市場(chǎng)規(guī)制法的應(yīng)急功能研究

羅雅文

（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣州510006）

一、市場(chǎng)規(guī)制法應(yīng)急功能的產(chǎn)生語(yǔ)境

市場(chǎng)規(guī)制法應(yīng)急功能的產(chǎn)生應(yīng)置于“經(jīng)濟(jì)法是危機(jī)應(yīng)對(duì)之法”的語(yǔ)境下?；厮萁?jīng)濟(jì)法的演化歷史，經(jīng)濟(jì)法與各種危機(jī)具有緊密聯(lián)系，因此有學(xué)者提出了經(jīng)濟(jì)法的三種不同層次：第一層次是為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)而頒布的“戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)法”，旨在利用經(jīng)濟(jì)管制促進(jìn)和強(qiáng)化私人壟斷和發(fā)展國(guó)家壟斷以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題；第二層次是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而制定的“危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)法”，旨在利用價(jià)格管制等手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)并減緩社會(huì)矛盾；第三層次是為維護(hù)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而制定的“平時(shí)經(jīng)濟(jì)法”，旨在利用指導(dǎo)性計(jì)劃等手段增強(qiáng)市場(chǎng)活力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡、穩(wěn)定運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)法發(fā)展至今，盡管相應(yīng)制度安排的主線已從單純被動(dòng)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)逐步轉(zhuǎn)化為主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)以盡量避免危機(jī)形成，但鑒于危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)的演化，是風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度后失控的現(xiàn)實(shí)后果，兩者之間存在辯證關(guān)系，相互滲透且內(nèi)在統(tǒng)一，故而經(jīng)濟(jì)法制度中依然蘊(yùn)含著一定的危機(jī)解決對(duì)策，也意味著經(jīng)濟(jì)法仍需具備一定的應(yīng)急功能。由此，市場(chǎng)規(guī)制法作為經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，理應(yīng)具有應(yīng)急功能。

二、市場(chǎng)規(guī)制法應(yīng)急功能評(píng)述

（一）具體呈現(xiàn)

從市場(chǎng)規(guī)制法的角度看，危機(jī)與市場(chǎng)失靈、政府失靈密切相關(guān)，它們互為因果關(guān)系。例如，金融危機(jī)的發(fā)生是源于兩個(gè)失靈，瘟疫的發(fā)生會(huì)導(dǎo)致或加劇兩個(gè)失靈。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，從微觀層面看，市場(chǎng)失靈依然表現(xiàn)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失效，故而需要政府通過(guò)市場(chǎng)規(guī)制糾正或避免由此出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)異化；政府失靈則表現(xiàn)為市場(chǎng)規(guī)制行為導(dǎo)致的資源配置低效或無(wú)效，故而要求政府必須依法進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制。因此，危機(jī)應(yīng)對(duì)依然要從解決“兩個(gè)失靈”問(wèn)題的角度著手以充分發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)制法的應(yīng)急功能。危機(jī)時(shí)期，我國(guó)除了適用部分具有一定應(yīng)急性的現(xiàn)行一般法律法規(guī)，還頒布了僅在特殊時(shí)期適用的規(guī)范性文件，現(xiàn)將其進(jìn)行部分梳理并總結(jié)如下：

1.實(shí)體法層面。從市場(chǎng)規(guī)制目的進(jìn)行分類，市場(chǎng)規(guī)制可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要是為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，社會(huì)性規(guī)制則是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的。在危機(jī)時(shí)期，市場(chǎng)規(guī)制法的適用主要以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為主、社會(huì)性規(guī)制為輔，形成了以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》《價(jià)格法》和《消費(fèi)者保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的一系列特殊規(guī)范性文件為核心的市場(chǎng)規(guī)制法律應(yīng)急體系?，F(xiàn)行一般法律法規(guī)主要適用于微觀個(gè)體，以打擊危機(jī)發(fā)生時(shí)較為猖獗的諸如混淆行為、虛假宣傳行為、欺詐行為、價(jià)格違法行為等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，從而維護(hù)公民的安全利益與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由并快速恢復(fù)市場(chǎng)穩(wěn)定。具體包括：一是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條第一項(xiàng)及第二項(xiàng)、第十八條規(guī)制疫情中易出現(xiàn)的諸如制作銷售疫情急需物資的仿冒商品等混淆行為；第八條、第二十條規(guī)制諸如暗示不具有相應(yīng)功能的商品具有疫病免疫或防護(hù)功效等虛假或引人誤解的商業(yè)宣傳行為。二是《反壟斷法》第十五條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者為應(yīng)付危機(jī)達(dá)成壟斷協(xié)議的特殊情形予以豁免，例如，金融危機(jī)時(shí)為維護(hù)行業(yè)供需平衡允許上下游企業(yè)達(dá)成減產(chǎn)保價(jià)協(xié)議；第二十八條對(duì)部分有利或符合危機(jī)時(shí)社會(huì)公共利益的經(jīng)營(yíng)者集中予以豁免。三是《價(jià)格法》第十四條規(guī)制危機(jī)時(shí)極易出現(xiàn)的諸如短時(shí)間內(nèi)多次推動(dòng)公共急需物資的價(jià)格超越正常波動(dòng)幅度上漲等價(jià)格違法行為；第二十九條為危機(jī)時(shí)為保障民生對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保價(jià)提供法律依據(jù)，如金融危機(jī)時(shí)提高小麥、稻谷等糧食的最低收購(gòu)價(jià)格；第三十一條則賦予了國(guó)務(wù)院危機(jī)時(shí)的臨時(shí)集中定價(jià)權(quán)限及凍結(jié)價(jià)格權(quán)。四是《消費(fèi)者保護(hù)法》第五十六條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)制危機(jī)中易出現(xiàn)的諸如販賣過(guò)期、未經(jīng)監(jiān)測(cè)等不合格的急需物資等欺詐行為。而危機(jī)時(shí)期頒布的特殊規(guī)定，例如，2020年頒布的《支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)十條》等，則主要是從市場(chǎng)規(guī)制的宏觀層面出發(fā)，通過(guò)大量具有保障性質(zhì)的措施扶持中小企業(yè)公平交易，并放寬一定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以激發(fā)市場(chǎng)活力，從而維護(hù)市場(chǎng)整體的安全利益，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

2.程序法層面。危機(jī)時(shí)期為加快推進(jìn)生產(chǎn)生活秩序的全面恢復(fù)，除了遵循一般程序法的規(guī)定，還需要相應(yīng)的特殊程序創(chuàng)造有利條件以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，主要體現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入流程、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法及反壟斷執(zhí)法方面。例如，在2020年頒布的《關(guān)于應(yīng)對(duì)疫情影響加大對(duì)個(gè)體工商戶扶持力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)反壟斷執(zhí)法的公告》《關(guān)于依法從重從快嚴(yán)厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見(jiàn)》等一系列規(guī)范性文件中皆有所體現(xiàn)。特殊時(shí)期，程序辦理呈現(xiàn)出六大特點(diǎn)：一是明確法律界限，使相關(guān)部門達(dá)成執(zhí)法統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；二是提高辦事、辦案效率，分清主次并建立綠色通道；三是適度加大執(zhí)法力度，重點(diǎn)關(guān)注與危機(jī)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)；四是科學(xué)監(jiān)管，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，準(zhǔn)確適用豁免例外規(guī)定；五是加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)性指導(dǎo)與部門間協(xié)作，助力企業(yè)盡快恢復(fù)生產(chǎn)；六是因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)厥芪C(jī)影響情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（二）績(jī)效分析

任何規(guī)制都是國(guó)家強(qiáng)制力的運(yùn)用，根據(jù)使用國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)度可將市場(chǎng)規(guī)制劃分為低度規(guī)制、中度規(guī)制和高度規(guī)制。在危機(jī)時(shí)期市場(chǎng)規(guī)制法往往呈現(xiàn)出高度規(guī)制的特點(diǎn)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌程度高于平穩(wěn)時(shí)期。因此，要更加關(guān)注市場(chǎng)規(guī)制法應(yīng)急功能使用的短期績(jī)效和長(zhǎng)期績(jī)效：從短期來(lái)看，加大執(zhí)法力度、對(duì)特殊市場(chǎng)直接干預(yù)、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、放寬豁免制度適用標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)降低危機(jī)擴(kuò)散幅度、恢復(fù)市場(chǎng)穩(wěn)定秩序、改善市場(chǎng)低迷狀態(tài)具有直接快速成效；但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)急體系構(gòu)建付之闕如，危機(jī)時(shí)期政府采取的市場(chǎng)規(guī)制應(yīng)急政策缺乏系統(tǒng)性規(guī)定加以指引，在權(quán)力下放給地方政府且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制使得政府失靈問(wèn)題愈加突出。從長(zhǎng)期來(lái)看，極易降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。危機(jī)畢竟只是一個(gè)階段性問(wèn)題，危機(jī)應(yīng)對(duì)則必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，因此，市場(chǎng)規(guī)制法的應(yīng)急功能亟待進(jìn)一步優(yōu)化。

三、市場(chǎng)規(guī)制法應(yīng)急功能的優(yōu)化路徑

（一）嚴(yán)格遵守經(jīng)濟(jì)法的三項(xiàng)基本原則

法律原則作為一項(xiàng)重要法律要素，其作用在于指導(dǎo)各種具體法律規(guī)范的制定和實(shí)施得以恰當(dāng)和有效地發(fā)揮法律的功能。經(jīng)濟(jì)法的三項(xiàng)基本原則，即法定原則、適度原則和績(jī)效原則，則是市場(chǎng)規(guī)制法發(fā)揮其應(yīng)急功能時(shí)所必須遵循的。這意味著：首先，法定原則要求在發(fā)揮應(yīng)急功能時(shí)不僅要貫徹實(shí)體權(quán)益法定，也要落實(shí)程序法定，應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施即使是應(yīng)急性的也要按照法定應(yīng)急程序辦理，非應(yīng)急性的則依然按照法定一般程序辦理；其次，適度原則要求應(yīng)對(duì)危機(jī)的市場(chǎng)規(guī)制必須“合規(guī)律”，即符合社會(huì)公共利益，采取規(guī)制措施的力度、向度、強(qiáng)度都要適度，不能給各類市場(chǎng)主體帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)，尤其強(qiáng)調(diào)不能過(guò)于放松對(duì)行政性壟斷行為的查懲標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要求建立健全裁量權(quán)基準(zhǔn)制度以保證自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用；最后，績(jī)效原則要求采取的各類規(guī)制措施不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)績(jī)效，還要關(guān)注社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)方面的績(jī)效，在追求短期績(jī)效的同時(shí)兼顧實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（二）有效協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)法的沖突

在危機(jī)時(shí)期，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)障礙，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始衰退，政府出于保護(hù)就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的目的通常會(huì)大力推行產(chǎn)業(yè)政策，例如，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者集中、傾斜式扶持某些特定產(chǎn)業(yè)等。毋庸置疑，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)法的立法理念時(shí)有沖突，但當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策所促進(jìn)的利益比競(jìng)爭(zhēng)法所維護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)秩序更為重要或緊迫時(shí)，出于整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共利益的需要，競(jìng)爭(zhēng)法也確實(shí)需要作出一定讓步和妥協(xié)。然而，讓步或妥協(xié)的程度缺乏相應(yīng)的理論框架和基準(zhǔn)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致在實(shí)踐中制定具體政策時(shí)難以把控干預(yù)的強(qiáng)度和剛度。因此，可以嘗試將情勢(shì)變更理論引入經(jīng)濟(jì)法應(yīng)急體系中并進(jìn)行拓展研究。

危機(jī)的發(fā)生對(duì)于各類市場(chǎng)主體的微觀經(jīng)濟(jì)安排而言是難以預(yù)見(jiàn)的，因此在合同法等私法領(lǐng)域很早就開(kāi)展了相應(yīng)研究并確立了情勢(shì)變更原則。情勢(shì)變更原則源于誠(chéng)實(shí)信用原則中的利益均衡理論，其一般法理基礎(chǔ)是指以追求實(shí)質(zhì)正義和社會(huì)公平為要旨，消除因情勢(shì)發(fā)生變更導(dǎo)致的利益失衡，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)該理論核心與經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)不謀而合：危機(jī)的出現(xiàn)同樣會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，政府采取宏觀調(diào)控或市場(chǎng)規(guī)制的措施也是一種對(duì)公共利益與私人利益、產(chǎn)業(yè)利益與競(jìng)爭(zhēng)利益的重新平衡。由此，將情勢(shì)變更理論引入經(jīng)濟(jì)法應(yīng)急體系具有一定的合理性，對(duì)其進(jìn)行拓展研究可以在應(yīng)付危機(jī)時(shí)對(duì)如何進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制提供框架并給予系統(tǒng)的指引。事實(shí)上，在我國(guó)《反壟斷法》第十五條第四項(xiàng)和第五項(xiàng)規(guī)定中對(duì)該理論有一定體現(xiàn)，但缺乏整體性和可操作性，在實(shí)際適用中仍然會(huì)形成地方執(zhí)法上的差別。因而，在對(duì)情勢(shì)變更理論進(jìn)行拓展研究時(shí)，可以基于情勢(shì)的重大性、變更的不可預(yù)見(jiàn)性、整體情勢(shì)變更的廣泛性等諸多因素區(qū)分不同產(chǎn)業(yè)或行業(yè)危機(jī)時(shí)情勢(shì)變更的具體構(gòu)成要件、權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任結(jié)構(gòu)的調(diào)整方式、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及反壟斷執(zhí)法裁量幅度，并對(duì)特殊應(yīng)急程序進(jìn)行設(shè)定。

（三）注重國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題

在市場(chǎng)規(guī)制方面，不論是對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為還是對(duì)壟斷行為的規(guī)制都會(huì)涉及對(duì)不同主體利益的重新平衡，但以往政府更加關(guān)注國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。而在當(dāng)今全球化時(shí)代背景下，一國(guó)國(guó)內(nèi)與國(guó)外聯(lián)系密切，在應(yīng)對(duì)危機(jī)之時(shí)，不僅面臨著要規(guī)制國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體之間的行為，還要面臨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體與國(guó)外市場(chǎng)主體之間、甚至國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)。有些國(guó)家或外國(guó)企業(yè)可能會(huì)利用某些限制競(jìng)爭(zhēng)手段將其國(guó)內(nèi)危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給他國(guó)，例如，降低匯率貶值其本國(guó)貨幣，以促進(jìn)出口、被外方操控出口銷售渠道的合資企業(yè)，被外資通過(guò)壓低產(chǎn)品銷售價(jià)格或采購(gòu)價(jià)格等價(jià)格操控方式轉(zhuǎn)移利潤(rùn)造成合資企業(yè)虧損，逼迫國(guó)內(nèi)企業(yè)放棄控股權(quán)等。因此，在危機(jī)時(shí)期，出于對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保護(hù)的考慮，需要做到以下兩點(diǎn)：一是加強(qiáng)對(duì)外商投資行為的監(jiān)管和審查，重點(diǎn)關(guān)注涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈及民生領(lǐng)域的投資行為，嚴(yán)格遵守《反壟斷法》第三十一條規(guī)定和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查；二是盡快完善競(jìng)爭(zhēng)法域外適用制度以應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)可能出現(xiàn)的跨國(guó)限制競(jìng)爭(zhēng)行為，在效果原則指導(dǎo)下，進(jìn)一步細(xì)化如《反壟斷法》第二條等條款使其具有實(shí)踐可操作性。

（四）完善法律規(guī)范構(gòu)成

從前述第二部分對(duì)應(yīng)急性市場(chǎng)規(guī)制相關(guān)法規(guī)的梳理可知，體現(xiàn)應(yīng)急功能的現(xiàn)行一般法律法規(guī)較少且基本集中于實(shí)體法層面，市場(chǎng)規(guī)制的應(yīng)急措施大多通過(guò)國(guó)務(wù)院職能部門制定效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件加以規(guī)定，這也意味著危機(jī)時(shí)期政府享有較為強(qiáng)勢(shì)的立法權(quán)，極易出現(xiàn)政府失靈問(wèn)題，因此應(yīng)在合理區(qū)間范圍內(nèi)增加市場(chǎng)規(guī)制法的靈活性及變易性，從而能夠及時(shí)約束政府行為。雖然規(guī)制公平原則要求市場(chǎng)規(guī)制法必須具有穩(wěn)定性，但為了能夠即時(shí)解決危機(jī)時(shí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序失衡問(wèn)題以確保公平正義，在保持現(xiàn)行市場(chǎng)規(guī)制法基本框架中的基本規(guī)范穩(wěn)定性之前提下，可以考慮在基本框架之外新增部分，可以在危機(jī)時(shí)期適時(shí)適度發(fā)生變化的變量性規(guī)范，且這部分規(guī)范應(yīng)涵蓋實(shí)體層面和程序?qū)用娴囊?guī)定。概而言之，完善市場(chǎng)規(guī)制法律構(gòu)成不僅有利于政府在危機(jī)時(shí)采取的規(guī)制措施能夠保持一定的科學(xué)性和合理性，而且對(duì)促進(jìn)法制協(xié)調(diào)具有重要作用。

危機(jī)所帶來(lái)的問(wèn)題是多方面的，需要從不同角度加以研究，從經(jīng)濟(jì)法的角度進(jìn)行探析必不可少。而從市場(chǎng)規(guī)制法的角度對(duì)其應(yīng)急功能加以探索，不僅有助于未來(lái)于危機(jī)之時(shí)能夠更科學(xué)、合理地實(shí)行市場(chǎng)規(guī)制，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效，也有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)法的良性發(fā)展。正如歷史發(fā)展規(guī)律，危機(jī)并不會(huì)永久性存續(xù)，因此，應(yīng)以發(fā)展的眼光視危機(jī)為契機(jī)，不斷反思市場(chǎng)規(guī)制法乃至經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)有效發(fā)展問(wèn)題，從而繼續(xù)增進(jìn)國(guó)民福利。