)發(fā)展形勢下，生態(tài)工程的恢復(fù)與建設(shè)仍缺乏全面詳盡的補償機制，同時缺少社會大眾和單位內(nèi)部高效的監(jiān)督與管理。換言之，對管理單位的績效考評有待升級，而這些都是直接制約濕地城市建設(shè)的發(fā)展關(guān)鍵主因。績效評價指標作為濕地城市建設(shè)財政支出績效評價的考核工具，需兼具科學(xué)、合理與實際操作性，但在產(chǎn)出、成本、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響等指標中，部分指標難以量化，這令評價主體容易主觀臆斷，缺少信息收集過程，忽視績效變化成因而誘發(fā)財政資金導(dǎo)向大有偏離。故評價主體在進行績效評價時，忽略關(guān)鍵考核指標，相關(guān)性、時效性、精細化程度亦不足，權(quán)重分配也不盡合理，因此，在設(shè)置績效評價指標前，沒有進行科學(xué)、專項、獨立的選取，會對績效的判定起到很大制約。

（二）濕地城市建設(shè)管理工作開展的優(yōu)化著力點分析

濕地城市建設(shè)管理工作的開展，從實質(zhì)上講，根本應(yīng)從財政投入效益方面優(yōu)先考慮，進而在人們物質(zhì)生活水平持續(xù)提升的同時實現(xiàn)精神文化需求提升的優(yōu)化創(chuàng)舉。從事件屬性來看，濕地恢復(fù)與濕地城市建設(shè)比較偏向公益事業(yè)，對短期經(jīng)濟效能推進效果不十分明顯，但濕地保護和恢復(fù)是源于前期過度開發(fā)，過分公園化，同時，濕地保護與恢復(fù)是濕地城市建設(shè)的基礎(chǔ)定位，所以，有序、有重點的維護和建設(shè)，是濕地城市建設(shè)管理單位開展工作的立足根基。

1.樹立正確的認知觀念

尊重濕地自然屬性，開展保護優(yōu)于績效評定的思想宣貫。同時，隨著人類對生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保工作開展的相關(guān)認知加深，建立濕地城市建設(shè)項目的建設(shè)和維護的思想，并刮起全社會范圍內(nèi)的宣傳熱潮，促使財政項目績效評價的社會應(yīng)用與持續(xù)發(fā)展。并在濕地城市建設(shè)單位的工程開展中，深刻解讀國家政策、生態(tài)發(fā)展及人類根本訴求的基礎(chǔ)上，全面完備濕地恢復(fù)和建設(shè)方案，根據(jù)精準位置有的放矢地策劃出科學(xué)且高效的施工方案，才能實現(xiàn)績效評級中的全面效益。

2.尋求豐盈的資金投入

為了完善濕地城市建設(shè)的新時期發(fā)展，根本保障就是必須要持續(xù)性加大相關(guān)資金的有效投入，將濕地恢復(fù)與城市建設(shè)投資歸到財政專項預(yù)算之中，并且最大限度主動發(fā)動社會大眾的力量，適當開展資金募集，如創(chuàng)建相關(guān)基金會可以確保資金的來源充沛。最后，還可以發(fā)揮城市聯(lián)動協(xié)作和行業(yè)聯(lián)動發(fā)展，以獲取其他單位或其他城市的寶貴意見抑或是相關(guān)資金的協(xié)作幫助，并學(xué)習(xí)城市中濕地維護、濕地建設(shè)的先進典型，注重極盡可能使投入資金發(fā)揮最大效率，實現(xiàn)資金社會效能和濕地城市建設(shè)的雙向發(fā)展。

3.完備補償及獎勵機制

單靠濕地城市建設(shè)管理單位的單向投入將使得項目的開展較為勢單力薄，而補償機制和獎勵機制的完備將有助于濕地城市項目更好地建設(shè)與推進。在補償及獎勵機制創(chuàng)建時，可擇優(yōu)選取多種補償渠道和保障制度，力爭在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)省、市、縣等多級地方性補償機制，讓更多受益者公正享受并具有資金支配權(quán)利。以資金的定時定向發(fā)放為執(zhí)行方案，確保全社會、高密度地關(guān)注濕地工程建設(shè)，并主動投入其中，從環(huán)保小事做起，做好每個公民的生態(tài)貢獻，將會使國家的生態(tài)環(huán)境直接受益，進而反作用于經(jīng)濟建設(shè)，拉動環(huán)境與經(jīng)濟效益協(xié)同發(fā)展，進而以效率為先，實現(xiàn)社會范圍內(nèi)對濕地城市建設(shè)管理單位的績效監(jiān)督與考核。

四、濕地城市建設(shè)管理單位財政支出績效評價體系構(gòu)建

兼顧戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、長期與短期、財務(wù)和非財務(wù)、滯后和前置、外部與內(nèi)部等績效考核，可形成一個完整的指標體系，從而通過總體目標層層分解，助力各項目標順利施行?，F(xiàn)階段，政府部門也盡最大可能試圖實現(xiàn)對濕地城市建設(shè)項目資金投入的幾何式增長，但隨之而來，資金使用用途、效率等也成為公眾關(guān)注的熱點話題。

（一）以法律法規(guī)制度建設(shè)為指引

為提高濕地城市建設(shè)財政資金使用效率，改善城市維度下公共服務(wù)的建設(shè)質(zhì)量，相關(guān)管理單位要切實打破傳統(tǒng)思想牢籠，轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立全員績效評價意識，自上而下落實績效評價工作。并在相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)的專項領(lǐng)域，深耕專研，以強有力的法定規(guī)制約束工作人員，使每位員工都深刻意識財政支出績效評價的重要意義。并通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)方式，培養(yǎng)績效管理意識，結(jié)合獎懲制度制定，樹立績效評價的獨立性與權(quán)威性，督促工作人員自覺開展績效評定工作，做到花錢必問效，無效必問責(zé)的效率優(yōu)先原則，以此助力績效評價工作的落實貫徹。

（二）以績效評價組織機構(gòu)為核心

為保證績效評價結(jié)果的效率性跟進與落實，需引入獨立機構(gòu)進行日常測評。這里的獨立機構(gòu)可以是單位內(nèi)部的組織績效評價小組，也可借助三方評價機構(gòu)或開展社會群眾評價監(jiān)督等方式加強外部監(jiān)督。同時，始終堅持在績效評價組織中保持評價人員獨立與專業(yè)性，使其不受相關(guān)利益影響，從而避免利益沖突。在實際操作中，可采用輪崗制的工作機制和定期培訓(xùn)學(xué)習(xí)的專業(yè)化管理，結(jié)合財政投入支出結(jié)構(gòu)合理性、支出效率性等內(nèi)容展開自評工作，找出差異，追究原因，進而實現(xiàn)雙向促進。另外，針對效率指標的績效評價考核，可借助相關(guān)部門大力開通舉報渠道，提高群眾參與程度，以共同監(jiān)督資金支出的社會效益。

（三）以完善建立相關(guān)評價指標為起點

評價指標是衡量濕地城市建設(shè)管理單位績效評價考核的有力工具，指標制定得是否得當將直接關(guān)系績效評價的結(jié)果導(dǎo)向，因此，多維度、多視角地完善以效率為前提的相關(guān)績效評價指標，對提高管理單位經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益具有重要意義。在指標選取時，可采用平衡積分卡的思路將財務(wù)與非財務(wù)指標進行多元化選取，并結(jié)合定性與定量相結(jié)合方式，將可量化的指標全部量化。同時，充分考慮績效目標特殊性與差異，重視戰(zhàn)略目標導(dǎo)向，并根據(jù)各單位長短期績效目標對指標進行附權(quán)重管理。另外，對績效指標的制定，要遵循客觀環(huán)境變化，對評價方法、指標等進行及時優(yōu)化修訂，如有必要，考核單位亦可根據(jù)實情將指標進行多級細化分解，最終實現(xiàn)績效評價的指標制定。

（四）以強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用為目的

績效評價的流程化管理最終仍需達到其評價結(jié)果可應(yīng)用的目的，如果評價結(jié)果應(yīng)用不充分，將對優(yōu)化單位資金結(jié)構(gòu)等無益。因此，部門間的績效評價要與前期預(yù)算掛鉤，通過結(jié)果決定型預(yù)算機制的應(yīng)用構(gòu)建，優(yōu)先保障使用效率，對低效無效濕地改善做好原因剖析與前景預(yù)測，大力削減問題支出，并通過不同地域間的濕地恢復(fù)與建設(shè)投入的差異分析和整改、補救，為日后每項濕地建設(shè)起到借鑒意義。同時，對于各部門負責(zé)的具體區(qū)域，亦可通過競爭機制的建立，形成內(nèi)部獎懲氛圍，同時將效率指標與職務(wù)晉升掛鉤，提高資金使用效率，構(gòu)建一個環(huán)境、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的城市愿景。

結(jié)語

濕地城市建設(shè)管理工作的開展勢在必行。但由于在項目配套資金分配中，存在項目管理意識薄弱、財政資金投入不足、績效指標制定不完備等因素，相關(guān)管理部門需逐一加強核心著力點分析。樹立正確認知觀念、尋求豐盈資金投入、完備補償獎勵機制，同時以法律法規(guī)制度為指引，以績效評價為核心，以完善指標為起點，以強化應(yīng)用為目的，兼顧科學(xué)合理、規(guī)范有序，又要著重使用規(guī)范，不虛列、不截留、不擠占，從而在分工明確的濕地城市建設(shè)中，關(guān)注資金效率的同時，關(guān)注生態(tài)和社會效益，為社會大眾展現(xiàn)一個資金良性用度、社會環(huán)境美化的綜合發(fā)展前景。