探析混合所有制改革下國有企業(yè)內(nèi)部控制問題

蔣華 寶鋼金屬有限公司

引言

近些年國有企業(yè)雖然發(fā)展迅速，但其內(nèi)部控制存在的一系列問題仍然不可忽視。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，國有企業(yè)以及各大企業(yè)和公司都將“混合所有制改革”當(dāng)作公司治理和改革的重要舉措。2013年黨的中共十八屆三中全會(huì)中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“混合所有制改革”在今后國有企業(yè)改革方面的重要地位。兩年后，國務(wù)院圍繞國有企業(yè)改革發(fā)布了一系列的文件，又一次強(qiáng)調(diào)“混合所有制改革”在規(guī)范和完善公司的治理體系、提高企業(yè)運(yùn)行效率中的重要作用。2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2017年的中共中央十九大報(bào)告中再次重申“混合所有制改革”在國有企業(yè)發(fā)展中的作用，黨的十九大報(bào)告中明確指出，推進(jìn)國有企業(yè)的改革不斷走向深化和混合所有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，從而爭取建設(shè)經(jīng)濟(jì)全球化下具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，這是接下來發(fā)展的重要目標(biāo)。因此，混合所有制改革在國有企業(yè)發(fā)展的過程中將會(huì)產(chǎn)生越來越重要的影響。

一、基本概述

（一）混合所有制改革

“混合所有制”這一概念最初來源于西方，指的是公有、非公有資本相互融合后而成的一種股權(quán)混合的企業(yè)經(jīng)營模式。混合所有制在我國最初的出現(xiàn)是在改革開放以后，改革開放的實(shí)施推進(jìn)了股份制企業(yè)的形成，現(xiàn)代企業(yè)制度由此逐步形成。國內(nèi)關(guān)于混合所有制的相關(guān)界定尚且存在爭議，從廣義的視角出發(fā)，混合所有制指的是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)多種經(jīng)濟(jì)形式相互融合、相互并存的一種發(fā)展格局；從狹義的視角出發(fā)，混合所有制指的是一種企業(yè)組織形式，即不同所有制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)主體共同參股從而形成的混合所有制企業(yè)。

推進(jìn)國有企業(yè)的混合所有制改革，旨在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，提高國有企業(yè)的運(yùn)行效率，在國有企業(yè)中推進(jìn)形成真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，從而最大程度上優(yōu)化企業(yè)原有的資源分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)市場的公平發(fā)展。此次改革的根本性質(zhì)，也就是推進(jìn)國有、民營等一切類型的所有制資本在企業(yè)中交叉持股，相互融合、相互協(xié)作。對內(nèi)容層面而言，這一舉措的實(shí)施意在吸引民間資本和外來資本的比重，加重這些資本在技術(shù)和創(chuàng)新等方面的投入，一改原先國有資本壟斷的局面，從外部吸引全新的資本源頭和競爭動(dòng)力。

（二）內(nèi)部控制

從企業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，所謂內(nèi)部控制就是基于企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，從而對企業(yè)內(nèi)部細(xì)節(jié)和機(jī)制進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃的一種手段，通過這種手段，可以為企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)提供良好的運(yùn)營環(huán)境，并且合理分配資產(chǎn)，以確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。除此之外，在組織各項(xiàng)工作的過程中，每項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施細(xì)節(jié)以及最終取得的成效都要做好提前的評估，以及實(shí)施過程中細(xì)節(jié)的調(diào)整。這一整個(gè)工作體系即企業(yè)的內(nèi)部控制。

二、混合所有制改革的背景下國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）國有股權(quán)占比過高

雖然在對國有企業(yè)進(jìn)行公司制以及股份制改革之后，非公有性質(zhì)的資本在其內(nèi)部資本構(gòu)成中所占的比例越來越高，多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)也逐步建立，但是從宏觀上來看，國有資本在國有企業(yè)中的壟斷地位還是沒有發(fā)生根本性質(zhì)的改變。國有股份在國有企業(yè)中的壟斷地位，雖然便于公有制經(jīng)濟(jì)在宏觀層面發(fā)揮控制力，但是從某種程度上而言，也壓制了經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和發(fā)展的活力，限制了市場在調(diào)控和優(yōu)化資源分配上的作用。從公司管理的角度而言，國有股份在企業(yè)中持股過高的現(xiàn)狀導(dǎo)致了公司在運(yùn)行和管理過程中“政企不分”的現(xiàn)象。因此在一些企業(yè)內(nèi)部雖然沒有明確的行政機(jī)關(guān)和行政級(jí)別，但是還存在有行政化的作風(fēng)和現(xiàn)象，例如母公司和控股的子公司之間應(yīng)該是資產(chǎn)之間的投入與分配的關(guān)系，而非是行政上的上下級(jí)關(guān)系，但許多國企仍存在這種行政化的管理和運(yùn)行思維。

（二）企業(yè)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)不完善

隨著混合所有制改革的推進(jìn)，國內(nèi)的國有企業(yè)，尤其是一些國有資本控股的上市公司，都陸續(xù)建立了獨(dú)立的董事制度和監(jiān)事會(huì)制度，然而在實(shí)際運(yùn)行和管理過程中，這兩種制度和機(jī)構(gòu)并未產(chǎn)生預(yù)期的效果。企業(yè)內(nèi)部股權(quán)的高度集中，導(dǎo)致了一些中小股東在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的制衡能力受限，一些掌握大額股份的股東和內(nèi)部人員很容易直接控制企業(yè)，主導(dǎo)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，使公司的監(jiān)督體系名存實(shí)亡。從監(jiān)事會(huì)制度上來看，我國國企從德國取法，成立監(jiān)事會(huì)，但是監(jiān)事會(huì)作為一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，許多公司尚未建立起與監(jiān)事會(huì)相互協(xié)調(diào)配合的工作程序和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)實(shí)際上難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)與能力

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評估能力是企業(yè)發(fā)揮內(nèi)部控制的關(guān)鍵，然而當(dāng)前我國國企的風(fēng)險(xiǎn)評估體系和評估能力、評估意識(shí)尚且不夠成熟。由于國有資本長時(shí)間內(nèi)都受到相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的控制和指導(dǎo)，其內(nèi)外部審計(jì)對風(fēng)險(xiǎn)的敏感性較高，所以風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和防范能力相對來說比較成熟。但是也存在一些不足，即缺乏專業(yè)人員對其進(jìn)行配置，操作性不高，并且存在脫離市場的情況。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新生的風(fēng)險(xiǎn)越來越多，而國有資本體系缺乏一定的應(yīng)對能力和應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。顯然，混合所有制改革背景下國有企業(yè)各個(gè)資本體系的內(nèi)部，對于風(fēng)險(xiǎn)的管理和評估尚且不夠成熟，配套的風(fēng)險(xiǎn)管理體系還不夠完整。

三、混合所有制改革背景下國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化策略

（一）構(gòu)建多元、均衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)

“多元”指的是多樣化的股權(quán)構(gòu)成結(jié)構(gòu)，包括國有資本和民營資本，還有戰(zhàn)略投資者以及二級(jí)市場機(jī)構(gòu)投資者等各個(gè)類型的股東。除此之外，代表不同性質(zhì)資產(chǎn)的股東往往具有不同的優(yōu)勢，從而給企業(yè)的發(fā)展帶來資金、技術(shù)以及理念等不同的發(fā)展優(yōu)勢。同時(shí)，不同的股東也具有不同的訴求，比如國有資本更注重資產(chǎn)的保值、增值以及宏觀層面上國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展；私營經(jīng)濟(jì)更注重實(shí)現(xiàn)個(gè)體的最大化收益；戰(zhàn)略投資者更關(guān)注企業(yè)的發(fā)展和成長；二級(jí)市場機(jī)構(gòu)投資者則更關(guān)注企業(yè)短時(shí)間內(nèi)的效益。

“均衡”指的是每一位股東都擁有與占有股權(quán)相對應(yīng)的話語權(quán)，因此對公司的運(yùn)行和決策都存在一定的影響力。但是沒有一位股東可以不考慮其他股東的利益而進(jìn)行決策。尤為重要的是，均衡的出發(fā)點(diǎn)并非是制衡，而是最大程度上保證決策的公平和公正。各個(gè)股東需要進(jìn)行協(xié)商和合作，溝通各自的利益，尋找最佳決策方案。在這種情況下，哪怕最終無法實(shí)現(xiàn)收益的最大化，也能夠最大程度上降低風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，由于主要股東數(shù)量不多，所以便于股東之間在決策前進(jìn)行充分溝通，也提高了最終決策的效率。

（二）建立兼顧各相關(guān)方利益的監(jiān)事會(huì)制度

獨(dú)立董事制度指的是企業(yè)的一種內(nèi)部監(jiān)督制度，是企業(yè)所有者沒有辦法直接履行監(jiān)督職能的情況下而建立的一種監(jiān)督體系，它代表了企業(yè)各個(gè)中小股東的利益。而監(jiān)事會(huì)則是那些有能力操控企業(yè)的股東專門派出的監(jiān)督性機(jī)構(gòu)，它代表的是一些大股東的利益。獨(dú)立董事通過參與決策、監(jiān)督?jīng)Q策的實(shí)施來執(zhí)行監(jiān)督職能，而監(jiān)事會(huì)基本不會(huì)直接參與決策和決策的執(zhí)行，而是在決策和執(zhí)行的過程中對于公司各個(gè)管理層進(jìn)行監(jiān)督。

我國的國有企業(yè)屬于全體人民，是為國家和人民創(chuàng)收的有力工具。在管理國有企業(yè)的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到各級(jí)職工職員、政府以及與之相關(guān)的各個(gè)社會(huì)組織的訴求。所以，國有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)制度應(yīng)該考慮實(shí)際情況的需要，加入職工代表大會(huì)、債權(quán)人委員會(huì)以及代表其他社會(huì)組織利益的監(jiān)督人，從而照顧到各個(gè)相關(guān)方的利益，做到公平治理公司。此外，監(jiān)事會(huì)屬于會(huì)決制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，很難對公司一切的決策行為和實(shí)施行動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督，所以還需有設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，服務(wù)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，完善公司的監(jiān)督體系。

（三）基于企業(yè)實(shí)際建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系

在當(dāng)前混合所有制改革加速推進(jìn)的背景下，國有企業(yè)首先必須提高自身的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并且推行具有較高操作性的抗風(fēng)險(xiǎn)舉措和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評價(jià)體系。其次，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)把企業(yè)的運(yùn)營階段當(dāng)作風(fēng)險(xiǎn)管控的主要階段，國有股東以及控股的企業(yè)應(yīng)該建立起包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評估、預(yù)警以及處理的四個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)部門和環(huán)節(jié)相互協(xié)作，構(gòu)成一整套的風(fēng)險(xiǎn)管控流程，并且安排專門的風(fēng)險(xiǎn)評估部門和風(fēng)險(xiǎn)防控人員，改變當(dāng)前脫離市場現(xiàn)實(shí)的狀況。再次，在公司管理的過程中，應(yīng)當(dāng)盡可能避免基于個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)知管控公司。風(fēng)險(xiǎn)評估部門以及風(fēng)險(xiǎn)防控專門人員的主要工作職能，是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測對內(nèi)部控制進(jìn)行設(shè)計(jì)，并且依據(jù)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)處境，對企業(yè)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行明確，對公司各個(gè)部門和各個(gè)環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測和識(shí)別，并分析各個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)的重要程度，避免因?yàn)槠髽I(yè)各個(gè)股東的話語權(quán)分歧導(dǎo)致的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。最后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急方案，并且把股東作為重要因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和分析，除此之外，行業(yè)的現(xiàn)行政策以及接下來的發(fā)展趨勢、壟斷壁壘的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，都是需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)人員進(jìn)行評估，避免因?yàn)闄?quán)力話語之間的分歧導(dǎo)致運(yùn)營方案的失誤，阻礙公司的成長。

結(jié)語

國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的作用不容小覷，特別是目前，隨著我國混合所有制改革加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提升，國有企業(yè)需要加強(qiáng)內(nèi)部控制工作，完善內(nèi)部控制體系，全面提升企業(yè)的市場競爭力以及風(fēng)險(xiǎn)防控能力，從而加快國有企業(yè)的發(fā)展。內(nèi)部控制是貫穿于企業(yè)整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營過程，受到企業(yè)各個(gè)層次人員的影響。因此，混合所有制改革背景下，除了明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層在內(nèi)部控制建設(shè)中的職責(zé)外，企業(yè)應(yīng)培育全體員工作為內(nèi)部控制責(zé)任主體的意識(shí)，使其自覺承擔(dān)混合所有制企業(yè)內(nèi)部控制的建立和完善。國有企業(yè)在內(nèi)控體系構(gòu)建過程中要深入分析內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并對其進(jìn)行歸因和解決，國有企業(yè)要提高對內(nèi)部控制體系建設(shè)的重視，全面發(fā)揮內(nèi)部控制體系的作用。