社會保險基金預(yù)算中的問題及對策探究
—以山東省為例

馮燦 山東省東營市東營區(qū)人力資源和社會保障局

引言

2006年起山東省社會保險開始編制基金預(yù)算，2010年1月國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》，標志著社會保險基金預(yù)算從政府預(yù)算中剝離出來，獨立納入預(yù)算管理體系。目前，所有的險種包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險預(yù)算底表的編制工作都在縣（區(qū)）級，層級較多、環(huán)節(jié)較多，工作效率較低，且編報人員素質(zhì)能力不一，預(yù)算管理水平不一，編報質(zhì)量參差不齊。本文從編制、審核、執(zhí)行這三項最基礎(chǔ)的具體工作出發(fā)，分析山東省預(yù)算現(xiàn)狀，并對一些突出問題提出對策和建議。

社保基金預(yù)算是社保經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)社會保險制度的實施計劃和任務(wù)編制的，經(jīng)規(guī)定程序?qū)徟哪甓然鹭攧?wù)收支計劃。目前，可將預(yù)算體系分為編報、審核、調(diào)整、執(zhí)行四大體系。所謂編報環(huán)節(jié)即每年年度終了前，社保經(jīng)辦機構(gòu)按照財政部門規(guī)定的時間、表式以及編制要求，根據(jù)本年度預(yù)算執(zhí)行情況和下年度基金收支預(yù)測，編制下年度基金預(yù)算草案。審核環(huán)節(jié)即草案編制后由人力資源和社會保障部門、財政部門審核后，報經(jīng)同級財政部門批準后，財政部門及時向人力資源和社會保障部門批復(fù)執(zhí)行，并報上級財政和人力資源和社會保障部門備案。備案后的社?；痤A(yù)算不得隨意調(diào)整，后續(xù)執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應(yīng)當編制社會保險基金調(diào)整預(yù)算，即為預(yù)算調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行即根據(jù)備案后的預(yù)算規(guī)模合理做好收支計劃，基金收入和基金支出實現(xiàn)的過程。

一、山東省社會保險基金預(yù)算管理體制

2020山東省社會保險基金預(yù)算流程進行了相應(yīng)的調(diào)整。按照保險種類和統(tǒng)籌地區(qū)分別編制，企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險基金預(yù)算草案由統(tǒng)籌地區(qū)人力資源社會保障部門所屬社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制，同級人力資源和社會保障部門進行審核匯總。職工基本醫(yī)療保險基金、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金預(yù)算草案由統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)療保障部門進行審核匯總。收入預(yù)算草案要會同稅務(wù)機關(guān)共同編制。其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險的程序調(diào)整為市級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制底表，經(jīng)同級人力資源社會保障和財政部門審核后報省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制全省基金預(yù)算草案，審核調(diào)整后形成全省草案。

（一）編制環(huán)節(jié)

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責預(yù)算草案的具體編制工作，一般為財務(wù)部門牽頭。先編制預(yù)算底表，預(yù)算底表一般分為收入因素測算表、收入?yún)?shù)表、支出因素測算表、支出參數(shù)表，系統(tǒng)根據(jù)這幾張表中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)形成收支總表和基礎(chǔ)資料表中的綜合性數(shù)據(jù)。財政部門和上級主管部門審核的重點是收支總表和基礎(chǔ)資料表。以企業(yè)職工養(yǎng)老保險的預(yù)算收入為例，收入因素測算表和參數(shù)表中填列參保繳費人數(shù)、繳費工資總額、繳費率等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)根據(jù)這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測算出社會保險費收入等綜合性的數(shù)據(jù)。最終統(tǒng)籌地區(qū)社會保障部門所屬社會保險經(jīng)辦機構(gòu)將收支總表和基礎(chǔ)資料表上報至財政部門審核。

（二）審核環(huán)節(jié)

預(yù)算審核環(huán)節(jié)分為“兩上兩下”四個階段?！耙簧稀彪A段為統(tǒng)籌地區(qū)的人力資源和社會保障部門所屬社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對預(yù)算草案進行審核匯總，并報送至省財政部門和主管部門。“一下”階段為省級完成預(yù)算草案審核工作，并向各社保經(jīng)辦部門反饋審核意見?！岸稀彪A段為各社保經(jīng)辦部門將調(diào)整后的預(yù)算草案和說明報送至省財政廳和主管部門審核匯總后，報中央主管部門[1]。“二下”階段為各社會保險經(jīng)辦部門根據(jù)審核意見進一步調(diào)整完善草案，并報省級審核。

（三）預(yù)算調(diào)整

每年10月份統(tǒng)籌地區(qū)社保經(jīng)辦部門可根據(jù)當年的特別事項和相關(guān)政策對預(yù)算進行調(diào)整，形成預(yù)算調(diào)整方案，報省級備案后按規(guī)定程序報同級人大批準。預(yù)算執(zhí)行根據(jù)預(yù)算調(diào)整方案進行。

（四）預(yù)算執(zhí)行

社保經(jīng)辦部門根據(jù)預(yù)算方案合理控制收入和支出，并按時填報預(yù)算執(zhí)行報表，做好運行分析，財政部門對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

二、社會保險基金預(yù)算現(xiàn)狀

目前，山東省社會保險基金預(yù)算編報范圍覆蓋了所有險種，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險實行市級統(tǒng)籌。

各社會保險基金預(yù)算收入指標包括社會保險費收入、財政補貼收入、利息收入、轉(zhuǎn)移收入、其他收入、上級補助收入、下級上解收入等。社會保險費收入包括當期征繳收入、清欠收入、預(yù)繳收入、補繳收入、其他征繳收入。支出指標根據(jù)發(fā)放項目各險種各有不同，以養(yǎng)老保險為例，基金支出項目包括基本養(yǎng)老金支出、喪葬補助金和撫恤金支出、其他支出、轉(zhuǎn)移支出、上解上級支出、補助下級支出?；鹗罩У臏y算模型為（N+1年預(yù)算數(shù)=第N年執(zhí)行數(shù)×（1+綜合增長率）+修正值），綜合增長率的測算模型為同比增長率×權(quán)重1+三年平均增長率×權(quán)重2。

三、預(yù)算管理中存在的問題

（一）各部門之間權(quán)限不明，沒有形成互動協(xié)調(diào)機制

各社會保險經(jīng)辦部門是預(yù)算草案的編制部門，也是預(yù)算的最終執(zhí)行部門。預(yù)算編制的質(zhì)量和效率很大程度上取決于社會保險經(jīng)辦部門。但是由于缺少嚴格的預(yù)算制度，內(nèi)部各部門之間缺少有效的溝通，權(quán)限不明，此項工作往往由財務(wù)部門獨立完成，由于不直接參與保險業(yè)務(wù)的經(jīng)辦，財務(wù)部門往往不能掌握最精確的數(shù)據(jù)，使得預(yù)算草案的精確性大打折扣。以企業(yè)職工養(yǎng)老保險為例，收入部分的填報最基本的數(shù)據(jù)有上年末參保繳費人數(shù)，本年增加人數(shù)、減少人數(shù)，繳費基數(shù)總額等最關(guān)鍵的指標。這些因素需要社保經(jīng)辦機構(gòu)各部門之間分工完成，分別測試分析。而這些因素財務(wù)通常無法掌握。

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取難度大

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性直接關(guān)系到預(yù)算的質(zhì)量。以居民養(yǎng)老保險為例，在預(yù)算底表中“個人繳費收入”=“個人繳費人數(shù)”ד人均繳費標準”，“人均繳費標準”“個人繳費人數(shù)”在上年度的基礎(chǔ)上進行預(yù)測。而“個人繳費人數(shù)”這個關(guān)鍵性指標按照預(yù)算中的口徑難以在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中獲取。而這個龐大的數(shù)據(jù)量無法人工統(tǒng)計，在填報預(yù)算底表時通常需要根據(jù)往年實際征繳收入和對人均繳費標準的粗略測算倒擠出參保繳費人數(shù)，在這種情況下測算出的個人繳費收入很難做到有據(jù)可依。

（三）審核環(huán)節(jié)，重數(shù)字、輕文字，審核指標設(shè)置過于籠統(tǒng)

財政部門對預(yù)算結(jié)果進行審核，審核不通過的需要返回修改，有特殊情況無法修改的需要進行文字說明。文字說明部分往往暴露更多的特殊情況，應(yīng)該更加嚴格的進行審核，文字說明部分應(yīng)該有數(shù)據(jù)做支撐，有文件做依據(jù)。但對于文字說明審核不嚴格，理由是否充分、是否客觀存在，并未進行嚴格地把控。另外，各地市之間情況差異大，指標設(shè)置一刀切。山東省內(nèi)各個地市之間經(jīng)濟形勢存在較大差異，導(dǎo)致各個保險收支變動差異也較大。如果使用統(tǒng)一指標進行審核，未免過于籠統(tǒng)，使得審核工作過于粗糙，一些不科學、不合理的數(shù)據(jù)成為“漏網(wǎng)之魚”。

（四）預(yù)算和執(zhí)行相分離

預(yù)算實際是對資金的分配，只有執(zhí)行才能使“分配”落到實處，實現(xiàn)預(yù)算的真正意義。但是基金支出多為剛性支出，難以控制，特別是基本養(yǎng)老保險待遇支出是每月的常規(guī)性支出，無法根據(jù)預(yù)算調(diào)整執(zhí)行進度，導(dǎo)致了基金預(yù)算和執(zhí)行相分離以及“重計劃、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象[2]。

四、社會保險基金預(yù)算管理的對策分析

（一）建立預(yù)算管理長效機制

應(yīng)建立獎懲、考評、預(yù)算約束為一體的預(yù)算管理長效機制[3]。首先，為使預(yù)算編制工作有章可循，各部門能夠各司其職，形成互動協(xié)調(diào)的工作機制，出臺預(yù)算管理制度尤為必要，制度應(yīng)當嚴格劃定各自的職責范圍。其次，建立統(tǒng)一的考核辦法，細化考核指標?？稍O(shè)定一系列科學的考核指標，例如預(yù)算完成率、預(yù)算執(zhí)行進度、預(yù)算編報效率等。

（二）提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的把控和審核

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量至關(guān)重要，預(yù)算編制需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，預(yù)算的最終結(jié)果也是由基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層層推導(dǎo)出來的，可以說基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響對基金運行情況及未來趨勢的判斷。目前，以山東省的現(xiàn)狀提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量主要在兩個方面：一方面，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取離不開信息系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量首先要提高信息化水平，保障信息系統(tǒng)能夠提供全面、準確的查詢信息。另一方面，加強對預(yù)算底表的審核?；A(chǔ)數(shù)據(jù)大都是在預(yù)算底表填列，一直以來保險主管部門和財政部門缺乏對底表的審核。以企業(yè)職工養(yǎng)老保險為例，因素表和參數(shù)表中一些數(shù)據(jù)具有很強的勾稽關(guān)系，可以對預(yù)算底表填報系統(tǒng)進行完善，增加更加全面、完善的審核要點。

（三）根據(jù)預(yù)算合理安排執(zhí)行進度

對于社保經(jīng)辦部門，在預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)該對支出進行分類管理。對于可控的彈性支出項目應(yīng)嚴格根據(jù)預(yù)算制定執(zhí)行計劃，對于基本養(yǎng)老金等剛性支出要想提高執(zhí)行進度的合理性就要盡可能提高預(yù)算的準確性。對于財政部門，應(yīng)加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度，提高對預(yù)算執(zhí)行的約束力[4]。對于財政部門，應(yīng)加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，特別是對基金撥付申請的數(shù)額和項目按照預(yù)算執(zhí)行進度進行審批。

結(jié)語

社會保險基金預(yù)算已經(jīng)納入獨立預(yù)算體系，但是由于參與部門多，編制內(nèi)容有待細化，基金支出較為剛性等，實際工作中仍然存在很多問題，必須解決好這些問題，才能將功效真正落實到位。