新時(shí)代促進(jìn)我國(guó)青少年體質(zhì)健康的背景及對(duì)策研究

肖鑫艷

蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021

青少年代表著國(guó)家的未來(lái)，肩負(fù)著民族的希望，黨和國(guó)家一直關(guān)注青少年的體質(zhì)健康。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019年底，國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部、國(guó)家體育總局等共發(fā)布有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策達(dá)300余件。但國(guó)家對(duì)青少年體質(zhì)健康關(guān)注度不斷攀升的同時(shí)迎來(lái)的卻是青少年身體素質(zhì)的持續(xù)下降。截至2018年，我國(guó)兒童青少年總近視率為53.6%，超重率為9.6%，肥胖率為6.4%，而且近視發(fā)病率、肥胖發(fā)生率逐年增加的趨勢(shì)仍在蔓延。體育治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。[1]

1 新時(shí)代促進(jìn)我國(guó)青少年體質(zhì)健康治理的背景解讀

黨的十九大報(bào)告提出了加快推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的偉大號(hào)召，并強(qiáng)調(diào)了發(fā)展青少年體育的重要性、必要性和緊迫性?！度窠∩碛?jì)劃（2016—2020年）》將青少年作為實(shí)施全民健身計(jì)劃的重點(diǎn)人群，就促進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康提出了具體的要求和明確的目標(biāo)?！扼w育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出，到2035年，體育治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，青少年體育服務(wù)體系更加健全，身體素養(yǎng)極大提升。事實(shí)上，無(wú)論是從國(guó)家宏觀層面的發(fā)展重心來(lái)看，還是從整個(gè)體育事業(yè)的發(fā)展重心來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康始終是國(guó)家著重發(fā)展的區(qū)域。然而，國(guó)家對(duì)青少年體質(zhì)健康關(guān)注度不斷攀升的同時(shí)迎來(lái)的卻是青少年身體素質(zhì)持續(xù)下降的窘?jīng)r?；仡櫯c反思我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的歷程，關(guān)鍵是要加強(qiáng)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的治理，提高促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的治理能力。

2 新時(shí)代促進(jìn)我國(guó)青少年體質(zhì)健康的治理困境

2.1 主體間協(xié)同機(jī)制欠缺使青少年體質(zhì)健康治理低效化

現(xiàn)階段，在多種青少年體育政策的驅(qū)動(dòng)下，青少年體育治理主體日趨多元化，但這種多元化并不是上下聯(lián)動(dòng)齊抓共管的治理格局，存在多頭管理的現(xiàn)象，造成多元主體間協(xié)同機(jī)制缺乏，治理效力低下的問(wèn)題。由于青少年群體的特殊性，青少年體質(zhì)健康促進(jìn)主要涉及到政府、家庭、學(xué)校和社會(huì)等多元治理主體。誠(chéng)然，不同的治理主體在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理過(guò)程中扮演了不同的角色，并承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。作為促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理的總責(zé)任主體的政府，其真正履行治理責(zé)任的情況亟待完善。從政府職能部門(mén)劃分，教育部和國(guó)家體育總局都會(huì)參與我國(guó)青少年體質(zhì)健康發(fā)展的治理?，F(xiàn)實(shí)中，兩部門(mén)都有指導(dǎo)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的重要職責(zé)，但兩部門(mén)間具體權(quán)責(zé)劃分不明晰、工作不協(xié)調(diào)，難以在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康問(wèn)題上達(dá)成有效的協(xié)同治理。這種情況也同樣存在于家-校-社的治理過(guò)程中。學(xué)校是促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的實(shí)施主體。但是，從當(dāng)前的學(xué)校體育實(shí)踐來(lái)看，學(xué)校的主體地位尚不足以體現(xiàn)。相關(guān)專項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，全國(guó)約有57.3%的小學(xué)生和78%的初中生每周上不足3節(jié)體育課，接近75%的高中生難以保證每周三節(jié)體育課。這與國(guó)家保證學(xué)生每天一小時(shí)校園體育活動(dòng)的要求相去甚遠(yuǎn)。雖然學(xué)校在促進(jìn)青少年體質(zhì)方面處于重要位置，但學(xué)生體質(zhì)健康水平的提升是個(gè)復(fù)雜而又系統(tǒng)的工程，單憑學(xué)校體育扛不動(dòng)“增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)之大旗”。[2]學(xué)校體育需要向家庭體育、社區(qū)體育延伸，向家庭要時(shí)間、要關(guān)注，向社區(qū)要資源、要投入。促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的關(guān)鍵在于家-校-社三者協(xié)同所發(fā)揮的合力。有研究表明，學(xué)校體育與家庭體育關(guān)聯(lián)度為0.75，學(xué)校體育和社區(qū)體育的關(guān)聯(lián)度為0.61[3]，這說(shuō)明學(xué)校、家庭與社區(qū)間存在著必然的關(guān)聯(lián)性，也說(shuō)明家庭和社區(qū)助推學(xué)校體育發(fā)展可行。但現(xiàn)實(shí)卻阻礙三者間無(wú)法進(jìn)行協(xié)作。首先，由于學(xué)校體育和社區(qū)體育的管理歸屬不同，故二者毫無(wú)交集。加上“社區(qū)體育和學(xué)校體育協(xié)同發(fā)展的法律保障機(jī)制空白、經(jīng)費(fèi)不足、思想落后等原因，致使社區(qū)和學(xué)校根本不敢輕易嘗試”。[4]其次，家庭的體育教育觀念、體育參與意念、經(jīng)濟(jì)水平均阻礙二者進(jìn)行協(xié)作。一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，只有20.5%的學(xué)校開(kāi)展了家校合作，僅有5.6%的學(xué)校會(huì)以家校合作的形式與家長(zhǎng)尋求解決辦法。由此可見(jiàn)，應(yīng)試教育下不斷為升學(xué)率讓位的學(xué)校體育淪為“無(wú)關(guān)緊要”的代名詞，而當(dāng)學(xué)校體育尤其是青少年體質(zhì)健康出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)學(xué)校體育卻要扛起全部責(zé)任，家庭體育觀念的缺失、社區(qū)體育資源的不足最終難以為學(xué)校體育提供支持，使得家-校-社之間協(xié)同不足，發(fā)展合力難以形成，也使得青少年體質(zhì)健康治理低效化。

2.2 依法治理方式未形成使得青少年體質(zhì)健康治理運(yùn)行不暢

法治興則國(guó)興，法治強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。依法治理既是實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本要求，也是全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國(guó)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理的困境就是有法難依。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是專門(mén)性法規(guī)較少且內(nèi)容單一。與青少年體質(zhì)健康相關(guān)的法律，《體育法》中僅有單薄的第23條，即教育、體育和衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生體質(zhì)的監(jiān)測(cè)。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的青少年體質(zhì)健康治理現(xiàn)狀，出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。二是立法質(zhì)量存在缺陷。《體育法》中缺少法律內(nèi)容，法治責(zé)任不明確等立法缺陷問(wèn)題導(dǎo)致有法難依。如青少年運(yùn)動(dòng)傷害是影響青少年運(yùn)動(dòng)參與的主要因素之一，如何公平處理傷害責(zé)任是法規(guī)制定者需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。目前雖然有《體育法》《未成年人保護(hù)法》等部分法規(guī)，但僅是對(duì)青少年權(quán)益的立法，其內(nèi)容涉及青少年體質(zhì)健康內(nèi)容屈指可數(shù)，僅有的法規(guī)存在闡述模糊，針對(duì)性差，特別是涉及青少年體質(zhì)健康根本保障性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，國(guó)家還沒(méi)有一部專門(mén)法規(guī)?，F(xiàn)有的法規(guī)都是對(duì)學(xué)校體育發(fā)展的一些指導(dǎo)性意見(jiàn)，并沒(méi)有一些落到實(shí)處的具體措施。以總則第5條為例，《體育法》中并未交代給予青少年體育活動(dòng)的具體保障是什么？如何保障？對(duì)于體育過(guò)程中的傷害事故處理不得不間接結(jié)合《學(xué)生傷害事故處理辦法》《民法通則》等一些相關(guān)聯(lián)法律。根源在于目前我國(guó)關(guān)于青少年體質(zhì)健康保護(hù)的法規(guī)不完善、制度不健全、法律手段普遍滯后。雖然已有《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》《學(xué)校體育工作條例》和《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等，但歷時(shí)已久，且并未形成規(guī)范的執(zhí)法體系和機(jī)制，嚴(yán)重影響了青少年體質(zhì)健康依法治理方式的運(yùn)轉(zhuǎn)和全面依法治國(guó)氛圍的形成。頒布于1995年的《中華人民共和國(guó)體育法》早已落伍于青少年體質(zhì)健康發(fā)展要求，雖然今年兩會(huì)通過(guò)了《民法典》“自甘風(fēng)險(xiǎn)”條款，利于擔(dān)責(zé)難題的解決，但并不能完全的將“自甘風(fēng)險(xiǎn)”條款視作從法律層面為校園體育活動(dòng)“松綁”，只是在一定程度上起到了引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)行為的作用。修改《體育法》源于我國(guó)進(jìn)入全面依法治國(guó)新階段對(duì)依法年全國(guó)兩會(huì)治體的客觀需要，建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)和推進(jìn)體育現(xiàn)代化治理，都必須于法有據(jù)、立法先行。[5]

2.3 體育師資供給短缺使得青少年體質(zhì)健康治理的人力資源左支右絀

體育師資配備充足是構(gòu)建青少年體育發(fā)展新格局的重要依托?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見(jiàn)》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中均對(duì)加強(qiáng)學(xué)校體育教師隊(duì)伍建設(shè)，多渠道配備好中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校體育教師提出具體要求。但是，現(xiàn)實(shí)中體育教師供給短缺問(wèn)題一直存在。例如，河北省灤平縣某小學(xué)4名體育教師承擔(dān)7名體育教師教學(xué)任務(wù)；天津市漢沽區(qū)某小學(xué)230余名學(xué)生無(wú)專職體育教師。體育師資供給如此短缺，由誰(shuí)帶領(lǐng)廣大中小學(xué)生完成“每天鍛煉1小時(shí)的體育活動(dòng)”要求？體育師資供給不足，何談體育教學(xué)改革與創(chuàng)新？又何談實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)？一方面，體育師資力量充足是保障開(kāi)齊開(kāi)足體育課的前提條件之一，在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康過(guò)程中充當(dāng)著組織并參與的核心作用，體育教師的流失使得原本就人力資源匱乏的青少年體質(zhì)健康治理更加左支右絀。另一方面，青少年體質(zhì)健康的促進(jìn)需要具備健康素養(yǎng)的優(yōu)質(zhì)師資。但是，現(xiàn)實(shí)中體育教師的教學(xué)水平參差不齊，教學(xué)評(píng)課時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘，甚至出現(xiàn)“沒(méi)有教案或者臨時(shí)改變教學(xué)內(nèi)容不知道教什么以及如何教”的問(wèn)題。這種不良現(xiàn)象勢(shì)必造成學(xué)校體育教育的滯后，進(jìn)而削弱學(xué)校體育在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)方面的作用發(fā)揮。另外，“應(yīng)試教育”下，多數(shù)中小學(xué)為了追求升學(xué)率，占用學(xué)生體育課進(jìn)行文化課教學(xué)，中小學(xué)體育教學(xué)日益走向邊緣化。體育教師日日生病、屢屢出差已成為部分學(xué)校常態(tài)。再加上我國(guó)目前尚沒(méi)有應(yīng)對(duì)健康教育師資培養(yǎng)的準(zhǔn)備計(jì)劃，[6]體育教師的培養(yǎng)仍以“體育教學(xué)”為導(dǎo)向，現(xiàn)實(shí)條件下，體育教師常以一己之力兼任多項(xiàng)工作，如訓(xùn)練與競(jìng)賽、學(xué)校體育管理、社會(huì)體育指導(dǎo)、體育科研等。[7]體育教育內(nèi)容的缺失使得高校難以為社會(huì)和各中小學(xué)學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)的體育師資，欲使學(xué)校體育教師在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理過(guò)程中發(fā)揮實(shí)際效力還需時(shí)日。

3 破解新時(shí)代促進(jìn)我國(guó)青少年體質(zhì)健康治理困境的對(duì)策

3.1 突破溝通樊籬，優(yōu)化青少年體質(zhì)健康治理主體協(xié)同機(jī)制

治理狀態(tài)下，強(qiáng)調(diào)各主體間的協(xié)商合作。而治理主體間缺乏溝通與協(xié)調(diào)容易出現(xiàn)政出多門(mén)、效力低下的問(wèn)題。導(dǎo)致這種問(wèn)題的根本原因在于目前我國(guó)的治理主體還處于由單一主體向多元主體過(guò)渡的過(guò)程中，“并肩作戰(zhàn)”還沒(méi)有取代“單兵作戰(zhàn)”的傳統(tǒng)觀念，體育部門(mén)與教育部門(mén)、學(xué)校與社區(qū)、學(xué)校與家庭、社區(qū)之間的制度紗窗還沒(méi)有捅破，矛盾也未消除?；谕七M(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大背景之下，建議體育部門(mén)和教育部門(mén)應(yīng)明確權(quán)力分配、清晰責(zé)任主體，進(jìn)而優(yōu)化兩部門(mén)間協(xié)同機(jī)制，共同指導(dǎo)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康工作有序發(fā)展。學(xué)校體育應(yīng)把握機(jī)遇，協(xié)調(diào)家庭和社區(qū)之間的關(guān)系，加強(qiáng)溝通與銜接，充分發(fā)揮“1+2＞3”的組合優(yōu)勢(shì)，共同幫助青少年體質(zhì)健康社會(huì)支持環(huán)境的建設(shè)與形成。如建立“學(xué)校-社區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施共建共享模式”，學(xué)校與社區(qū)雙方簽訂協(xié)議，對(duì)各自的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)進(jìn)行約定，在不影響正常教學(xué)的情況下學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施向社區(qū)開(kāi)放，也可通過(guò)添置或改造部分社區(qū)體育器材為社區(qū)體育活動(dòng)提供設(shè)施資源；家庭和學(xué)?？梢越⒓倚：献鹘M織，集結(jié)學(xué)校、家庭甚至是社區(qū)的力量，進(jìn)行家-校-社之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，共同進(jìn)行宣傳，逐步建立完善的家校社合作組織。當(dāng)下，除了建立完善的合作組織外，豐富多樣的電子產(chǎn)品、電子游戲的介入讓孩子們不再熱衷戶外運(yùn)動(dòng)。面對(duì)信息技術(shù)與學(xué)校、家庭、社會(huì)生活不斷融合的大趨勢(shì)，可以充分利用信息技術(shù)手段進(jìn)行三者之間的交流與溝通，可以通過(guò)群分享、智能大數(shù)據(jù)平臺(tái)學(xué)習(xí)交流、青少年體育鍛煉的積極案例、線上與線下相結(jié)合賽事等宣傳青少年參與體育鍛煉的重要性，使家長(zhǎng)能夠快速便捷了解學(xué)生在校體育的動(dòng)態(tài)參與情況，通過(guò)家庭體育和社區(qū)體育參與促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理協(xié)同有效推進(jìn)。

3.2 健全專門(mén)性法規(guī)，細(xì)化青少年體質(zhì)健康依法治理方式的實(shí)施內(nèi)容

黨的十八屆四中全會(huì)指出，“依法治體”是我國(guó)體育改革應(yīng)當(dāng)遵循的方向。在依法治國(guó)、依法治體背景下，青少年體質(zhì)健康治理法治化是全面依法治國(guó)理念的具體體現(xiàn)，推動(dòng)青少年體質(zhì)健康治理方式法治化，一是要健全促進(jìn)青少年體質(zhì)健康相關(guān)聯(lián)法規(guī)，以修改《體育法》為契機(jī)，修改青少年體質(zhì)健康相關(guān)條款，增加對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的法律內(nèi)容，明確促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理的各主體責(zé)任和權(quán)力，增設(shè)符合新時(shí)代促進(jìn)青少年體質(zhì)健康發(fā)展的新條款，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理法治化；二是制定《青少年體育發(fā)展條例》和配套政策，明確青少年體育目標(biāo)、青少年體育活動(dòng)責(zé)任主體、體育設(shè)施、服務(wù)和保障機(jī)制等。[8]體育、教育、衛(wèi)生健康等職能部門(mén)也應(yīng)制定與之配套的法規(guī)，以便青少年體質(zhì)健康促進(jìn)更加具體；三是營(yíng)造政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者間有機(jī)銜接的治理格局、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法參與治理，實(shí)現(xiàn)多元治理主體合作共贏。[9]四是根據(jù)全國(guó)兩會(huì)《民法典》“自甘風(fēng)險(xiǎn)”條款，學(xué)校體育傷害事故單靠一部法律、幾個(gè)法條是根本無(wú)法全部解決的，涉及的制度設(shè)計(jì)、體育教師培養(yǎng)與準(zhǔn)入、學(xué)校保險(xiǎn)等[10]諸多方面仍需要通過(guò)其他法規(guī)的執(zhí)行來(lái)支撐。誠(chéng)如有學(xué)者所說(shuō)，需要政府和市場(chǎng)相結(jié)合，來(lái)建立校園活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。因此，健全專門(mén)性法規(guī)，細(xì)化依法治理內(nèi)容，是建設(shè)健康中國(guó)、實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)，推動(dòng)體育法治建設(shè)的必然要求。

3.3 落實(shí)國(guó)家政策，壯大青少年體質(zhì)健康治理的人力資源隊(duì)伍

體育教師的流失使得原本就人力資源匱乏的青少年體質(zhì)健康治理更加捉襟見(jiàn)肘。為壯大青少年體質(zhì)健康治理的人力資源隊(duì)伍，建議一是落實(shí)國(guó)家政策，大力發(fā)展學(xué)校體育師資隊(duì)伍建設(shè)，尤其是要加大農(nóng)村體育教師的供給數(shù)量，利于縮小城鄉(xiāng)資源差距。加強(qiáng)體育教師自身的教學(xué)素質(zhì)建設(shè)，使之能夠滿足中小學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)以及體育教學(xué)目標(biāo)需求；二是通過(guò)政策引導(dǎo)和提升待遇，將更多優(yōu)質(zhì)師資留在農(nóng)村中小學(xué)，進(jìn)而增添農(nóng)村中小學(xué)體育教師力量，充實(shí)體育教育質(zhì)量。如在高校設(shè)立體育學(xué)生支教團(tuán)、在農(nóng)村設(shè)立體育學(xué)生實(shí)習(xí)基地等；三是完善體育教師的補(bǔ)償機(jī)制，比如體育教師的服裝費(fèi)問(wèn)題、工作量系數(shù)問(wèn)題、以及職稱評(píng)定等問(wèn)題；四是加大體育教師在教學(xué)能力上的培訓(xùn)。如設(shè)立培訓(xùn)中心，為臨近中小學(xué)體育教師提供各種進(jìn)修服務(wù)；五是構(gòu)建“一幫一、多幫多、城市幫助農(nóng)村、優(yōu)質(zhì)幫助一般”的教師幫扶制度，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教師資源力量，給予一般體育教師向優(yōu)質(zhì)體育教師學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；六是加大對(duì)農(nóng)村體育教師的獎(jiǎng)勵(lì)力度，并定期進(jìn)行農(nóng)村體育教師的教學(xué)交流活動(dòng)機(jī)制，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的同時(shí)積極落實(shí)國(guó)家政策，壯大青少年體質(zhì)健康治理的人力資源隊(duì)伍。