淺議區(qū)域公共管理和區(qū)域經(jīng)濟合作

鄭飛雄

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430000）

0 引言

區(qū)域發(fā)展不平衡是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟政治發(fā)展面臨的重要問題，不同區(qū)域間不僅經(jīng)濟發(fā)展存在明顯的差距，政治、文化以及公共管理等方面也存在著較大的差距。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是減少區(qū)域發(fā)展差異的重要戰(zhàn)略措施，也是我國現(xiàn)階段重要的發(fā)展戰(zhàn)略之一。從區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作角度看，區(qū)域內(nèi)政府的管理意識、工作效率、公共管理相關(guān)制度與服務(wù)水平等因素對我國區(qū)域經(jīng)濟合作的深入造成了較大阻礙；同時，區(qū)域經(jīng)濟合作存在的問題也是影響區(qū)域公共管理及經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因此，區(qū)域經(jīng)濟合作與區(qū)域公共管理間存在相互影響、相互制約的關(guān)系。

1 區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作的內(nèi)涵及意義

區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作都是區(qū)域發(fā)展理論的重要組成部分，是為了促進經(jīng)濟發(fā)展，多個城市或地區(qū)的政府達成合作并組成一個經(jīng)濟共同體，以此實現(xiàn)共同富裕、共同發(fā)展的目標(biāo)，如珠三角經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)等［1］。

區(qū)域經(jīng)濟合作的深入有利于縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度。除此之外，區(qū)域經(jīng)濟合作還有利于促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，如以信息產(chǎn)業(yè)為支柱的區(qū)域經(jīng)濟鏈。區(qū)域公共管理是為解決區(qū)域內(nèi)多領(lǐng)域、多元主體間公共問題，通過調(diào)節(jié)、協(xié)商等方式促進區(qū)域公共管理水平提升的區(qū)域合作形式。區(qū)域公共管理涉及范圍廣，包括政治、經(jīng)濟和社會生活等領(lǐng)域，是對區(qū)域及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊部分進行的管理［2］。隨著區(qū)域一體化進程的加快推進，區(qū)域公共管理水平亟待提高。區(qū)域公共管理不僅有助于促進區(qū)域經(jīng)濟合作，為經(jīng)濟、政治發(fā)展提供保障，還有利于解決民生問題，完善公共管理服務(wù)，提高居民幸福感。

2 我國區(qū)域經(jīng)濟合作現(xiàn)狀

2.1 區(qū)域經(jīng)濟合作形式仍需探索

在中央政府的號召下，許多地區(qū)基層政府意識到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢與重要性，但部分政府發(fā)展的觀念有待更新。區(qū)域經(jīng)濟合作政策缺乏適用性，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟合作工作無法有序開展。傳統(tǒng)的以地區(qū)為單位的行政區(qū)域劃分影響深遠，這使得部分地區(qū)政府在探索區(qū)域經(jīng)濟合作形式的道路上存在著一些困難。缺乏科學(xué)性的地區(qū)政策限制了市場的活力，甚至?xí)霈F(xiàn)經(jīng)濟停滯不前或發(fā)展緩慢的現(xiàn)象。

2.2 政府對經(jīng)濟干預(yù)力度大

隨著政府簡政放權(quán)工作的深入開展，許多地方政府紛紛開始了職能轉(zhuǎn)變。但由于傳統(tǒng)政府管理模式存在時間較長，許多地區(qū)政府還處于職能轉(zhuǎn)變探索階段，容易出現(xiàn)無法準(zhǔn)確把握經(jīng)濟干預(yù)程度的問題。經(jīng)濟干預(yù)不當(dāng)不利于市場主體的自由發(fā)展，會扼殺多元經(jīng)濟發(fā)展的可能性。例如，在開展鄉(xiāng)村振興工作中，部分地區(qū)規(guī)定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村種植特定經(jīng)濟作物，忽視因地制宜的重要性，就會影響區(qū)域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象突出

在區(qū)域經(jīng)濟合作中，出現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化的現(xiàn)象。主要原因在于區(qū)域經(jīng)濟合作過程中有些地方政府忽視了自身實際情況，盲目借鑒其他區(qū)域經(jīng)驗，照搬特色區(qū)域模式進行區(qū)域經(jīng)濟合作。不適合本地區(qū)企業(yè)情況、經(jīng)濟情況以及資源狀況的經(jīng)濟發(fā)展模式，不僅不能為區(qū)域經(jīng)濟合作作貢獻，還會降低本區(qū)域企業(yè)的市場競爭力。

3 區(qū)域經(jīng)濟合作背景下公共管理存在的問題

3.1 區(qū)域公共管理意識薄弱，制度不完善

當(dāng)前，我國許多地區(qū)加強了區(qū)域經(jīng)濟合作，但合作的重心基本都是放在經(jīng)濟發(fā)展上，忽視了區(qū)域公共管理的重要性。事實上，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展離不開區(qū)域公共管理水平的提升，政府在加強區(qū)域經(jīng)濟合作的同時，必須重視區(qū)域公共管理工作的開展［3］。在區(qū)域公共管理制度方面，我國區(qū)域公共管理制度還有很大的進步空間，需要在實踐過程中逐步完善。不同地區(qū)、不同規(guī)模的區(qū)域公共管理面臨的問題不盡相同，在發(fā)展區(qū)域一體化的過程中需要解決地區(qū)差異、發(fā)展矛盾等問題。區(qū)域公共管理制度的制定必須要平衡多方的利益，因此區(qū)域公共管理體系的建立存在較大的難度。

3.2 區(qū)域公共物品供求關(guān)系失衡

區(qū)域公共物品供求關(guān)系的不平衡主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是區(qū)域公共物品供不應(yīng)求，如公共物品匱乏；另一方面是區(qū)域公共物品供過于求，如重復(fù)建設(shè)。由于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)政府經(jīng)濟實力與發(fā)展?fàn)顩r存在差異，區(qū)域公共物品的供給出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象。部分地區(qū)公共物品匱乏，僅靠政府資金無法滿足公共管理的需求；部分地區(qū)公共物品供給過剩，重復(fù)建設(shè)問題日益凸顯，不僅造成嚴(yán)重的資源浪費，還阻礙區(qū)域經(jīng)濟 發(fā)展。

4 區(qū)域經(jīng)濟合作視角下區(qū)域公共管理的創(chuàng)新策略

4.1 創(chuàng)新區(qū)域公共管理意識，完善相關(guān)制度

區(qū)域公共管理體系的建立需要相關(guān)制度、法律法規(guī)為支撐，從而為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及區(qū)域公共管理提供明確的、清晰的行為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮制度的約束作用。針對區(qū)域經(jīng)濟合作中經(jīng)濟合作形式落后、政府無法準(zhǔn)確把握干預(yù)經(jīng)濟的“度”等問題，區(qū)域內(nèi)政府需要增強公共管理意識，搭建區(qū)域經(jīng)濟合作制度框架。公共管理不僅僅是某一地區(qū)政府的職責(zé)，也是全區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的共同奮斗目標(biāo)。增強區(qū)域公共管理意識應(yīng)樹立正確的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展觀念，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)治理模式，加強與區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的聯(lián)系，攜手共創(chuàng)現(xiàn)代區(qū)域公共管理體系。區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)明確區(qū)域公共事務(wù)管理的職責(zé)，共同分析區(qū)域公共管理的重難點，根據(jù)管理需求劃分管理職責(zé)，重視區(qū)域公共管理治理盲區(qū)，可編制權(quán)責(zé)明細(xì)清單，各地方政府根據(jù)責(zé)任清單來改善公共管理治理現(xiàn)狀，促進區(qū)域公共管理水平的提高。同時，區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)完善區(qū)域公共管理及區(qū)域經(jīng)濟合作制度，增強制度約束力，形成強有力的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，從制度層面約束政府各自為政的思想，遏制政府博弈論的發(fā)展。因此，在區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)上建立多元主體合作治理體系，搭建區(qū)域經(jīng)濟合作制度平臺，不僅為區(qū)域公共事務(wù)處理提供了依據(jù)，還增強了區(qū)域經(jīng)濟合作主體間的約束力。這就要求國家及政府共同加大區(qū)域經(jīng)濟合作制度體系建設(shè)力度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，建立穩(wěn)定的、公平的區(qū)域經(jīng)濟合作體系，避免政府間的不合理競爭。

4.2 加強區(qū)域公共管理，降低區(qū)域經(jīng)濟合作交易成本

區(qū)域經(jīng)濟合作在降低企業(yè)成本、提升產(chǎn)品市場競爭力等方面意義重大，而加強區(qū)域公共管理是發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟合作優(yōu)勢的重要途徑，能很大程度上降低區(qū)域經(jīng)濟合作的交易成本［4］。受我國地理、資源分布不均，社會發(fā)展不平衡等因素的影響，區(qū)域經(jīng)濟合作是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，也就是說區(qū)域經(jīng)濟合作是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要形式，各地方政府應(yīng)積極推進區(qū)域經(jīng)濟合作。政府推進區(qū)域經(jīng)濟合作時應(yīng)以長遠的眼光看問題，從多角度認(rèn)識區(qū)域公共管理在推進區(qū)域經(jīng)濟一體化中的意義。地方政府需加強區(qū)域公共管理，轉(zhuǎn)變政府職能，做到收放有度，該管的地方絕不缺席。作為公共事務(wù)管理、公共物品與服務(wù)的提供者，地方政府應(yīng)保持理性，不應(yīng)為了短期利益而放棄長遠發(fā)展的可能，與其試圖通過嚴(yán)格市場準(zhǔn)入、大幅度招商引資等手段保護本地市場，不如將目光放到公共管理事務(wù)上，為地方企業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供有力的保障，充當(dāng)企業(yè)的“支持者”。例如，在公共交通問題上，地方政府可借鑒其他區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗，促進區(qū)域交通一體化建設(shè)，降低企業(yè)運輸成本，提高運輸效率，從而降低區(qū)域經(jīng)濟合作的交易成本。值得注意的是，在借鑒區(qū)域公共管理成功經(jīng)驗的過程中，不能盲目照搬他人經(jīng)驗，而是要結(jié)合本區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作的實際情況，對其他地區(qū)的模式進行創(chuàng)新。此外，落實簡政放權(quán)思想，簡化區(qū)域業(yè)務(wù)辦理、審批流程，有利于減少非必要的交易費用。

4.3 統(tǒng)籌區(qū)域公共資源，促進資源的合理配置

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有一定的綜合性與區(qū)域性，其目的在于整合區(qū)域資源，通過分工與合作來形成區(qū)域特色或區(qū)域優(yōu)勢，統(tǒng)籌區(qū)域資源是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要前提，資源的優(yōu)化配置也是區(qū)域公共管理的目標(biāo)［5］。地區(qū)間資源差異較大，如有的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，但勞動力充足；有的地區(qū)擁有大量創(chuàng)新技術(shù)，但物質(zhì)資源匱乏。為解決區(qū)域資源配置不均問題，區(qū)域內(nèi)政府必須加強區(qū)域分工與合作，合理配置區(qū)域資源，從而實現(xiàn)資源經(jīng)濟利益的最大化。在進行區(qū)域公共管理時，地方政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域公共物品分布現(xiàn)狀來合理規(guī)劃公共事業(yè)，加強勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素在區(qū)域間的流動，為地區(qū)經(jīng)濟的長遠發(fā)展做打算。針對區(qū)域公共物品匱乏的地區(qū)，各地方政府應(yīng)增加區(qū)域公共管理資金投入，共同努力促進區(qū)域公共物品供給平衡，增強區(qū)域的整體性，以“一個整體”的原則，確保區(qū)域公共物品、公共服務(wù)能滿足區(qū)域經(jīng)濟合作的要求。同時，應(yīng)以優(yōu)勢互補為原則，促進區(qū)域資源的合理利用，減少資源閑置、資源浪費等現(xiàn)象。以公共交通為例，在區(qū)域公共事務(wù)管理中，便利的公共交通為企業(yè)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于加強區(qū)域間的交流與合作。比如，四川與重慶在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟過程中，制定了成渝“交通一體化”策略，旨在促進成渝兩地“雙城經(jīng)濟圈”經(jīng)濟發(fā)展。

4.4 搭建區(qū)域信息共享平臺

搭建區(qū)域信息共享平臺不僅是促進區(qū)域公共管理發(fā)展的重要途徑，還是符合時代發(fā)展潮流，促進區(qū)域經(jīng)濟合作新局面的有效途徑。區(qū)域信息共享平臺任務(wù)在于努力為區(qū)域內(nèi)企業(yè)、投資者提供市場信息，提高區(qū)域公共服務(wù)水平。區(qū)域信息共享平臺應(yīng)重視兩方面內(nèi)容建設(shè)：一方面是公共管理服務(wù)平臺的搭建，側(cè)重于為企業(yè)提供有利于其發(fā)展的各類公共服務(wù)與公共物品，如金融服務(wù)、政策指導(dǎo)服務(wù)；另一方面是經(jīng)濟信息共享平臺的搭建，側(cè)重于為區(qū)域內(nèi)企業(yè)獲取區(qū)域內(nèi)外的政策、行業(yè)動態(tài)、經(jīng)濟局勢等提供幫助，從而在區(qū)域內(nèi)形成信息流通快、利用率高的經(jīng)濟氛圍。

4.5 打造優(yōu)秀的區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作人才隊伍

近年來，人才戰(zhàn)略已經(jīng)成為促進區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作共同發(fā)展的戰(zhàn)略之一，創(chuàng)新型、專業(yè)型以及復(fù)合型人才是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展必不可少的組成部分，因此政府應(yīng)加強公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作人才隊伍建設(shè)。政府可采用“外引內(nèi)培”模式，利用“人才引進”政策以及好的福利待遇、晉升渠道引進區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作所需的優(yōu)秀畢業(yè)生，并對目前從事區(qū)域公共管理工作的人員進行培訓(xùn)，提高區(qū)域內(nèi)人員的公共管理創(chuàng)新能力。

5 結(jié)語

區(qū)域公共管理水平的提高有利于推進區(qū)域經(jīng)濟合作，而區(qū)域經(jīng)濟合作的深入又會反作用于區(qū)域公共管理。因此，為促進區(qū)域經(jīng)濟合作，解決現(xiàn)階段我國區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟合作存在的問題，地方政府必須創(chuàng)新區(qū)域公共管理意識，摒棄“各自為政”“博弈論”等不良思想，從制度、交易成本、資源配置等層面加強區(qū)域公共管理，為區(qū)域內(nèi)的企業(yè)打造公平、透明的交易環(huán)境，降低不必要的交易費用，促進區(qū)域資源的合理配置，以此實現(xiàn)區(qū)域共同富裕的目標(biāo)。