新中國成立以來我國大型體育場館政策演進歷程、特點與展望

孫成林，孫 潔

1949年10月1日，中華人民共和國成立，這使得在全國范圍內(nèi)發(fā)展人民體育成為可能[1]。伴隨新中國體育事業(yè)的揚帆起航，我國開啟“舉國體制”背景下以競技體育為首發(fā)展體育事業(yè)，通過競技體育以彰顯我國綜合國力，并提升新中國的國際地位，形成適合新中國體育事業(yè)的發(fā)展之路。70余年來，在新中國競技體育實現(xiàn)歷史性突破和歷史性跨越的發(fā)展歷程中，大型體育場館是我國競技體育輝煌成績的見證者、忠實記錄者和直接產(chǎn)品[2]，而大型體育場館政策則隨我國競技體育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而不斷發(fā)展。本文基于對我國大型體育場館政策整體，以“時間軸、內(nèi)容軸和變化軸”為政策分析框架[3]，在全面梳理新中國成立以來大型體育場館政策演進歷程的基礎(chǔ)上，分析政策內(nèi)容的發(fā)展變化和政策類型的數(shù)量變化，并在此基礎(chǔ)上歸納出政策演進的特點，旨在為我國大型體育場館已有政策的貫徹落實和新政策研制提供理論參考。

1 大型體育場館政策演進歷程

新中國成立之時，百廢待興、百業(yè)待舉，在“發(fā)展體育運動、增強人民體質(zhì)”12字方針指引下，新中國開啟競技體育事業(yè)發(fā)展的奠基之旅。我國競技體育發(fā)展從無到有、從弱到強，經(jīng)過70余年的風(fēng)雨兼程，實現(xiàn)新中國競技體育的歷史性突破和歷史性跨越。伴隨新中國競技體育事業(yè)所取得的輝煌成績，順應(yīng)其發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，在縱向上以時間為依據(jù)，梳理1949—2020年我國業(yè)已頒布的大型體育場館政策，在時間軸上厘清政策的演進歷程；在橫向上以政策內(nèi)容為依據(jù)，根據(jù)政策文本的相關(guān)內(nèi)容，在內(nèi)容軸上分析政策內(nèi)容的發(fā)展變化和政策類型的數(shù)量變化，并歸納政策演進的特點；在變化軸上以政策目標(biāo)、政策價值理念、政策工具和政策措施為依據(jù)，綜合分析70余年來我國大型體育場館政策發(fā)展變化的全貌。結(jié)合《中國體育通史》《中國體育思想史（現(xiàn)代卷）》和新中國成立以來我國競技體育發(fā)展的重大事件，大型體育場館政策演進歷程可分為以下5個階段。

1.1 萌芽階段（1949—1978年）

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議審議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，提出體育為人民服務(wù)[4]。新中國體育事業(yè)揚帆起航、邁出第一步，國民體育經(jīng)?；?、普及與提高相結(jié)合，工廠和企事業(yè)單位工間操、學(xué)校課間操以及推行的“勞衛(wèi)制”等是國民體育的主要表現(xiàn)形式。新中國成立到改革開放前，我國體育發(fā)展戰(zhàn)略、計劃、措施往往通過領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨和國家體育政策性文件等體現(xiàn)出來[5]。此間，我國競技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是“提倡國民體育的基礎(chǔ)上側(cè)重發(fā)展競技體育，為國爭光、為提高新中國的國際地位服務(wù)”。

（1）政策目標(biāo)。第十五屆奧運會提升了國人對競技體育的認(rèn)識，體育的政治功能被開發(fā)且漸趨突顯，確立省級以上體委側(cè)重抓提高（發(fā)展競技體育）的政策目標(biāo)。（2）政策價值理念。發(fā)展體育事業(yè)突出其緊迫性、現(xiàn)實性和重要性，尤其是發(fā)展競技體育以提升新中國國際地位在政策決策層達(dá)成共識，并形成發(fā)展新中國體育事業(yè)的資源側(cè)重向競技體育配置、兼顧發(fā)展群眾體育的“兼顧公平”政策理念。（3）政策工具。采用強制性政策工具，國家通過行政指令，指導(dǎo)大型體育場館建設(shè)工作。（4）政策內(nèi)容。國家體委黨組《關(guān)于體育運動十年發(fā)展規(guī)劃的報告》中提出，計劃在1959年9月舉辦第一屆全國運動會；對體育場地提出“從1958年起到1967年止，全國省轄市以上公共性體育場地將由1957年預(yù)計的434個發(fā)展到1 023個，省轄市以上城市均將具有可供競賽使用的體育場地一個以上”[1]的要求。該文件中隱含了對服務(wù)于競技體育場館建設(shè)的目標(biāo)要求，可被視為新中國第一個大型體育場館政策。（5）政策措施。采用政府行政措施，在借鑒前蘇聯(lián)體育發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，采用“以城市、學(xué)校為重點，逐步向工廠、農(nóng)村推廣”的方式發(fā)展新中國體育事業(yè)。由于發(fā)展競技體育符合當(dāng)時的需要，通過政府行政指令舉措集中建設(shè)了一批服務(wù)競技體育的場館。此間由于歷史原因，新中國體育事業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

1.2 探索發(fā)展階段（1979—1991年）

黨的十一屆三中全會后，新中國體育事業(yè)重回健康發(fā)展之路；1979年恢復(fù)新中國在國際奧委會的合法席位，這使得競技體育成為展現(xiàn)我國體育事業(yè)發(fā)展新貌的重要平臺。這一時期，我國競技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是優(yōu)先發(fā)展競技體育的“為國爭光”戰(zhàn)略。

（1）政策目標(biāo)。由側(cè)重發(fā)展競技體育轉(zhuǎn)為優(yōu)先和重點發(fā)展競技體育，并形成發(fā)展競技體育的“奧運戰(zhàn)略”目標(biāo)，為這一時期我國競技體育事業(yè)發(fā)展確立了發(fā)展基調(diào)。（2）政策價值理念。發(fā)展競技體育被提高到突出位置，提出“重點抓提高”的工作思路，并形成發(fā)展新中國體育事業(yè)的資源優(yōu)先配置競技體育領(lǐng)域的政策理念，且突出和強調(diào)競技體育在凝聚中華民族熱情、激發(fā)民族自豪感和擴大新中國國際影響力的獨特作用?！皧W運戰(zhàn)略”的提出以及服務(wù)奧運戰(zhàn)略的全運、省運和亞運戰(zhàn)略，弱化了以往發(fā)展群眾體育“兼顧公平”的政策理念。（3）政策工具。采用強制性政策工具（包括行政指令、規(guī)定、通知、辦法等），政策決策層（中共中央、國家體委）頒布行政指令，指導(dǎo)我國大型體育場館的建設(shè)工作。（4）政策內(nèi)容。突出服務(wù)于競技體育的場館建設(shè)工作，如《國家體委關(guān)于加速提高體育運動技術(shù)水平的幾個問題的請示報告》《國家體委關(guān)于進一步開創(chuàng)體育新局面的請示》等均提出在重點城市、有條件的省、自治區(qū)和直轄市有計劃地逐步建成承辦全運會和國際比賽的體育場館；亦關(guān)注大型體育場館的運營管理工作，提出體育場館要改善管理、提高使用率，要講究場館的經(jīng)濟效益，積極創(chuàng)造條件，實行多種經(jīng)營，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、半企業(yè)性質(zhì)的單位，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》《國家體委關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》等。這一時期，通知類、方案類（或草案類）等指導(dǎo)性政策文本居多，政策內(nèi)容在重點關(guān)注大型體育場館建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極探索場館的運營管理，體現(xiàn)探索性和發(fā)展性。（5）政策措施。依舊采用政府行政措施，將發(fā)展體育事業(yè)的體育資源優(yōu)先向競技體育傾斜。過行政指令，頒布有關(guān)通知或決議，采用集中力量發(fā)展優(yōu)勢項目，并設(shè)置對接奧運會的全運會項目，全面實施“國內(nèi)練兵、一致對外”的舉措，在思想一盤棋、組織一條龍和訓(xùn)練一貫制的基礎(chǔ)上構(gòu)建了發(fā)展新中國競技體育的“舉國體制”，且競技體育發(fā)展“全國一盤棋”格局業(yè)已形成。

1.3 市場化發(fā)展階段（1992—2000年）

1992年，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的經(jīng)濟體制改革目標(biāo)。同年，全國體委主任召開“中山會議”，提出我國體育事業(yè)發(fā)展在體制上存在的深層次問題和矛盾，并明確提出“以足球改革為突破口”來探索新中國競技體育的改革道路，這為新中國體育領(lǐng)域改革明確了方向和目標(biāo)。由此，新中國體育事業(yè)由“單純的國家辦”轉(zhuǎn)向“國家辦和社會辦相結(jié)合”，并走上“產(chǎn)業(yè)革命”的發(fā)展道路。這一時期，我國競技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹實施“縮短戰(zhàn)線、突出重點、優(yōu)化運動項目結(jié)構(gòu)、合理配置資源以保證重點，并以奧運會摘金奪銀為最高層次”的發(fā)展戰(zhàn)略。

（1）政策目標(biāo)。1995年《奧運爭光計劃綱要（1949—2000年）》頒布實施，這將新中國競技體育“為國爭光”的功能和作用進行了再重申、再明確和再強調(diào)，并以奧運會有希望獲獎為主要政策目標(biāo)。（2）政策價值理念。競技體育“為國爭光”的價值定位得以再明確，《奧運爭光計劃綱要（1949—2000年）》和《全民健身計劃綱要》的頒布實施，使得我國體育事業(yè)資源呈現(xiàn)協(xié)調(diào)配置，競技體育和群眾體育“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策理念被重提，同時，在競技體育領(lǐng)域體育資源的配置則呈現(xiàn)重點項目重點保障的“二重”理念。（3）政策工具。采用強制性政策工具（包括法律、行政指令、規(guī)定、通知和意見等），全國人大、國家體委等部門通過頒布法律和行政指令，指導(dǎo)大型體育場館的建設(shè)和運營管理工作。（4）政策內(nèi)容。強調(diào)服務(wù)競技體育的大型體育場館建設(shè)工作，如《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》《奧運爭光計劃剛要（1994—2000年）》《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》等；突出大型體育場館的運營管理工作，政策內(nèi)容關(guān)注場館的體制機制改革，并探索場館的企業(yè)化、半企業(yè)化發(fā)展，場館市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化以及“以體為主、多種經(jīng)營”等成為政策內(nèi)容的高頻詞，如《國家體育委關(guān)于深化體育改革的意見》《國家體委關(guān)于培育體育市場、加速體育產(chǎn)業(yè)化進程的意見》《國家體委關(guān)于加強體育市場管理的通知》《國家體委關(guān)于公共體育場地向群眾開放的通知》等；政策內(nèi)容的法律化，1995年《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）頒布實施，大型體育場館建設(shè)、管理和運營有了法律保障。在通知類政策文本的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)法律類、剛要類等決定性（或決議性）政策文本，并成為這一時期政策文本的亮點，大型體育場館政策具備了剛性、權(quán)威性和不可抗性。（5）政策措施。采用政府行政措施和法律法規(guī)措施。通過政府行政舉措，優(yōu)化競技體育運動項目結(jié)構(gòu)，重新調(diào)整和確定奧運會的重點項目，競技體育資源優(yōu)先配置在18個國家重點投入項目中重點布局的大項和小項，并明確要求對奧運會重點項目在資金、物資上予以重點保障和重點建設(shè)，發(fā)展競技體育的“舉國體制”得以進一步加強；繼續(xù)擴大國家撥款的主渠道，在國民經(jīng)濟逐步增長的基礎(chǔ)上逐年增加對競技體育的資金投入；設(shè)立中央和地方后備人才培養(yǎng)專項經(jīng)費，實行“先投入后評價或部分投入、評價后再投入”等的撥款方式，加強對各體育訓(xùn)練基地的建設(shè)工作；通過法律措施，規(guī)范體育場館的規(guī)劃、建設(shè)和運營管理工作，并充分運用科技手段，發(fā)揮科技在奧運爭光中的關(guān)鍵性作用。

1.4 科學(xué)發(fā)展階段（2001—2008年）

2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀[6]。2001年北京申奧成功，新中國體育事業(yè)發(fā)展緊緊圍繞籌建和備戰(zhàn)“2008奧運會”展開，我國競技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是繼續(xù)保持在奧運會等國際大賽中排名前列，改善項目發(fā)展結(jié)構(gòu)和布局，進一步深化體育體制改革，促進體育事業(yè)又好又快發(fā)展，并開啟新中國大型體育場館政策的奧運窗口期。

（1）政策目標(biāo)?！?008奧運會”的成功申辦與備戰(zhàn)，進一步凸顯競技體育“為國爭光”的作用，“奧運戰(zhàn)略”目標(biāo)得以進一步強化。（2）政策價值理念。勇攀競技體育世界高峰，在重申為國爭光“奧運戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，競技體育和群眾體育“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策理念進一步發(fā)展。（3）政策工具。采用強制性工具（包括條例、規(guī)劃、剛要等），通過行政指令、部門令等形式指導(dǎo)大型體育場館建設(shè)、運營和管理工作。（4）政策內(nèi)容。進一步加強大型體育場館的建設(shè)工作，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》《奧運爭光計劃剛要（2001—2010年）》等對奧運會傳統(tǒng)優(yōu)勢項目、曾在奧運會取得獎牌的潛優(yōu)勢項目和奧運后備人才項目基地加大經(jīng)費投入，用以改善場館條件；政策的法律化進一步細(xì)化，在《體育法》的基礎(chǔ)上國務(wù)院頒布《公共文化體育設(shè)施條例》。條例類和規(guī)劃類文本，尤其是奧運窗口期的剛要類文本是這一時期政策文本的亮點，政策內(nèi)容在關(guān)注“2008奧運會”場館建設(shè)的同時關(guān)注場館的科學(xué)發(fā)展。同時，《公共文化體育設(shè)施條例》的頒布實施，對大型體育場館建設(shè)、維修、管理、經(jīng)費和場地功能進行“法”的規(guī)范。（5）政策措施。采用政府行政措施和法律法規(guī)措施。通過政府行政舉措，繼續(xù)實施“奧運戰(zhàn)略”和奧運項目重點布局，重點投入和改善國家隊經(jīng)常訓(xùn)練共建基地的場館和設(shè)施硬件條件；理順奧運會、亞運會、全運會和城運會之間的關(guān)系，并形成奧運爭光激勵機制；全面實施奧運科技行動計劃，進一步完善和發(fā)展競技體育的“舉國體制”；實施“競技體育后備人才培養(yǎng)工程”，進行重點投入、重點扶持和優(yōu)先建設(shè)，夯實競技體育可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)；盤活和擴大場館資源，加強場館無形資產(chǎn)的開發(fā)與保護，引導(dǎo)和規(guī)范職業(yè)體育發(fā)展，促進區(qū)域特色體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過法律法規(guī)措施，促進大型體育場館走上依法建場、依法治場的可持續(xù)健康發(fā)展道路。

1.5 體系化發(fā)展階段（2009年—至今）

“2008奧運會”我國競技體育實現(xiàn)歷史性跨越，我國體育事業(yè)發(fā)展進入后奧運時代；2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》頒布，“全民健身”上升為國家戰(zhàn)略[7]；2015年，黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的“五大”新發(fā)展理念[8]。這一時期，體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為建設(shè)“健康中國”和體育強國，新中國體育事業(yè)邁上新臺階，競技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是深化體育重點領(lǐng)域改革，促進群眾體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)和體育文化等各領(lǐng)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，由體育大國轉(zhuǎn)向體育強國建設(shè)，競技體育發(fā)展進入新時代發(fā)展階段。

（1）政策目標(biāo)。努力爭取奧運會運動成績的領(lǐng)先地位，積極推進體育場館管理體制改革和運營機制創(chuàng)新，引入和運用現(xiàn)代企業(yè)制度，探索大型體育場館所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，推行場館設(shè)計、建設(shè)、運營和管理一體化模式，增強場館復(fù)合經(jīng)營能力，打造城市體育服務(wù)綜合體。（2）政策價值理念。體育大國向體育強國轉(zhuǎn)化，使得我國競技體育發(fā)展方式發(fā)生改變，大型體育場館政策亦重新進行頂層設(shè)計，創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)和共享發(fā)展成為場館政策的理念，且競技體育服務(wù)于體育強國建設(shè)的功能明確。體育場館在滿足競技體育功能的同時，突出其在全民健身、健康中國建設(shè)中的社會公益性表達(dá)，政策追求競技體育和群眾體育的協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展，政策呈現(xiàn)新發(fā)展理念。（3）政策工具。多種政策工具（包括權(quán)威性工具、激勵性工具和象征與勸告性工具）并存，對我國大型體育場館規(guī)劃建設(shè)、管理運營進行規(guī)范和指導(dǎo)。（4）政策內(nèi)容。關(guān)注大型體育場館體制改革、機制創(chuàng)新和公共服務(wù)能力提升，如《國家體育總局等八部門關(guān)于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全民健身計劃（2016—2020）》等；關(guān)注場館在全民健身中作用的發(fā)揮和場館公益屬性的彰顯，如《國家體育總局財政部關(guān)于推進大型體育場館免費低收費開放的通知》《大型體育場館免費低收費開放補足資金管理辦法》《體育總局辦公廳關(guān)于做好2019年大型體育場館免費低收費開放工作有關(guān)事宜的通知》等；關(guān)注場館建設(shè)對綠色、人文和科技的探索，如《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》等；關(guān)注場館的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運營管理工作，《體育場館運營管理辦法》對體育場館經(jīng)營內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一規(guī)定；關(guān)注場館信息化建設(shè)工作和場館服務(wù)管理新模式的探索，如《國家體育總局辦公廳關(guān)于印發(fā)大型體育場館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點工作方案的通知》《進一步促進體育消費的行動計劃（2019—2020）》《體育場館信息化管理服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《全民健身信息服務(wù)平臺數(shù)據(jù)接口規(guī)范》等。這一時期，大型體育場館政策從我國體育事業(yè)發(fā)展政策中分離出來，并形成專門性政策，且通知類、規(guī)劃類、激勵類和評價類等大型體育場館專門性政策相繼頒布，對場館建設(shè)、管理、運營、服務(wù)規(guī)范、對外開放、體制機制改革和信息化建設(shè)進行規(guī)定，我國大型體育館政策步入政策體系化建設(shè)軌道。（5）政策措施。綜合運用財政稅收措施、政府行政措施、公共設(shè)施保障措施和信息化管理措施等，推動我國大型體育場館設(shè)計、建設(shè)、運營和管理“一體化”建設(shè)。

2 大型體育場館政策發(fā)展變化

伴隨新中國競技體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，大型體育場館政策隨我國競技體育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而變動發(fā)展，政策的導(dǎo)向、激勵和促進作用得以有效發(fā)揮，并有力推動新中國大型體育場館的建設(shè)發(fā)展，我國現(xiàn)已頒布有關(guān)大型體育場館政策共計41件（見圖1）。

2.1 政策數(shù)量變化分析

70余年來，政策發(fā)展經(jīng)歷了平穩(wěn)發(fā)展期和快速發(fā)展期2個時期（見圖1）。（1）平穩(wěn)發(fā)展期（1949—2012年）頒布大型體育場館政策20件，年均0.32件，政策平穩(wěn)發(fā)展。其中，“一法一條例”的頒布實，即《體育法》和《公共文化體育設(shè)施條例》，大型體育場館政策具有了“法”的效力和執(zhí)行剛性。同時，重大體育事件的發(fā)生（如1979年恢復(fù)新中國在國際奧委會上的合法席位，2001年成功申辦北京奧運會等），政策聚焦服務(wù)于大型競技性體育賽事的場館建設(shè)工作。此間，在我國體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中雖然涉及大型體育場館的相關(guān)內(nèi)容，但大型體育場館政策尚未從我國體育事業(yè)發(fā)展政策中分離出來，形成具有專門性和獨立性的政策。（2）快速發(fā)展期（2013—至今）頒布政策21件，年均2.63件。《國家體育總局等八部門關(guān)于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》的頒布，開啟我國大型體育場館專門性政策發(fā)展，大型體育場館政策從我國體育事業(yè)發(fā)展政策中分離出來，成為獨立的、專門性政策，進入自身體系化發(fā)展階段。

2.2 政策文本類型分析

現(xiàn)已頒布的大型體育場館政策中，法律類和條例類各1件、各占政策文本總量的2.44%，規(guī)劃類5件、占總量的12.20%，剛要類7件、占總量的17.07%，方案類2件、占總量的4.88%，意見類7件、占總量的17.07%，通知類16件、占總量的39.02%，請示類和辦法類各1件、各占總量的2.44%。我國大型體育場館政策文本中含有堅持、增加、應(yīng)當(dāng)、加強、加大、推進、進一步加強（或推進）等核心詞的文本27件，占總量的65.85%?？梢?，規(guī)定類和導(dǎo)向類政策文本占比較大，呈現(xiàn)較強的指導(dǎo)性、規(guī)定性和可操作性。同時，規(guī)劃類和意見類政策文本12件，占總量的29.27%，呈現(xiàn)探索性、創(chuàng)新性和發(fā)展性，政策處于不斷發(fā)展和自我完善之中。

2.3 政策工具類別分析

我國大型體育場館政策現(xiàn)已具有權(quán)威性工具（如《體育法》《公共文化體育設(shè)施條例》）2件、占總量的4.88%，激勵性工具（如《大型體育場館免費低收費開放政策》《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》等）33件、占總量的80.49%，象征與勸告性工具（如《大型體育場館基本公共服務(wù)規(guī)范》《大型體育場館運營管理綜合評價體系》《大型體育場館免費低收費開放監(jiān)督檢查和評估工作通知》等）6件、占總量的14.63%?？梢?，大政策工具體系業(yè)已形成，并有權(quán)威性政策工具（《體育法》）予以保障，政策執(zhí)行績效顯著。我國大型體育場館數(shù)量已超過6 000個，在數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增加的基礎(chǔ)上，場館建設(shè)呈現(xiàn)豐富多彩、彰顯現(xiàn)代化氣息的多元發(fā)展局面[9]，并呈現(xiàn)出與城市間良性互動的發(fā)展態(tài)勢[2]。

3 大型體育場館政策演進特點

70余年來，在新中國競技體育事業(yè)實現(xiàn)歷史性突破和歷史性跨越的進程中，大型體育場館政策績效顯著，充分發(fā)揮其服務(wù)競技體育的應(yīng)然功能，并貢獻(xiàn)出大型體育場館建設(shè)發(fā)展的“中國智慧”。

3.1 政策表現(xiàn)形式由隱性包含到顯性專門

新中國成立伊始，民弱國窮、體育場館凋敝[10]。赫爾辛基奧運會使新中國競技體育與國家地位緊密聯(lián)系在一起，競技體育發(fā)展水平對提升新中國國際地位具有不可或缺和不可替代的作用，在國家國力十分有限的現(xiàn)實條件下，優(yōu)先發(fā)展競技體育成為可能，服務(wù)競技體育的大型體育場館建設(shè)成為“剛性需求”。到1979年，全國體育場館已達(dá)到約30萬個[11]，體育場館建設(shè)基本滿足我國競技體育發(fā)展的需求。雖然，大型體育場館建設(shè)實踐業(yè)已先行，但關(guān)于大型體育場館建設(shè)的相關(guān)政策尚未出臺，政策處在孕育階段。黨的十一屆三中全會召開，我國體育事業(yè)重新走向健康發(fā)展道路，《體育法》《奧運爭光計劃剛要》《公共文化體育設(shè)施條例》、體育事業(yè)發(fā)展的“十一五、十二五”規(guī)劃等的頒布實施，有力促進我國大型體育場館的建設(shè)。然而，大型體育場館政策交融在體育事業(yè)發(fā)展政策之中，未形成獨立的、專門的政策，政策具有隱含性和依附性。

“2008奧運會”之后，我國體育事業(yè)發(fā)展進入新階段，體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和競技體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，面對體育強國、健康中國、全民健身等新時代的新要求，大型體育場館進入新的發(fā)展時期。2013年10月，《國家體育總局等八部門關(guān)于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》頒布實施，標(biāo)志著我國大型體育場館政策由隱性包含走向顯性獨立，并成為專門性和獨立性政策。之后，《大型場館運營管理辦法》《大型體育場館免費低收費開放政策》《體育場館信息化管理服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《全民健身信息服務(wù)平臺數(shù)據(jù)接口規(guī)范》等的相繼出臺，大型體育場館政策走向自我發(fā)展、自我完善和漸成體系的發(fā)展道路，政策由隱性包含走向顯性專門。

3.2 政策目標(biāo)由服務(wù)單一到服務(wù)多元

為了擴大新中國國際影響力，為了振奮民族精神、提升和凝聚民族熱情，在新中國國情實際的基礎(chǔ)上，在重大體育事件（新中國奧委會合法席位的恢復(fù)、成功申辦08北京奧運會、籌備和備戰(zhàn)08奧運會等）推動下，大型體育場館政策目標(biāo)呈單一服務(wù)競技體育、為國爭光，場館建設(shè)與發(fā)展優(yōu)先保證在奧運會取得獎牌，競技體育資源優(yōu)先配置在18個國家重點投入項目和奧運后備人才培養(yǎng)工程的基地建設(shè)?！?008奧運會”之后，我國體育事業(yè)發(fā)展方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由體育大國轉(zhuǎn)向體育強國；體育事業(yè)在“后奧運時代”向群眾體育回歸[5]；黨的十八屆三中全會將“以人為本、促進社會公平正義、增進人民福祉”作為根本出發(fā)點和落腳點；“全民健身”上升為國家戰(zhàn)略和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的頒布實施，共建共享成為全民健身、健康中國建設(shè)的基本路徑。在新時代背景下，大型體育場館政策目標(biāo)關(guān)注場館在滿足競技體育成績領(lǐng)先地位的基礎(chǔ)上，開始關(guān)注體育服務(wù)、推動全民健身和改善民生，關(guān)注場館賽后運營和國有資產(chǎn)保值增值，關(guān)注場館體制機制和運營管理改革，關(guān)注場館公共服務(wù)水平提升和場館公益性表達(dá)，關(guān)注場館信息化建設(shè)等，我國大型體育場館政策目標(biāo)由單一走向多元。

3.3 政策內(nèi)容由重場館建設(shè)到重賽后運營

新中國成立伊始，全國僅有體育場館26個、游泳池89個。1950年前蘇聯(lián)男籃訪華期間，北京找不到一個適合比賽的場地[12]。為了解決競技體育對體育場館的剛性需求，政策內(nèi)容重點突出和強調(diào)服務(wù)競技體育的場館建設(shè)工作。經(jīng)過30年的努力，我國大型體育場館得以初步發(fā)展，到1979年業(yè)已建成基本滿足競技體育發(fā)展所需的體育場館。2008北京奧運會的成功申辦，在籌建和備戰(zhàn)奧運期間（2001—2007年），我國大型體育場館政策內(nèi)容重點關(guān)注、優(yōu)先保障競技體育，大型體育場館進入快速發(fā)展階段?！?008奧運會”之后，我國已具備承辦國際大型體育賽事所需的體育場館，場館在建設(shè)方面秉承“非必要不新建”，并進行科學(xué)論證，場館賽后運營、場館體制機制改革、場館基本服務(wù)規(guī)范、場館免費低收費開放和場館信息化建設(shè)等成為政策內(nèi)容關(guān)注的焦點。注重如何彰顯大型體育場館的公益性屬性，如何通過體制機制改革和信息化建設(shè)提高場館的運營管理水平以及場館的使用率與開放率?？梢姡笮腕w育場館政策內(nèi)容由重場館建設(shè)轉(zhuǎn)向重賽后運營。

3.4 政策措施由單一舉措到多措并舉

建國初期，基于對新中國現(xiàn)實條件的考量和未來形勢的正確預(yù)判，我國選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略[13]，經(jīng)濟緊運行致使國家干預(yù)經(jīng)濟的職能被強化，并進一步制度化，國家包辦體育是新中國體育事業(yè)發(fā)展的主要特征。大型體育場館政策亦如此，采用單一政府指令的政策措施指導(dǎo)場館建設(shè)工作。

十一屆三中全會以來，我國確立了市場經(jīng)濟體制，改革開放逐步深入，《2001—2010體育改革與發(fā)展綱要》《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》、1992年11月召開的“中山會議”、《國家體委關(guān)于培育體育市場、加速體育產(chǎn)業(yè)化進程的意見》《體育法》等，從頂層設(shè)計對競技體育、體育產(chǎn)業(yè)和體育場館逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)、半企業(yè)性質(zhì)單位進行定調(diào)，政策措施由單一政府行政措施到政府行政措施和法律措施并舉。“2008奧運會”后，《全民健身條例》《體育總局辦公廳大型體育場館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點工作方案的通知》《體育總局辦公廳關(guān)于進一步加強大型體育場館免費低收費開放規(guī)范化管理的通知》、全民健身上升為國家戰(zhàn)略、體育強國、健康中國以及習(xí)近平總書記關(guān)于“群眾體育和競技體育是加快建設(shè)體育強國的兩個重要方面”[14]的重要論述，使得大型體育場館政策順應(yīng)我國體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和新時代特點，法規(guī)措施、財政措施、稅收措施、投融資措施、場館保障措施、體育人才培養(yǎng)措施和場館信息化管理措施等表明，政策措施由單一走向多元，且多措并舉，用以提升我國大型體育場運營管理和公共服務(wù)水平。

4 結(jié) 語

新中國成立以來，大型體育場館政策隨我國競技體育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而變動發(fā)展，政策始終處于積極的探索、創(chuàng)新和自我完善中，政策工具體系業(yè)已形成，且政策績效顯著，這有力促進我國大型體育場館建設(shè)與發(fā)展，并貢獻(xiàn)出大型體育場館發(fā)展的“中國智慧”。進入新時代，展望大型體育場館政策的未來發(fā)展，能否在完善城市功能、推動全民健身、服務(wù)和改善民生、建設(shè)體育強國和健康中國進程中發(fā)揮其應(yīng)然作用，取決于政策目標(biāo)制定的導(dǎo)向性，取決于政策關(guān)注競技體育發(fā)展和群眾體育需求的自覺性與兼容性，取決于鼓勵政策目標(biāo)實現(xiàn)的體制與機制構(gòu)建，取決于對政策理念、政策目標(biāo)和政策價值偏好的認(rèn)同感、融合度和支撐力。在建設(shè)體育強國和健康中國國家戰(zhàn)略頂層設(shè)計以及“健康中國行動（2019—2030）”的引領(lǐng)下，大型體育場館政策研制在關(guān)注場館自身發(fā)展近景、中景和遠(yuǎn)景目標(biāo)過程中，政策設(shè)計應(yīng)突出對公平、公正和場館公益性表達(dá)的明確性，突出大型體育場館資源對服務(wù)競技體育發(fā)展和滿足群眾體育訴求的兼顧性，突顯競技體育與群眾體育的協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展和新發(fā)展理念。至此，符合中國國情、體現(xiàn)民情民意、迎合新時代發(fā)展需求、具有戰(zhàn)略意識和戰(zhàn)略布局的大型體育場館政策必將應(yīng)運而生。