高校預(yù)算管理存在的問題及應(yīng)對(duì)策略

陳建英（高級(jí)會(huì)計(jì)師/博士）賀華琴 江霞

（1西南大學(xué)財(cái)務(wù)處 2西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 3重慶醫(yī)科大學(xué)附屬大學(xué)城醫(yī)院 重慶 400715）

新冠肺炎疫情的爆發(fā)給人們的生產(chǎn)生活和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響，直接影響到我國(guó)財(cái)政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并將這一影響傳導(dǎo)到主要靠財(cái)政撥款的公辦高校。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2020年一季度受疫情影響，全國(guó)財(cái)政收入同比下降14.3%，為2009年以來首次負(fù)增長(zhǎng)；2020年全年財(cái)政收入同比下降3.9%，再加上國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性、不確定性因素明顯增加，在這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，按照中央“過緊日子”的要求，高校要積極做好預(yù)算安排，深度治理存在的問題。正是基于這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，本文系統(tǒng)梳理了目前高校預(yù)算管理中存在的問題，并有針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)的建議，以為高校提升預(yù)算管理水平、保障各項(xiàng)工作順利進(jìn)行提供參考。

一、高校預(yù)算管理存在的問題

（一）對(duì)預(yù)算管理重視度不夠

新冠肺炎疫情下財(cái)政撥款的壓縮更加需要高校對(duì)預(yù)算管理工作給予足夠的重視。然而，現(xiàn)有很多高校對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)知存在偏頗或者意識(shí)薄弱。一方面，片面認(rèn)為預(yù)算管理僅是財(cái)務(wù)部門的單一責(zé)任，并且這種認(rèn)知普遍存在于高校各層面，導(dǎo)致難以將預(yù)算管理上升到戰(zhàn)略性、全局性高度去制定、執(zhí)行，更難以給高校治理帶來積極的作用。另一方面，片面將預(yù)算管理看作是財(cái)務(wù)資金的擬定計(jì)劃，認(rèn)識(shí)不到位，高校各個(gè)部門、各個(gè)院系參與不夠，由于溝通不夠?qū)е骂A(yù)算管理缺乏科學(xué)性，與學(xué)校的事業(yè)發(fā)展脫節(jié)，經(jīng)費(fèi)使用效益不高。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)

1.預(yù)算編制方法較為陳舊，難以滿足預(yù)算科學(xué)管理的需要。高校常用的預(yù)算編制方法有增量預(yù)算法、零基預(yù)算法和績(jī)效預(yù)算法。增量預(yù)算法，即調(diào)整預(yù)算法，此方法以高校歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及其預(yù)算為基礎(chǔ)，結(jié)合高校預(yù)算期內(nèi)影響收支有關(guān)因素的變動(dòng)情況，通過調(diào)整歷史數(shù)據(jù)形成未來預(yù)算。此法相對(duì)簡(jiǎn)單便捷，因而常常被各大高校采用，但也存在固有局限性，即存在預(yù)算數(shù)受基期各種不合理因素干擾的可能性，因而預(yù)算編制不準(zhǔn)確的情形時(shí)常出現(xiàn)，對(duì)預(yù)算管理的有效執(zhí)行也產(chǎn)生不利影響。零基預(yù)算編制法，不以高校歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及其預(yù)算為基礎(chǔ)，而是以零為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際需要分析預(yù)算期的收支及其合理性，即根據(jù)高校發(fā)展計(jì)劃，參考教學(xué)任務(wù)、從教人員、學(xué)科建設(shè)、配套設(shè)施等各方面實(shí)際情況，然后綜合平衡，形成未來預(yù)算。此方法規(guī)避了增量預(yù)算法的弊端，將不受前期收支水平和收支項(xiàng)目的影響，更能準(zhǔn)確貼近下一年預(yù)算的實(shí)際情況，但編制工作的任務(wù)量將大幅上升?？?jī)效預(yù)算編制法，是一種基于“成本-效益”原則確定各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)的方法，此方法按照計(jì)劃決定預(yù)算，按照預(yù)算確定收支，按照收支分析效益，最后再根據(jù)效益來進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)，它順應(yīng)價(jià)值規(guī)律的要求和從收支核算到成本核算的邏輯，但是該種方法也存在衡量指標(biāo)體系和衡量標(biāo)準(zhǔn)制定困難的缺點(diǎn)。

2.預(yù)算編制程序欠佳，不能匹配新冠肺炎疫情下財(cái)政撥款壓減引起的預(yù)算環(huán)節(jié)細(xì)化的需要。高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥款，預(yù)算編制的基本流程大致如下：首先，財(cái)務(wù)處提出預(yù)算編制方法，主要基于來年的工作、任務(wù)、目標(biāo)、財(cái)力以及本年度的預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況，經(jīng)學(xué)校審議批準(zhǔn)后，再下達(dá)預(yù)算編報(bào)通知。其次，各部門各院系根據(jù)自身的任務(wù)情況和本年度財(cái)務(wù)收支實(shí)際情況，按照通知要求編制剛性支出預(yù)算以及各類收入預(yù)算、上年度經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效自評(píng)報(bào)告、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)預(yù)算等。然后，財(cái)務(wù)處根據(jù)各部門各院系上報(bào)的各類預(yù)算報(bào)表來編制學(xué)校收入總預(yù)算、剛性支出預(yù)算、柔性支出控制總數(shù)，根據(jù)歸口原則，經(jīng)校領(lǐng)導(dǎo)研究后，確定柔性支出各部門預(yù)算控制數(shù)，提出下年度預(yù)算建議的草擬方案并上報(bào)學(xué)校，通過不同層級(jí)的審議批準(zhǔn)。再次，預(yù)算建議草案經(jīng)校黨委常委會(huì)（最終決策層）批準(zhǔn)后，下達(dá)各部門各院系，再由相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌兼顧，分清輕重緩急，提出柔性支出預(yù)算項(xiàng)目明細(xì)，并由部門或院系領(lǐng)導(dǎo)簽署意見后報(bào)財(cái)務(wù)處。最后，財(cái)務(wù)處匯總各部門柔性支出明細(xì)預(yù)算，下達(dá)下年度財(cái)務(wù)預(yù)算。上述預(yù)算編制程序存在以下弊端：一是各部門各院系在上報(bào)其預(yù)算時(shí)，多從自身利益最大化的角度出發(fā)，盡量為自己爭(zhēng)取資金，而忽視高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和整體發(fā)展方向。二是預(yù)算編制的參與人數(shù)較少，基本限于財(cái)務(wù)處和各部門各院系的財(cái)務(wù)預(yù)算編制人員，而預(yù)算的編制是一種財(cái)務(wù)權(quán)利的分配，涉及每個(gè)教職工，這就導(dǎo)致掌握實(shí)際情況和具體信息的教職工沒能參與到預(yù)算編制中，或者財(cái)務(wù)工作人員缺乏與他們的有效溝通，難以掌握更加全面細(xì)致的信息。三是從高校層面審核預(yù)算，勢(shì)必缺乏對(duì)各部門各院系支出明細(xì)的了解，從而難以站在高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的立場(chǎng)、基于戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行資源優(yōu)化配置。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位

高校預(yù)算管理體系是一個(gè)全面復(fù)雜的流程體系，從預(yù)算的編制到執(zhí)行，最后到考評(píng)，需要一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制。只有確保每個(gè)環(huán)節(jié)都能達(dá)到理想目標(biāo)且環(huán)環(huán)相扣、緊密聯(lián)系，高校的預(yù)算管理才能發(fā)揮重要作用。在整個(gè)流程中，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一就是預(yù)算的執(zhí)行，這也是預(yù)算管理中的核心步驟。特別是新冠肺炎疫情導(dǎo)致的財(cái)政撥款減少需要加大對(duì)有限的財(cái)政資金使用的監(jiān)管，隨時(shí)把握預(yù)算執(zhí)行偏差，及時(shí)分析原因提出糾偏措施。然而，現(xiàn)行的高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位，難以適應(yīng)財(cái)政資金使用進(jìn)度和效率的要求。

從預(yù)算執(zhí)行披露來看，很多高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行的重視度不高，沒有制定、實(shí)施相應(yīng)的跟蹤管理程序，這就導(dǎo)致資金使用者對(duì)預(yù)算執(zhí)行披露的主動(dòng)性、及時(shí)性和透明度大打折扣。負(fù)責(zé)預(yù)算管理的財(cái)政部門，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的了解常常僅限于初步的資金使用進(jìn)度，而對(duì)其他執(zhí)行詳細(xì)情況、資金使用效率等知之甚少，同時(shí)，改變資金使用用途、申請(qǐng)資金追加等臨時(shí)性情況在預(yù)算執(zhí)行過程中時(shí)常發(fā)生，這就在一定程度上增加了預(yù)算執(zhí)行披露不到位的可能性，加大了對(duì)執(zhí)行過程的了解難度和預(yù)算管理的整體難度。從預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控來看，很多高校還存在監(jiān)控力度較弱的問題。一方面，由于整個(gè)預(yù)算管理流程責(zé)任細(xì)分不夠具體，沒有落到實(shí)處，再加上高校各院系各項(xiàng)目細(xì)分程度高、管理范圍廣、監(jiān)督難度大，因此，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督環(huán)節(jié)就成了薄弱環(huán)節(jié)；另一方面，主要負(fù)責(zé)預(yù)算管理的財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督難度大，難以及時(shí)掌握情況，這就導(dǎo)致了跟蹤監(jiān)控環(huán)節(jié)的效率低下、效果不佳和反饋不足等后果，更加難以發(fā)揮執(zhí)行監(jiān)督的作用。

（四）預(yù)算追蹤問效機(jī)制不健全

現(xiàn)行的高校預(yù)算管理系統(tǒng)中預(yù)算追蹤問效機(jī)制的缺失或不健全問題較為普遍。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是追蹤問效機(jī)制所涵蓋的內(nèi)容不盡完全，即沒能覆蓋財(cái)政資金和自籌資金等全部的資金來源和所有的支出項(xiàng)目。二是追蹤問效機(jī)制中對(duì)不同支出項(xiàng)目的考評(píng)體系沒能實(shí)現(xiàn)有機(jī)分離和綜合考量，比如，一般性支出和項(xiàng)目性支出的使用目標(biāo)、使用期限和使用范圍等不同，將兩者合在一起，使用同一套體系進(jìn)行統(tǒng)一考評(píng)，就難以評(píng)價(jià)出各部分的真實(shí)使用效益，容易使真正需要資金投入的項(xiàng)目缺少資金支持，而效益不佳的項(xiàng)目卻存在資金結(jié)余的情形，導(dǎo)致高校內(nèi)的財(cái)政資金配置不佳，資源浪費(fèi)。三是對(duì)追蹤問效機(jī)制考評(píng)結(jié)果的使用不佳，許多高校的考評(píng)常停留在財(cái)務(wù)指標(biāo)考評(píng)上，而各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置的合理性、科學(xué)性、戰(zhàn)略性還值得探討精進(jìn)，加之沒能對(duì)資金使用的實(shí)際效益進(jìn)行深入的科學(xué)分析，就難以將追蹤問效考評(píng)結(jié)果與下期預(yù)算編制銜接起來，也就難以產(chǎn)生激勵(lì)效果。

二、改進(jìn)高校預(yù)算管理工作的建議

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，樹立“過緊日子”常態(tài)化思維

就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和新冠疫情的影響，我國(guó)財(cái)政整體面臨著巨大壓力。高校主要資金來源是財(cái)政收入，收支壓力除了財(cái)政撥款縮減外，還有事業(yè)收入、其他收入的縮減和越來越多的固定性支出和發(fā)展性支出。但高校的發(fā)展必須持續(xù)向前永不止步，因此，高校必須樹立“過緊日子”常態(tài)化的思維，開源節(jié)流，用好資金，完成高校應(yīng)承擔(dān)的使命，化壓力為機(jī)遇，提升高校的治理能力。

（二）做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌工作，集中財(cái)力辦大事

在“開源”方面，高校應(yīng)主動(dòng)謀篇布局，做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌工作，集中財(cái)力辦大事。財(cái)政撥款壓減形勢(shì)下，高校應(yīng)形成全局性思維，以高校戰(zhàn)略發(fā)展為基礎(chǔ)，明確資金使用方向，緊密結(jié)合人才培養(yǎng)、社會(huì)認(rèn)可、教育服務(wù)等，整合各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)資源，搭建各種優(yōu)秀平臺(tái)，從多維度、多渠道的角度出發(fā)來吸引各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)資金的擴(kuò)展化、多元化，達(dá)成“開源”目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)吸引來的各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資源還要加以引導(dǎo)，將有限的資源投入到重要領(lǐng)域，提高資金投入的針對(duì)性。高?？沙浞掷蒙鐣?huì)捐贈(zèng)的渠道，向社會(huì)籌集資金，并且將該筆資金管理好、運(yùn)用好，也是一種提升高校聲譽(yù)與社會(huì)形象的有效舉措，而形象聲譽(yù)越好就越容易獲得社會(huì)資金的支持，在良性循環(huán)的帶動(dòng)下，無形之中能引導(dǎo)更多優(yōu)質(zhì)社會(huì)資金注入高校，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的常態(tài)化。

（三）控制預(yù)算支出規(guī)模，堅(jiān)持有所為有所不為

在“節(jié)流”方面，高校應(yīng)秉承“勤儉節(jié)約、量力而行”的理念，不斷加強(qiáng)預(yù)算管理來應(yīng)對(duì)收支矛盾，盡可能縮減一般性項(xiàng)目和非緊急、非剛性支出，降低公共運(yùn)行成本，比如，對(duì)因公出國(guó)、會(huì)議、培訓(xùn)、差旅進(jìn)行重點(diǎn)壓減。與此同時(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)做出優(yōu)化，將資金使用放在關(guān)鍵項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目上，比如，高校可以召開專項(xiàng)資金預(yù)算安排的職能部門協(xié)調(diào)會(huì)，加強(qiáng)各部門各院系間的溝通，共同商議“節(jié)流”計(jì)策、“節(jié)流”方向、“節(jié)流”領(lǐng)域，這樣既能解決高校宏觀角度下集中財(cái)力辦大事和辦緊要事的需求，又能將各部門各院系分塊管理中的資金需求納入充分考慮范圍內(nèi)，在“節(jié)流”的同時(shí)，還能在諸如人才培養(yǎng)和科學(xué)研究等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮預(yù)算管理的基礎(chǔ)保障作用。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理，提高資金使用效益

1.以戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，確保預(yù)算的科學(xué)性。高校首先應(yīng)確保預(yù)算管理的理念正確，堅(jiān)持以戰(zhàn)略規(guī)劃，也就是事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，確保預(yù)算管理的整體科學(xué)性。各高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)和事業(yè)任務(wù)來編制預(yù)算，使得教育資源和教育事業(yè)發(fā)展符合高校宏觀戰(zhàn)略并能維持動(dòng)態(tài)平衡。這就要求高校做到以下幾方面：一要明確預(yù)算管理的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化的管理，保證高校在財(cái)政撥款壓減形勢(shì)下能維持正常的運(yùn)營(yíng)，甚至提高治理能力。二要明確預(yù)算管理的要求，預(yù)算管理是一項(xiàng)覆蓋面廣、任務(wù)量大的工作，因此需要高校各部門各院校緊密配合，需要高校教育、管理等各教學(xué)單位和職能部門積極主動(dòng)地參與其中，進(jìn)行有效溝通，協(xié)作完成預(yù)算管理。

2.強(qiáng)化預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性。預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn)，在當(dāng)前形勢(shì)下，強(qiáng)化預(yù)算編制工作是非常關(guān)鍵的一環(huán)。高校需要從短期和長(zhǎng)期預(yù)算編制的角度出發(fā)，積極探索新預(yù)算編制方法，比如結(jié)合財(cái)務(wù)信息平臺(tái)和績(jī)效預(yù)算管理，嚴(yán)格把控預(yù)算編制流程，將各流程責(zé)任落到實(shí)處等。預(yù)算編制需要從各高校自身實(shí)際情況和特點(diǎn)出發(fā)，財(cái)務(wù)部門并非是預(yù)算編制的完全責(zé)任人，各部門各院系是資金的使用者，對(duì)預(yù)算資金使用情況最為熟悉，因此，需要他們的鼎力配合才能保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，使得預(yù)算編制有理可循、有據(jù)可依，能準(zhǔn)確反映高校戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.硬化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行剛性。在新的財(cái)政形勢(shì)下，硬化預(yù)算約束、提高預(yù)算的執(zhí)行剛性是很有必要的。精細(xì)化的預(yù)算安排能硬化預(yù)算約束，高校要增強(qiáng)項(xiàng)目論證力度，緊要項(xiàng)目提前立項(xiàng)論證，合理安排預(yù)算資金。比如，預(yù)算安排在學(xué)校層面召開評(píng)審，不僅可以推動(dòng)預(yù)算安排與高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的銜接，還可以聽取高校資金管理與重點(diǎn)部門的寶貴意見，在預(yù)算約束下作為最終預(yù)算安排的依據(jù)。再如，引入客觀獨(dú)立的第三方，公平公正公開地進(jìn)行項(xiàng)目論證，如此安排有助于提高項(xiàng)目質(zhì)量、增強(qiáng)項(xiàng)目可行性和預(yù)算安排準(zhǔn)確性。

4.強(qiáng)化預(yù)算控制，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)追蹤監(jiān)控。有效的控制是資金使用提高效益的重要保證措施。完善預(yù)算事前控制，加強(qiáng)制度建設(shè)，明確職責(zé)、考核、評(píng)價(jià)制度，以降低各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏的可能性。強(qiáng)化全過程控制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)的追蹤監(jiān)控，不僅要求資金使用者定期及時(shí)向有關(guān)部門披露經(jīng)費(fèi)使用情況，還要求有關(guān)部門定期對(duì)資金執(zhí)行進(jìn)度和具體情況進(jìn)行分析梳理，這樣就能夠及時(shí)掌握情況，了解預(yù)算執(zhí)行中存在的問題并進(jìn)行及時(shí)的疏通，保證執(zhí)行進(jìn)度不受阻。整個(gè)過程都要有明確的責(zé)任劃分，避免因責(zé)任不清導(dǎo)致的含糊對(duì)待，影響到資金使用的效益。

5.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益。強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，即通過績(jī)效評(píng)價(jià)反向?qū)崿F(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控。首先要以戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，結(jié)合預(yù)算計(jì)劃等多方面信息制定整體和局部的績(jī)效目標(biāo)，使績(jī)效目標(biāo)能夠?qū)Y金使用效果有較為準(zhǔn)確的預(yù)期。其次要建立起一套評(píng)價(jià)體系，該體系既要滿足高校個(gè)性化目標(biāo)要求，還要兼顧成本效益原則，合理科學(xué)，具體可量化，具有較強(qiáng)的可操作性。最后還需建立一項(xiàng)績(jī)效考評(píng)問責(zé)制度，以便對(duì)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行深入分析，結(jié)合激勵(lì)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，將“以最終效益為主要目標(biāo)”的思想貫徹到各部門各院系中，提升資金使用者的責(zé)任感，有助于從思想上和行動(dòng)上提高資金的使用效益。