基于潛在帕累托補償?shù)钠栈萁鹑诒M職免責(zé)審計監(jiān)督研究

吳傳儉（教授/博士） 孫安欣（南京審計大學(xué) 江蘇南京 211815）

推動發(fā)展普惠金融是黨和國家的一項重大民生政策措施，對振興鄉(xiāng)村、消除金融服務(wù)歧視和化解社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分矛盾等具有非常重要的現(xiàn)實意義。然而普惠金融面向的服務(wù)對象主要是中低收入人群和中小微企業(yè)等社會弱勢群體，具有單筆資金運營成本高、收益總量偏低以及“短小頻急”等特征，并且需要承擔(dān)較高的償付能力風(fēng)險，導(dǎo)致一些金融機構(gòu)缺乏“能貸、愿貸、盡貸”的責(zé)任意識。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國家應(yīng)基于潛在帕累托補償原則，遵循金融市場的作用機制和運營規(guī)律，對普惠金融業(yè)務(wù)提供成本性補償和必要的合理經(jīng)濟激勵。審計部門應(yīng)勤勉盡責(zé)依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，在政府補償合規(guī)性和有效性審計監(jiān)督基礎(chǔ)上，抓住推動普惠金融發(fā)展的關(guān)鍵要素，獨立公允地提供盡職免責(zé)審計鑒證服務(wù)，既要充分保護金融機構(gòu)及工作人員的切身利益，又要有力促進普惠金融工作人員誠實信用和更好履行完整風(fēng)險注意義務(wù)，建立健全盡職免責(zé)審計監(jiān)督機制［1］，以全面調(diào)動金融機構(gòu)提供普惠金融服務(wù)的積極性，推動盡職免責(zé)審慎監(jiān)管制度的堅決貫徹落實，加大普惠金融發(fā)展的推進力度。

一、普惠金融的潛在帕累托補償機制

（一）推進普惠金融發(fā)展的功能定位。黨中央大力推進普惠金融并對其采取盡職免責(zé)審慎監(jiān)管的目的，在于使以小微企業(yè)和弱勢群體為重點對象的社會各階層，都能機會均等地以可負(fù)擔(dān)價格獲得適當(dāng)有效的包容性金融服務(wù)，增進社會公平與和諧發(fā)展。習(xí)近平總書記在2017年全國金融工作會議上強調(diào)，建設(shè)普惠金融體系，加強對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)，推進金融精準(zhǔn)扶貧，鼓勵發(fā)展綠色金融。普惠金融是推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧脫貧和貫徹新發(fā)展理念等的重要金融支撐，對增進新時代的社會公平與和諧發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。發(fā)展普惠金融的迫切需求與其風(fēng)險成本相對較高的矛盾，決定了對普惠金融工作人員應(yīng)實行盡職免責(zé)的激勵性審慎監(jiān)管制度。推動普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展，需要動員各種社會力量。審計部門應(yīng)指導(dǎo)和聯(lián)合內(nèi)部審計、社會審計形成審計合力，充分履行加大對黨中央重大政策措施貫徹落實跟蹤審計力度的職責(zé)要求，按照審慎監(jiān)管提出的勤勉盡責(zé)要求，加大風(fēng)險隱患揭示力度，通過全面審查普惠金融工作人員對審慎監(jiān)管制度和政策法規(guī)的遵守情況［2］，提供誠實信用和盡職免責(zé)方面的公允性審計鑒證，對普惠金融獲得合理成本與風(fēng)險補償提供公允性鑒證服務(wù)，確保普惠金融政策得到貫徹落實，各項補償資金合理有效，并作為免于追究工作失誤的重要依據(jù)，推動建立普惠金融“敢貸、愿貸、能貸”長效機制［3］。

（二）普惠金融的潛在帕累托補償屬性及補償方式。普惠金融的功能定位和金融機構(gòu)的存貸款息差盈利模式，意味著按照市場化運營的金融機構(gòu)，需要減少貸款利率和承擔(dān)額外的服務(wù)成本、運營風(fēng)險等。普惠金融業(yè)務(wù)對金融機構(gòu)而言具有市場讓利的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，即金融機構(gòu)需要消化一部分運營成本和降低貸款利率。由于小微企業(yè)和弱勢群體在金融服務(wù)上的福利改進，短期內(nèi)并不與金融機構(gòu)的福利改進同步，因而并不完全符合帕累托改進標(biāo)準(zhǔn)，而是符合潛在帕累托補償?shù)目柖??？怂乖瓌t。將高盈利的市場金融產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀臏?zhǔn)公共產(chǎn)品形式，二者之間的成本和收益差值需要通過市場或政府提供補償。應(yīng)由市場提供補償?shù)淖匀谎a償方式先行，充分發(fā)揮市場作用機制，市場補償能力不足的部分再由政府通過各種優(yōu)惠政策或?qū)ｍ椦a貼資金提供補償。由于普惠金融所服務(wù)的弱勢群體的社會福利改善較為緩慢，自然補償?shù)臅r間周期較長，并且弱勢群體的信貸信息相對缺乏，在金融機構(gòu)并不缺乏優(yōu)質(zhì)存貸款客戶時，通常會導(dǎo)致普惠金融業(yè)務(wù)的供給意愿不足，這就需要政府采取業(yè)務(wù)獎勵、成本費用補貼、貸款貼息、以獎代補、降低央行存款準(zhǔn)備金或定向降準(zhǔn)、信用擔(dān)保等方式，激勵金融機構(gòu)以更低的貸款利率向弱勢群體提供優(yōu)質(zhì)的普惠性金融服務(wù)，同時處理好自然補償與政府補償方式的動態(tài)平衡，避免過度補償問題，也是審計監(jiān)督需要重點關(guān)注的內(nèi)容。

二、利益補償視角下普惠金融盡職免責(zé)審計監(jiān)督體系構(gòu)建

（一）推動普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展的盡職免責(zé)審計監(jiān)督框架。審計體系要素主要包括審計主體、審計主題、審計客體、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計方式和審計結(jié)果應(yīng)用等，通過構(gòu)建系統(tǒng)完整的普惠金融審計監(jiān)督體系，有助于充分發(fā)揮審計依法全面監(jiān)督和業(yè)務(wù)促進職能，推動普惠金融在盡職免責(zé)原則下的高質(zhì)量發(fā)展。普惠金融作為一項國家政策，應(yīng)該以政府審計為主導(dǎo)，協(xié)同內(nèi)部審計和社會審計力量，對普惠金融服務(wù)主體及服務(wù)對象提供全方位審計監(jiān)督，既要確保金融機構(gòu)在獲得市場和政府補償基礎(chǔ)上勤勉盡責(zé)提供普惠金融服務(wù)，又要確保普惠金融資金規(guī)范使用、有效使用，防范普惠金融資金和財政專項資金被違規(guī)套利現(xiàn)象。從潛在帕累托利益補償視角來看，審計監(jiān)督應(yīng)加強事前審計和事中審計，加大風(fēng)險隱患揭示力度，促進政策貫徹落實和專項資金規(guī)范使用，及時糾正各種違規(guī)違法問題。在通過事后績效審計提升普惠金融資金使用效果的同時，充分運用審計結(jié)果加大問題整改和服務(wù)改善力度，推動黨和國家普惠金融政策的貫徹落實。提供普惠金融服務(wù)的直接主體是金融機構(gòu)的工作人員，審計報告還要充分發(fā)揮審計的公允性獨立性特征，對工作人員是否充分履行了普惠金融勤勉盡責(zé)要求獨立提供公允性鑒證服務(wù)，將審計鑒證結(jié)果移交給金融機構(gòu)、金融監(jiān)管機構(gòu)和財政資金管理部門，作為普惠金融盡職免責(zé)和業(yè)績考核的重要依據(jù)。

（二）潛在帕累托補償機制下的審計監(jiān)督內(nèi)容要點。普惠金融的包容性服務(wù)是以金融機構(gòu)運行成本增加、短期收益減少和壞賬風(fēng)險增加為代價的，必然需要市場和政府提供必要的補償。在有政府合理補償?shù)那闆r下，審計監(jiān)督應(yīng)該涵蓋普惠金融業(yè)務(wù)全過程，包括業(yè)務(wù)成本、收益和風(fēng)險變動情況的真實信息，通過及時、準(zhǔn)確和完整獲得和披露相關(guān)信息，為政府補償?shù)囊?guī)模和途徑提供精準(zhǔn)支持。在此基礎(chǔ)上，對普惠金融政策貫徹落實和專項資金使用情況依法實施全面審計監(jiān)督，包括政府補償?shù)倪m度性、合理性和有效性，通過加大風(fēng)險隱患審核和揭示力度，推動金融機構(gòu)充分履行完整風(fēng)險義務(wù)。在金融機構(gòu)提供普惠金融服務(wù)方面，要以實現(xiàn)普惠金融發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，重點抓住普惠金融便利性、產(chǎn)品多元化、價格可負(fù)擔(dān)、商業(yè)可持續(xù)和消費者保護等關(guān)鍵內(nèi)容，尤其是要全面審核普惠金融服務(wù)是否因為降低了消費者負(fù)擔(dān)成本而導(dǎo)致自身收益減少和風(fēng)險增加，查證是否采取了降低成本和改善服務(wù)效率的現(xiàn)代化信息技術(shù)。為實現(xiàn)普惠金融的商業(yè)可持續(xù)，應(yīng)查證普惠金融服務(wù)是否注重長遠(yuǎn)而非短期利益，并構(gòu)建了實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)的良好金融生態(tài)系統(tǒng)，以及通過對消費者的延伸審計，查證是否充分保護了消費者權(quán)益，防范過度放貸、掠奪式定價和過度營銷等問題，作為加強整改和實施獎懲的重要依據(jù)［4］。

（三）政府審計提供公允性盡職免責(zé)鑒證服務(wù)的內(nèi)容。政府審計參與普惠金融盡職免責(zé)審計監(jiān)督的目的，是基于國家推動普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，對普惠金融業(yè)務(wù)運營全過程的合規(guī)性和服務(wù)效果進行監(jiān)督。因而，審計的關(guān)鍵問題在于審核是否誠實信用盡職，以此為前提提供免于問責(zé)審計鑒證服務(wù)。首先要根據(jù)潛在帕累托補償原則和基本標(biāo)準(zhǔn)，判斷政府提供的補貼與獎勵是否適度，審核專項資金使用合規(guī)性和評價激勵績效水平，防范過度補貼或補貼過少，確保普惠金融業(yè)務(wù)激勵保持適度，既不能激勵無效，也不能濫用優(yōu)惠政策和財政補貼。之后要重點查證普惠金融機構(gòu)是否提供了降低消費者成本的線上線下便利服務(wù)，同時不能因政府提供了信貸擔(dān)保、風(fēng)險分擔(dān)和補貼而放松完整風(fēng)險注意義務(wù)。審計部門應(yīng)堅持應(yīng)審必審、凡審必嚴(yán)要求，勤勉盡責(zé)地依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，對普惠金融工作人員誠實信用和完整風(fēng)險注意義務(wù)等情況做出全面審查，獨立做出公允性鑒證結(jié)論，并提出盡職免責(zé)和容錯糾錯審計意見。

三、更好發(fā)揮審計服務(wù)于普惠金融盡職免責(zé)鑒證服務(wù)的對策建議

（一）確保發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)的成本得到有效合理補償。消除基于風(fēng)險偏好和私利驅(qū)動的金融歧視，是推動普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在政府不向小微企業(yè)和弱勢群體直接提供財政資金投入而借助普惠金融業(yè)務(wù)的乘數(shù)效應(yīng)時，就應(yīng)充分尊重金融機構(gòu)的市場經(jīng)濟主體地位，對因提供普惠金融業(yè)務(wù)而額外增加的成本和承擔(dān)的風(fēng)險提供合理有效補償，以此作為推動和激勵金融機構(gòu)加大普惠金融服務(wù)力度的基本方式。審計部門應(yīng)充分保持自身獨立性，全面公允地審核金融機構(gòu)提供普惠金融服務(wù)的業(yè)務(wù)成本、潛在風(fēng)險和工作人員的薪酬合理性，將信息及時、準(zhǔn)確、完整地披露出來，既確保金融機構(gòu)的合法正當(dāng)利益得到及時足額補償，又要防范假借普惠金融逃避金融監(jiān)管和實施成本轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象。

政府補償要使普惠金融服務(wù)的弱勢群體及社會總福利得到實質(zhì)性改善，因而既要關(guān)注普惠金融對服務(wù)對象的直接經(jīng)濟改善效果，也要通過投資乘數(shù)效應(yīng)評價社會總福利的改善情況，尤其要注重短期補償與長期高質(zhì)量發(fā)展、綠色可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，推動普惠金融更好服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，并實現(xiàn)普惠金融與經(jīng)濟的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。一是審核金融機構(gòu)普惠金融業(yè)務(wù)全過程發(fā)生的所有費用，判斷是否符合成本分?jǐn)倳嫓?zhǔn)則；二是金融機構(gòu)提供的普惠金融業(yè)務(wù)是否能夠通過市場機制得到有效補償，以及實現(xiàn)有效補償?shù)臅r間周期，利用復(fù)利利率核算金融機構(gòu)利息收益減少的規(guī)模；三是審核金融機構(gòu)普惠金融工作人員的薪酬來源、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險關(guān)聯(lián)情況。

（二）加強普惠金融風(fēng)險容錯糾錯機制的審計監(jiān)督力度。普惠金融業(yè)務(wù)從傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)客戶轉(zhuǎn)向信用信息相對不充分的社會弱勢群體，不但會導(dǎo)致同規(guī)模業(yè)務(wù)收益的更高成本，而且也可能面臨更大的償付風(fēng)險，由此導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險不可避免的增加。此外，小額度短期內(nèi)的頻繁貸款，在增加工作人員業(yè)務(wù)量的同時，也無法完全避免由此增加的工作失誤等問題。因而作為監(jiān)督和評價普惠金融業(yè)務(wù)的審計部門，應(yīng)該充分把握普惠金融風(fēng)險成本相對較高和需求“短小頻急”等特征，構(gòu)建與激勵性審慎監(jiān)管制度相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制，依法設(shè)置適度合理的壞賬風(fēng)險規(guī)模容錯糾錯區(qū)間，作為激勵普惠金融服務(wù)發(fā)展和寬容工作失誤的依據(jù)［5］，推動建成加快普惠金融發(fā)展的長效激勵機制。

審計促進普惠金融風(fēng)險容錯糾錯機制的完善，一是充分利用審計的風(fēng)險隱患揭示專長，建設(shè)性服務(wù)金融機構(gòu)的風(fēng)險隱患揭示能力提升，協(xié)助金融機構(gòu)建立健全風(fēng)險隱患排查機制和完善內(nèi)部風(fēng)險控制制度；二是對潛在風(fēng)險和已經(jīng)發(fā)生風(fēng)險做出客觀公允的判斷，及時準(zhǔn)確提供審計意見；三是重點審核金融機構(gòu)的風(fēng)險隔離機制完善程度，推動完善普惠金融與其他關(guān)聯(lián)金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險隔離機制；四是根據(jù)各類工作失誤的性質(zhì)，及時提出針對性糾錯機制，防范因為風(fēng)險損失或失誤的過度問責(zé)而影響金融機構(gòu)及工作人員發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)的積極性。

（三）推動普惠金融更好地堅持勤勉盡職免責(zé)原則。國家推動普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展，雖然從市場提供自然補償角度，金融機構(gòu)及工作人員在短期內(nèi)的收益可能因成本增加而減少，對應(yīng)的壞賬風(fēng)險也可能相應(yīng)增加，但政府通過直接財政補貼、間接稅收優(yōu)惠和信用風(fēng)險的政府擔(dān)保機制，可實現(xiàn)對普惠金融的必要合理補貼，因而普惠金融事實上并不會使金融機構(gòu)及工作人員的業(yè)務(wù)收入顯著減少，這是金融機構(gòu)及工作人員勤勉盡責(zé)的邏輯前提。金融機構(gòu)既要誠實信用地提供有效的普惠金融服務(wù)，也要充分適當(dāng)?shù)赜煤糜米阊a償性優(yōu)惠政策和專項財政資金補貼。與此相對應(yīng)，審計監(jiān)督普惠金融業(yè)務(wù)必須貫徹落實勤勉盡職免責(zé)原則，將勤勉盡職作為免責(zé)的前提，然后再獨立地提供盡職免責(zé)審計鑒證服務(wù)。要確保審計部門工作人員在監(jiān)督職責(zé)的履行上，嚴(yán)格遵從國家審計的職能定位，更好地保護與普惠金融業(yè)務(wù)相關(guān)主體的合法利益。

（四）在服務(wù)普惠金融發(fā)展中體現(xiàn)審計監(jiān)督的真正價值。推進普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展是一項重大民生工程，審計監(jiān)督的真正價值在于促進普惠金融更好地服務(wù)于以小微企業(yè)和弱勢群體為重點的社會各階層，以可負(fù)擔(dān)的貸款利率機會均等地獲得所需要的金融支持。推動普惠金融勤勉盡責(zé)審計監(jiān)督，既要依法履行金融業(yè)務(wù)及資金使用的合規(guī)性審計監(jiān)督職能，督促普惠金融工作人員嚴(yán)格遵守相關(guān)政策法規(guī)和審慎監(jiān)管制度，又要充分利用現(xiàn)代審計技術(shù)加大對金融風(fēng)險隱患的揭示力度，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生，為改進普惠金融服務(wù)建言獻策，充分激勵金融機構(gòu)更積極地提供優(yōu)質(zhì)普惠金融服務(wù)，使目標(biāo)群體切實獲得價格合理和便捷安全的有效金融服務(wù)，更好促進社會公平與和諧發(fā)展。

為更好推動普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展，審計人員要掌握相應(yīng)的專業(yè)知識和不斷提升專業(yè)技能［6］，加大普惠金融業(yè)務(wù)風(fēng)險隱患的評估和深度揭示力度，對普惠金融績效做出科學(xué)合理評價，對補償標(biāo)準(zhǔn)做出合理判斷，不斷提升國家推進普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展優(yōu)惠政策支持和財政資金補貼的效果。針對金融機構(gòu)及工作人員基于私利驅(qū)動動機與監(jiān)管監(jiān)督主體的利益博弈問題，審計部門要充分利用區(qū)塊鏈和信息技術(shù)等現(xiàn)代化科技手段，遏制金融機構(gòu)假借普惠金融非理性違規(guī)套利等不當(dāng)行為，推動金融機構(gòu)及工作人員充分履行完整風(fēng)險注意義務(wù)，加大經(jīng)營成本控制。審計部門還要跟蹤監(jiān)督金融機構(gòu)的資金流轉(zhuǎn)，推動金融高質(zhì)量服務(wù)實體經(jīng)濟，尤其是更好服務(wù)小微企業(yè)和社會弱勢群體。