無紙化辦公條件下單位公文管理探析

文/中國氣象局公共氣象服務(wù)中心 郭俊萍 李蕊 高義梅

公文是單位最重要的內(nèi)部資料，公文管理也是單位絕不能忽視的工作。一個單位的重大決策，往往都需要進(jìn)行記錄，并通過公文的形式保存下來，作為執(zhí)行的依據(jù)。而在未來需要對重大決策進(jìn)行效果評估時，公文又是追尋事件脈絡(luò)時不可或缺的證據(jù)。在計算機(jī)普及之前，實行的是紙質(zhì)公文，并且形成了成熟的公文發(fā)布和公文管理模式。隨著計算機(jī)的出現(xiàn)，特別是互聯(lián)網(wǎng)的誕生，公文形式發(fā)生了革命性的改變，完成了從紙質(zhì)向無紙化的嬗變，進(jìn)而帶動公文管理呈現(xiàn)出全新范式。

一、無紙化公文的特點及優(yōu)勢

當(dāng)前，無論是政府機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位，公文都逐漸從紙質(zhì)化向無紙化發(fā)展。隨著計算機(jī)技術(shù)的發(fā)達(dá)，相關(guān)企業(yè)以及機(jī)關(guān)也逐漸采用電子傳遞技術(shù)進(jìn)行信息的傳遞。信息技術(shù)的儲存、傳輸以及數(shù)據(jù)處理功能都能夠為工作提供巨大幫助。由于無紙化公文有流轉(zhuǎn)方便快捷、不受時間地點限制、可以多介質(zhì)存儲的優(yōu)勢，已經(jīng)成為各級政府部門和廣大企事業(yè)單位主要的公文形式。

（一）無紙化公文是科技快速發(fā)展下的必然產(chǎn)物。電子公文管理系統(tǒng)、電子郵件管理系統(tǒng)和電子合同管理系統(tǒng)等都屬于公文管理系統(tǒng)，其目的是實現(xiàn)電子文檔的管理，為行政工作系統(tǒng)提供具有較強(qiáng)價值的電子文檔服務(wù)機(jī)制。正如古人從結(jié)繩記事、竹簡記事再到紙張記事一樣，隨著計算機(jī)特別是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，無紙化公文應(yīng)運而生，是科學(xué)技術(shù)發(fā)展下的一種必然選擇。相較于紙質(zhì)公文，無紙化公文不但可以通過郵件方式進(jìn)行發(fā)送，還可以直接發(fā)送到傳閱者的手機(jī)上，極大地提升了公文傳遞的便捷性。對政府部門而言，自我國提出建立電子政府以來，各級政府部門都加強(qiáng)了電子政務(wù)建設(shè)，與向社會及公眾提供的電子政務(wù)相比，政府部門內(nèi)部的電子運作推行得更早，實施得更完善。公文作為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的重要文件，也早早地實現(xiàn)了無紙化流轉(zhuǎn)。對企業(yè)而言，時效性、便捷性尤為重要。為了在市場競爭中取得優(yōu)勢，更是早已實現(xiàn)了企業(yè)內(nèi)部和商業(yè)伙伴之間的電子信息傳遞。

（二）無紙化公文符合綠色低碳發(fā)展的要求。我國是造紙大國，而紙張生產(chǎn)需要大量的木漿。中國造紙協(xié)會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年我國紙漿消耗總量為9387萬噸，其中木漿消耗總量為3303萬噸，而在木漿總量中，進(jìn)口木漿占23%、國產(chǎn)木漿占12%、廢紙漿占5474萬噸。僅以書寫紙為例，2018年我國的書寫紙產(chǎn)量為1750萬噸，生產(chǎn)一噸書寫紙大約需要一立方木材，雖然國產(chǎn)木材只占12%，也高達(dá)210萬立方米，而進(jìn)口木漿需要大量寶貴的外匯。此外，造紙工業(yè)是高污染產(chǎn)業(yè)，不但對樹木的需求量巨大，同時還需要大量的電力，而且廢水極易造成大面積的水質(zhì)污染，對空氣質(zhì)量的破壞也非常嚴(yán)重，這也是有些森林資源豐富的國家寧愿出口木漿，也不愿在本國發(fā)展造紙工業(yè)的一個重要原因。習(xí)近平總書記指出，綠水青山就是金山銀山。綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為我國的一項重大國策，為此，一方面要從源頭上加強(qiáng)對造紙工業(yè)的環(huán)保治理，另一方面也要借計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的東風(fēng)，通過無紙化來減少對紙張的使用，兩頭發(fā)力，共同促進(jìn)全社會的綠色低碳發(fā)展。

（三）無紙化公文在跨地域、跨時間方面優(yōu)勢明顯。政府和事業(yè)單位的公文，往往不止發(fā)給本部門和下級單位，還可能報送上級單位和其他部門；企業(yè)的公文可能涉及公司本部，還可能涉及遍布全國甚至國外的分支機(jī)構(gòu)。紙質(zhì)化公文受限于地域以及時差約束，傳遞起來非常麻煩，在時間急迫的情況下甚至無法及時送達(dá)。由于辦公室部門之間存在空間限制，導(dǎo)致溝通與交流受阻，各辦公部門不能及時有效地進(jìn)行信息交換，造成信息滯后、流程冗余。而無紙化公文完全克服了時間和空間限制，可以保證在同一時間內(nèi)，讓所有需要知曉的人了解公文內(nèi)容，從而為開展工作提供極大便利。

二、無紙化公文當(dāng)前存在的問題

相對于紙質(zhì)公文而言，無紙化公文有著明顯優(yōu)勢，但也存在著一些不容忽視的問題，需要引起足夠重視。通常而言，無紙化公文發(fā)布和管理中存在著如下問題。

（一）無紙化公文存在傳閱范圍過大、容易泄密的風(fēng)險。紙質(zhì)公文的流轉(zhuǎn)發(fā)生在人與人之間，各單位會有專職人員負(fù)責(zé)公文傳閱，一些需要保密的公文閱后即被收回，最后由專人進(jìn)行保管。而無紙化公文屬于非接觸式流轉(zhuǎn)，既看到公文的人可能超出應(yīng)看人員的范圍，而且一些重要公文很可能會被傳閱者私下截圖留存。當(dāng)發(fā)現(xiàn)公文內(nèi)容出現(xiàn)泄漏時，也給排查工作帶來很大困難。公文傳閱范圍過大而導(dǎo)致內(nèi)容泄密，不僅會給單位帶來重要信息泄露的風(fēng)險，還可能因為一些不宜被外界知曉的信息被傳播開來，產(chǎn)生很大的負(fù)面作用。為此，要制定相應(yīng)的公文查閱制度，對文件的調(diào)取與查閱工作進(jìn)行規(guī)范，使相關(guān)人員的公文調(diào)取與查閱資格受到約束和限制。

（二）公文的無紙化，使得假冒公文的風(fēng)險急劇增加。在公文紙質(zhì)化時期，公文的流程非常嚴(yán)格，起草、審批、發(fā)文的部門和責(zé)任人明確。而在無紙化情形下，雖然有專人負(fù)責(zé)通過網(wǎng)絡(luò)傳遞公文，但假如有人出于特殊目的，利用技術(shù)手段制作假公文、蓋上假公章，并通過網(wǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，傳閱者很難判斷真假。如近些年來，一些不法分子在網(wǎng)絡(luò)上通過制作虛假政府公文，實施詐騙等活動，不僅給人民的財產(chǎn)造成巨大損失，也一定程度上損害了政府形象。

（三）無紙化的便捷性容易導(dǎo)致公文過多過濫。公文是很正式也很重要的文件，通常是一個單位領(lǐng)導(dǎo)集體共同研究后形成的決定才會形成公文，因此表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性、正式性、權(quán)威性。在紙質(zhì)化時期，各個單位在非必要情形下不會輕易形成公文。但在互聯(lián)網(wǎng)時代，無紙化的便捷性一定程度上沖淡了公文的嚴(yán)肅性。一些單位為了工作方便，習(xí)慣于將大事小情都以公文形式傳達(dá)。如一些明明可以用簡報或通知更合適的事情，也會形成公文。凡此種種，導(dǎo)致了公文過多過濫，嚴(yán)重削弱了公文的嚴(yán)肅性。

三、無紙化公文管理的完善路徑

從紙質(zhì)到無紙化，公文的外在形態(tài)改變了，但公文的嚴(yán)肅性、重要性甚至保密性的內(nèi)在性質(zhì)并沒有改變。因此，在新的公文流轉(zhuǎn)形式下，如何加強(qiáng)無紙化公文的規(guī)范管理，成為一項新的課題。

（一）對無紙化公文管理需要制定嚴(yán)格的管理制度。相對于傳統(tǒng)紙質(zhì)公文管理，無紙化公文的介質(zhì)發(fā)生了變化，傳閱方式超出了公文管理者的視線范圍，公文保管因為存儲介質(zhì)發(fā)生了改變，也超出了公文管理者的視線范圍。因此，要針對無紙化公文的實際情況，制定更加嚴(yán)格的公文管理制度。1.準(zhǔn)確區(qū)分公文范圍，對非重大決定的事情不要輕易形成公文，同時應(yīng)根據(jù)重要性不同，對公文進(jìn)行分類管理，尤其對涉及單位機(jī)密信息的公文嚴(yán)加管理；2.對公文管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高責(zé)任心，并要掌握一定的計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)知識，從技術(shù)上對無紙化公文要做到傳閱留痕、及時儲存，而目前很多負(fù)責(zé)電子文檔管理的工作人員仍基于紙質(zhì)檔案的管理經(jīng)驗，對電子文檔的管理水平和效率不高；3.對單位管理人員進(jìn)行公文管理教育，增強(qiáng)保密意識和保密責(zé)任，不要將無紙化公文當(dāng)成普通信息對待，避免出現(xiàn)亂傳、亂轉(zhuǎn)的情況發(fā)生；4.明晰公文傳閱范圍，針對重要性程度和公文涉及內(nèi)容，明確相應(yīng)的傳閱人員；5.對造成公文泄密的責(zé)任人，根據(jù)相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

（二）網(wǎng)絡(luò)安全公司要加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)力度。新興技術(shù)只有在運行過程中，才會逐漸暴露出存在的漏洞，因此，信息安全技術(shù)的發(fā)展總是滯后于信息傳播技術(shù)的發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)越發(fā)展，信息泄密的風(fēng)險就越大，網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)只能以亡羊補(bǔ)牢的形式來“打補(bǔ)丁”。這種情況對無紙化公文管理造成了潛在威脅，必須加以足夠重視。網(wǎng)絡(luò)安全企業(yè)要緊盯技術(shù)發(fā)展步伐，及時開發(fā)安防軟件，做到隨時“堵后門”“補(bǔ)漏洞”，減少不法分子輕易攻破網(wǎng)絡(luò)安全防線的機(jī)會。脫機(jī)儲存，是利用軟磁、移動硬盤等方式，將一些電子公文存儲、傳輸?shù)街付臻g與位置，避免電子公文歸檔受不良環(huán)境因素影響，出現(xiàn)篡改及攜帶病毒等情況。在條件允許的情況下，甚至應(yīng)對儲存無紙化公文的計算機(jī)實行物理隔離，從而避免網(wǎng)絡(luò)病毒的侵害和黑客的攻擊，保證無紙化公文的安全管理。

（三）適時將區(qū)塊鏈技術(shù)引入到公文管理中。公文是一個單位重大決定的記載，有些決定事后證明是正確的，也有些決定事后證明是錯誤的；有些決定需要繼續(xù)深化，有些決定需要及時剎車；有些正確決策需要對決策者進(jìn)行獎勵，有些錯誤決策需要對決策者進(jìn)行追責(zé)。此時完整準(zhǔn)確的公文，就成為重要的獎懲及評估依據(jù)。區(qū)塊鏈技術(shù)因其分布記賬式和不可更改性，以及可追溯性，契合了公文管理的需要。有必要在時間和技術(shù)成熟時，將區(qū)塊鏈技術(shù)引入無紙化公文管理中，以確保公文的真實準(zhǔn)確。

四、結(jié)語

無紙化公文以傳閱方便、存儲方便、追溯方便的特點，已經(jīng)成為政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位公文形式的主流。但正如任何新出現(xiàn)的事物一樣，也會不可避免地存在一些弊端。為此，在公文管理過程中，要針對弱項堵塞漏洞，最大限度地發(fā)揮無紙化公文的管理與服務(wù)效能。