會計制度下行政事業(yè)單位財務內部控制建設研究

李 靖 湖南省郴州市蘇仙區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局

引言

隨著我國經濟的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)的政府會計制度，已經不能全面地體現(xiàn)行政事業(yè)單位的會計信息。財政部根據(jù)黨的十八大三中全會精神，又結合了《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》的重要成果，出臺了《政府會計制度》。《政府會計制度》中借鑒了我國行政事業(yè)單位這些年會計改革過程中有效的經驗，確立了新的行政事業(yè)單位會計處理標準，不僅提高了政府會計信息質量和行政事業(yè)單位財務、預算管理的水平，更對全面實施績效管理、建立現(xiàn)代財政制度起到了至關重要的作用。

一、實施會計制度的重要性

(一)符合新常態(tài)下的財務管理需求

近些年來，我國社會發(fā)展突飛猛進，行政事業(yè)單位職能也發(fā)生了翻天覆地的變化。在新的會計制度背景下，會計制度順應新形勢下的管理需求，還為財務管理指明了方向，理清了長遠發(fā)展思路，在很大程度上有助于行政事業(yè)單位財務管理發(fā)展，具有一定的促進作用。

(二)使預算會計與財務會計有機結合

預算管理有利于行政事業(yè)單位資源合理配置，是財務管理的重要內容，可以促進行政事業(yè)單位健康長遠發(fā)展。政府會計制度的實行，一改傳統(tǒng)的財務會計管理模式，對預算會計和財務會計進行了明確分工，在一定程度上可以提高會計信息的時效性、準確性。并且預算會計與財務會計有機結合，發(fā)揮了兩者的最大作用，面對當前的經濟形勢，兩者的有機結合是目前最佳選擇，也是發(fā)展的必然趨勢。

(三)充分發(fā)揮會計核算職能

會計的基本職能是核算，在政府會計制度中明確規(guī)定，核算職能貫穿于整個經濟活動中，在整個財務管理中起著至關重要的作用，這樣既可以彰顯會計核算職能的重要性，還有助于更好地收集各類信息，進而實現(xiàn)有效反饋，基于財務信息數(shù)據(jù)的真實、有效、完整性，可以真實地反映行政事業(yè)單位各部門之間存在的聯(lián)系和問題，進而保障單位的長久發(fā)展。

二、會計制度改革對行政事業(yè)單位財務內控管理工作的影響

(一)彌補了原有制度中存在的不足之處

近年來，新會計制度在原有會計制度的基礎上進行了改革，使行政事業(yè)單位的管理更加適應時代的需要，使之更加切實可行，更加適應行政事業(yè)單位財務管理的需要。時代在發(fā)展，改革是社會發(fā)展的必然趨勢。新制度在原有制度的基礎上結合實際，制度更加務實，并改進了相關的實際操作，保證了改革的實施，推行了新的財務管理體制，提高了財務管理的質量和水平，也可以給財務管理帶來新的變化。其次，會計制度改革進一步提高了行政事業(yè)單位財務管理的綜合水平，更新后的會計制度，完善了預算管理制度，進一步提高了政府公信力，使政府信息公開透明，更有利于建立陽光政府。最后，作為財務管理的主要內容，新的政府會計制度對預算管理和資金管理給予了足夠的重視，有效地降低了資金流失的風險，新的會計制度能夠保證財務管理的順利發(fā)展，對行政事業(yè)單位財務管理改革具有重要的意義。

(二)規(guī)范了行政事業(yè)單位的會計核算統(tǒng)一標準

在會計制度改革之前，不同行業(yè)的行政事業(yè)單位會計制度的實施標準是有所不同的，各種財務制度并存導致了財務會計的諸多混亂，不同行業(yè)會計信息的可比性差，致使政府財務報告中的信息量相對較低，新的財務管理制度統(tǒng)一了各行政事業(yè)單位的管理，保持了會計方法和口徑的一致性，有效規(guī)范了事業(yè)單位會計制度，提高了會計信息質量的強信息可比性，更好地明確了政府的權責，為政府的財務管理改革提供了制度保障。

(三)強化了資產配置和信息的透明度

傳統(tǒng)的財務制度會計以收付實現(xiàn)制為基礎，固定資產不計提折舊和進行分攤核銷，導致資產賬面價值與公允價值之間存在差異以及報表數(shù)據(jù)出現(xiàn)虛增的問題，使得該制度不能真實反映資產的狀況，不能為財務部門提供可靠的數(shù)據(jù)支持，造成財務管理效率低下，浪費嚴重。此次政府會計制度的改革引入了權責發(fā)生制，并將合理的標準運用于財務會計，使財務數(shù)據(jù)更加真實，有利于政府部門進行資產的合理處置，提高資產使用效率。

政府會計制度改革使財務會計更加透明，財務管理重點轉向單位經營成本核算，并通過平行記賬的方式使兩者相互獨立、相互補充，共同反映行政事業(yè)單位財務管理的現(xiàn)狀，同時通過細化會計管理的內容，明確會計核算的范圍，使會計處理更加準確，提高信息的真實性和數(shù)據(jù)的公開性，更便于公眾進行監(jiān)督。

行政事業(yè)單位的資金主要依賴財政撥款，通過財務內控可以對國有資產進行有效利用和管理，同時在科學的管理制度和框架下，還能明確及優(yōu)化各個部門的職能分工，實行責任追究制度，改進以及優(yōu)化業(yè)務流程，避免國有資產流失和浪費。此外，財務內控還可以規(guī)范各項資金的使用流程，在單位內部形成共同協(xié)同、相互監(jiān)督的機制，進一步確保資產安全。

(四)保證信息真實

在持續(xù)高壓反腐背景下，行政事業(yè)單位也在積極打擊貪腐行為，個別崗位存在的貪腐以及徇私舞弊問題，會給事業(yè)單位的資產安全和公信力帶來負面影響。而通過構建財務內控體系，可以進一步明確各個崗位的責任和權利，創(chuàng)設相互制約、相互監(jiān)督的體系，可以從程序上規(guī)避貪腐行為。同時，財務內控還能夠確保財務信息的真實性和完整性，為領導制定各項決策提供真實參考，確保決策制定的有效性和合理性。

(五)提升工作效率

財務管理是行政事業(yè)單位各項管理工作的核心以及焦點，通過科學的財務內控能夠對整個財務管理過程開展動態(tài)以及實時監(jiān)督，覆蓋財務管理的整個過程和各個環(huán)節(jié)，進而提升管理質量和效率。同時，財務內控還有助于行政事業(yè)單位完成階段性目標，促進單位的長遠發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀及問題

(一)思想認知片面

行政事業(yè)單位與企業(yè)存在一定差異，基于單位的特殊性質，其運行經費主要依賴財政撥款，經濟狀況穩(wěn)定，在單位運行中面臨的管理和經營壓力較小，而這也導致個別領導和員工對財務內控缺乏重視，思想認知片面。一些單位領導對財務內控認知不夠深刻，沒有在單位內部起到示范帶頭作用，不注重學習相關知識，忽視了財務內控體系建設。同時，一些基層員工對待財務內控缺乏熱情，不愿意主動配合相關人員的工作，也給各項工作開展帶來阻礙和制約。

(二)單位財務管理人員職業(yè)水平有待提高

我國政府會計制度長期以來都是以收入實現(xiàn)制為主，簡言之，就是以款項的實際收付來確定本期收入和費用，進行經濟業(yè)務處理。這樣長期的制度習慣導致單位財務人員對權責發(fā)生制會計體系相對陌生。然而新政府會計制度引進權責發(fā)生制制度體系，這對財務人員的專業(yè)要求大大提高，行政職業(yè)單位財務管理人員專業(yè)知識水平、職業(yè)素養(yǎng)的高低，對于開展單位內部控制工作可以說是關鍵所在。除此之外，單位財務人員所面臨的競爭壓力相對較小，知識更新動力不足，職業(yè)水平難以滿足財務制度的變化。如果財務管理人員職業(yè)能力素養(yǎng)未能滿足新政府會計制度的要求，單位內部控制也就不會達到預期目標，單位財務管理工作的嚴謹度及準確性都會受到影響，不利于單位財務管理工作的順利開展。

(三)新政府會計制度下，單位資產管理面臨許多問題

首先，新制度下，固定資產的獲取、驗收確認有了一定程度上的改變。在新會計制度下，固定資產的入賬時間是以固定資產達到預定可使用狀態(tài)為準，但是由于實際工作過程中財務信息不對稱、部門之間溝通不流暢等因素，導致財務人員錯誤記錄入賬時間，無法及時正確反映單位固定資產狀況。另外，新制度針對存貨的取得、驗收、儲存等也做出了新的規(guī)定。然而許多單位由于管理制度不完善等因素，未對存貨進行專門核算，致使存貨的購進、銷出等情況無法正確在賬面中反映，造成賬實不符的情況。如果單位的資產管理混亂，那么對于開展內部控制工作也會產生不利的影響。

(四)內控缺乏監(jiān)督

在開展財務工作中，有的單位重心主要置于報賬、算賬以及記賬，對重大決策參與的力度不夠，財務內控缺乏有效的監(jiān)督。內控監(jiān)督分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，但在實際工作中，外部監(jiān)督職能被弱化，一些事業(yè)單位內部還存在崗位責任劃分不明晰的問題，甚至存在一人多崗的現(xiàn)象。上級部門在開展檢查工作中，主要對專項資金進行審核，難以全面對經濟業(yè)務開展監(jiān)督，導致財務內控失去價值。

四、會計制度下行政事業(yè)單位財務內部控制策略

(一)科學編制預算，加強預算約束性

預算管理是開展財務內部控制的前提和基礎，沒有預算編制就無法有理有據(jù)地開展財務監(jiān)督。加強預算管理應當從以下三個方面入手，形成完整的預算管理體系。首先，提高預算編制的科學性，大力推廣零基預算編制方法，從單位的實際情況出發(fā)科學合理的編制貼合本單位現(xiàn)實狀況的預算計劃，確保預算編制的完整性、科學性、統(tǒng)一性。其次，加強預算作為內部規(guī)范性文件的約束力度，形成“先預算、后支出”的費用框架，使得預算規(guī)范性落到實處，縮短預算執(zhí)行的偏差。最后，建立預算執(zhí)行的有效監(jiān)督制度，對于預算執(zhí)行的中期過程進行績效控制，強化預算執(zhí)行的事后反饋。綜合以上三個方面，形成預算管理的閉環(huán)流程，為財務內控奠定堅實的基礎。

(二)規(guī)范政府采購，提升采購水平

政府采購已經逐漸成為事業(yè)單位對資金分配的重要方式，為了能夠進一步加強事業(yè)單位的資金管理制度，必須要優(yōu)化政府采購，提升政府采購水平。首先，加強政府采購的制度建設，優(yōu)化政府采購的審批流程，改革組織管理體系，完善政府采購的監(jiān)督。其次，規(guī)范政府采購的操作流程，進一步加大政府采購的覆蓋范圍，使得單位能夠采用政府采購的盡可能采用政府采購。最后，行政事業(yè)單位要積極完善與政府采購相關的配套服務體系，例如配套知識豐富、經驗豐富的政府采購人員，提高政府采購人員的職業(yè)素養(yǎng)，提高政府采購的管理水平。

(三)完善資產管理，提高資產利用

資產管理是財務內部控制的重要內容。首先，提高行政事業(yè)單位資產內控的制度保障性，進一步完善事業(yè)單位資產配置的審批制度，建立科學的資產管理制度，資產管理以預算管理作為基礎和依據(jù)，資產制度的建設必須以預算作為前提。其次，建立行政事業(yè)單位資產配置標準化管理，解決資產配置與單位實際情況脫節(jié)的問題，避免資產閑置發(fā)生，提高資產利用，當然前提依然以預算作為依據(jù)。最后，加強資產處置管理，嚴格執(zhí)行資產處置的審批、評估、處置的流程。

(四)加強職業(yè)培訓，提高人員素質

會計制度下，行政事業(yè)單位財務內控的有效推行需要更加專業(yè)的財務人員作為支撐。首先，作為行政事業(yè)單位的財務人員，在現(xiàn)行背景下，財務人應當自覺加強自身建設，始終保持學習心態(tài)，努力跟上時代發(fā)展變化。其次，行政事業(yè)單位要為財務人員提供職業(yè)提升的平臺，加強技能培訓，提高財務人員的職業(yè)綜合水平和職業(yè)道德素養(yǎng)。最后，要建立完善的財務工作績效管理制度，推動行政事業(yè)單位財務內部控制工作質量提升。

(五)加強制度建設，完善財務運行體系

首先，建立行政事業(yè)單位支出標準體系和定額體系。以支出定額體系的合理性作為基礎，發(fā)揮預算編制的強制性，加強行政事業(yè)單位支出制度的建設。其次，加強票據(jù)管理。一方面，要規(guī)范本單位的財政票據(jù)管理，預防風險發(fā)生；另一方面，要加強費用報銷的原始票據(jù)管理，規(guī)范報銷發(fā)票、報銷標準、報銷范圍等，不得無票報銷、重復報銷、假票報銷、白條報銷、超標報銷，所有費用報銷單據(jù)都一律留檔保存，方便日后有據(jù)可查。最后，要完善費用報銷審批制度，未得到審批通過的，不得提前報銷。

(六)革新財務組織，創(chuàng)新組織架構

伴隨經濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位體制革新已經是大勢所趨，加快組織變革是推動行政事業(yè)單位向良好方向發(fā)展的必經之路。從財務內控角度看，要想提升單位內部的管理水平，財務組織架構變革首當其沖。第一，對現(xiàn)有財務組織架構進行重新整合，創(chuàng)建全面的組織架構模式，使之能夠適應當前的時代要求。第二，對行政事業(yè)單位原有的財務相關崗位職能進行重新定位，使之能夠適應當前單位財務管理要求。第三，對行政事業(yè)單位的財會組織實行柔性化的管理，通過建立科學有效的績效考核制度，來提高財會人員工作積極性。

(七)提高內審力度，加強財務監(jiān)督

行政事業(yè)單位的內部審計是確保財務內部控制順利進行的重要屏障，對于行政事業(yè)單位管理應當加強自身的內審力度，及時發(fā)現(xiàn)單位經營中存在的不合規(guī)問題，降低風險發(fā)生。首先，內審建設要引入風險導向，準確識別潛在風險。其次，嚴格落實經濟責任的內審，例如離職審計、實時審計。最后，積極實施管理績效審計，提高成本效益最大化，推動行政事業(yè)單位社會效益和經濟效益的穩(wěn)步提升。

(八)強化內控監(jiān)督

行政事業(yè)單位想要發(fā)揮財務內控的價值和作用，就要做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，對各個部門的關系進行協(xié)調，形成責任明晰、分工明確以及齊抓共管的管理框架，成立專職的監(jiān)督小組，負責經濟業(yè)務的全面監(jiān)督工作，保證外部監(jiān)督和內部監(jiān)督的落實。首先，建立完善的內控監(jiān)督制度，管理人員要在既定的制度、框架以及流程下落實各項工作，確保所有經濟業(yè)務都在監(jiān)督范圍內，促使財務資金業(yè)務的安全性和規(guī)范性，同時還要按照月度、季度以及年度的周期審核報表、稽核賬目，如果發(fā)現(xiàn)問題就要督促部門或者人員整改，完成整改工作后組織二次檢查。其次，對財務內控中的風險點和重點環(huán)節(jié)進行檢查，落實內部審計檢查，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，所有檢查都要出具相關書面報告，對于拒不實行、履行不到位以及敷衍了事的人員給予處罰，對表現(xiàn)優(yōu)異的個人或者團體給予嘉獎和通報表揚，確立其模范地位，發(fā)揮參考和榜樣作用。最后，在崗位設計方面要秉承相互分離、相互制約的原則，尤其對于資產處置、對外投資等重大事項，要充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，保證內控審計程序和辦法的科學性。

綜上，對于行政事業(yè)單位而言，會計制度下加強財務內控管理有利于進一步實現(xiàn)公共服務目標，重視對內控制度的完善是單位的重要任務，對此就需積極使用科學、合理的管理模式開展財務內控管理，強化管理水平，不放過任何細節(jié)問題，以確保創(chuàng)造更大的社會效益。