完善中央銀行準備制度研究
——基于建立財務緩沖機制視角

范景云 中國人民銀行嘉峪關市中心支行

一、準備金制度的概念及內(nèi)涵

(一)概念

準備金是為抵御未來不可預期的風險而建立的資本儲備。準備金可分為不同的類型，例如，中央銀行制定并實施的存款準備金；企業(yè)為抵御風險而設立的各項準備金，例如，風險準備金，撥備、巨災準備金等；同樣也包括銀行業(yè)金融機構對風險和損失的金融資產(chǎn)計提的準備金；保險公司為保證保險公司正常經(jīng)營、保護被保險人利益提取的保險準備金。準備金制度就是為了建立這種風險儲備而做出的制度安排，其中較為典型的便是存款準備金，其目的是確保商業(yè)銀行在突遭大量存款時仍具備清償能力，存款準備金由法定存款準備金和超額存款準備金兩部分組成。此外，還包括商業(yè)銀行建立的為應對風險和損失的貸款損失準備。

(二)內(nèi)涵

明確準備制度的內(nèi)涵，首先要明確什么是風險。根據(jù)風險經(jīng)濟學的定義，所謂風險，就是在人類社會和社會經(jīng)濟活動中發(fā)生“不理想事態(tài)”的程度以及這種不確定性的大小。風險具有的特征是客觀、普遍、必然、可識別、可控、損失、不確定。準備金制度的內(nèi)涵，便是因為風險具有不確定性，可能會帶來損失，其目的在于增強在面對不可預期的風險或遭受損失時抵御風險或彌補損失的能力。準備金制度并不是為了消除或者減弱風險，而是未雨綢繆，通過建立相關儲備，盡最大程度減少風險發(fā)生時遭受的損失。

二、財務緩沖機制的含義

(一)中央銀行財務實力

目前，對中央財務實力這一概念尚未有統(tǒng)一的定義，根據(jù)相關文獻研究，中央銀行財務實力可以理解為為了保障貨幣政策的有效實施，而擁有的財務資源和財務能力的統(tǒng)稱，同時也包括保障機構運轉(zhuǎn)、正常履職所擁有的各項資源。其主要由硬實力和軟實力兩個方面組成。中央銀行財務實力對其公信力、獨立性和貨幣政策實施效果具有較大影響。[1]當中央銀行財務實力下降，財務狀況惡化時，公眾便會擔心其受制于政府部門或大規(guī)模超發(fā)貨幣，導致公信力下降。中央銀行資本金出現(xiàn)負數(shù)則有可能需要財政出資，貨幣政策的制定和實施便會受影響，可能不能在正確的時間采取正確的政策。

(二)財務緩沖機制

中央銀行財務實力對其自身資產(chǎn)負債表的健康狀況和貨幣政策的執(zhí)行效果有著顯著影響，其中，財務緩沖機制便是央行財務實力的重要組成部分，主要包括實物緩沖、能力緩沖和時間緩沖三個部分。實物緩沖是為應對各種外部確定性，而進行的各種人力、實物與資金的儲備，包括對人員進行應對危機方面的培訓，儲備相應的應急物資，計提應急保障金、風險準備金等。能力緩沖便是在體制、制度的設置等方面設置的多余的能力，各種方法、技巧的綜合運用，如制定應急預案，開展應急演練等。時間緩沖是在時間上設置的保險期，以便有較寬裕時間來調(diào)動其他各種人力、物力和資金資源應對風險。[2]同時，我們也應當看到，建立財務緩沖機制的本質(zhì)便是一種可以減輕財務風險對中央銀行利潤和資本的侵蝕，保持和增強中央銀行財務實力的政策和制度安排。[3]完善的財務緩沖機制能夠增強中央的財務實力，增強其抵御風險的能力，提高中央銀行公信力和獨立性，能夠更好地實現(xiàn)貨幣政策執(zhí)行效果，實現(xiàn)中央銀行貨幣政策目標。

三、人民銀行建立以準備金為主的財務緩沖機制的必要性

(一)人民銀行職責決定的必然要求

人民銀行作為我國中央銀行，負有制定和執(zhí)行貨幣政策維護金融穩(wěn)定和提供金融服務的職責。隨著當前政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國內(nèi)外經(jīng)濟金融環(huán)境的不斷變化，人民銀行受到各種外部沖擊的可能性越來越大，因此，有必要建立財務緩沖機制，以免受各種外部沖擊或即使受沖擊也能夠盡可能彌補損失。

(二)現(xiàn)行人民銀行會計制度決定有必要建立財務緩沖機制

現(xiàn)行人民銀行采用收付實現(xiàn)制記賬，所擁有的資產(chǎn)均以取得時的實際成本計價，不考慮攤銷和折舊，與資產(chǎn)實際價值存在偏離。在收付實現(xiàn)制下，由于資產(chǎn)均以歷史成本入賬，這就便形成了資產(chǎn)賬面價值和資產(chǎn)實際價值的偏離，降低了會計信息的可靠性。

(三)確保中央銀行貨幣政策執(zhí)行效果和獨立性的必然要求

由于中央銀行財務實力對其公信力、獨立性和貨幣政策實施效果具有較大影響，因此，一旦發(fā)生財務風險，導致中央銀行盈利減少甚至出現(xiàn)虧損，解決的方法有：一是發(fā)行貨幣彌補虧損，但這可能引起通貨膨脹，引發(fā)公信力下降。二是財政兜底，但這可能削弱中央銀行的獨立性，使其受制于政府。這兩種方式都會削弱中央銀行貨幣政策的實施效果。因此，建立財務緩沖機制，化解財務風險的不良影響便極為必要。

(四)疫情影響下全球經(jīng)濟衰退，不確定性對央行財務實力構成沖擊

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，國內(nèi)各地普遍實施了限制人員流動、非保障疫情防控和居民生活必須的企業(yè)和行業(yè)停業(yè)歇業(yè)等各項防控措施，在一定時間內(nèi)出現(xiàn)了經(jīng)濟的停滯甚至負增長，經(jīng)濟發(fā)展受到?jīng)_擊，其中餐飲、旅游、交通運輸行業(yè)最為明顯。為避免經(jīng)濟遭受更大規(guī)模沖擊，國務院推出多項減稅降費政策，并數(shù)次延長實施期限，人民銀行推出兩項直達小微企業(yè)的貨幣政策工具，充分利用再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策，支持“六穩(wěn)、六?！比蝿铡Ｈ嗣胥y行通過貨幣政策工具提供支持，需要用到其自有資金，這就面臨再貸款等可能無法收回的風險。全球新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各國央行采取了多項措施應對疫情對經(jīng)濟造成的沖擊。根據(jù)普華永道的梳理顯示，各國采取的措施主要在貨幣政策、監(jiān)管措施、紓困方案三個方面。通過降息、公開市場操作、發(fā)行多種貨幣政策工具等方式寬貨幣，自2008年后再次進入量化寬松時代。通過放松或延期執(zhí)行部分監(jiān)管措施，以支持銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營。鼓勵銀行業(yè)允許債務人延期還款。由于當前疫情依然嚴峻，全球經(jīng)濟復蘇緩慢且脆弱，因此，中央銀行仍面臨很多不確定性。

四、金融機構的準備金制度

金融機構的準備金主要包括存款準備金、貸款損失準備和保險準備金幾部分。存款準備金則包括法定存款準備金和超額存款準備金兩部分。

我們知道，商業(yè)銀行作為資金的中介，通過吸收存款，集中社會中的閑散資金以支持經(jīng)濟建設。商業(yè)銀行的其中一項職能便是支付結(jié)算，利用其網(wǎng)絡優(yōu)勢，為客戶交易提供結(jié)算服務，降低交易成本。由于商業(yè)銀行的利潤來源主要是貸款業(yè)務收入和中間業(yè)務收入，由于銀行不能將全部資金用于發(fā)放貸款，也不能全部用于中間業(yè)務，如用于支付結(jié)算，因此，為確保商業(yè)銀行經(jīng)營的持續(xù)穩(wěn)健，有必要建立準備金制度。法定存款準備金便是通過法律強制規(guī)定的，確保商業(yè)銀行在突遭大量存款時仍具備清償能力的準備金，其目的是防止商業(yè)銀行過度放貸導致風險的進一步放大，影響其持續(xù)經(jīng)營，損害存款人利益。超額準備金是超出法定準備金的部分，其主要用于支付清算、頭寸調(diào)撥和資產(chǎn)運用。

貸款損失準備也稱撥備，商業(yè)銀行經(jīng)營的主要商品便是資金的交易，由于借款客戶信用水平、自身經(jīng)營結(jié)果、所處行業(yè)的不斷變化、國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢的波動、國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃等多方面因素的影響，商業(yè)銀行發(fā)放的貸款存在利息無法收回、本金無法收回甚至本息無法收回的可能性。貸款損失準備便是為抵御貸款損失風險而提取的用于彌補銀行到期不能收回的貸款損失的準備金。[4]

保險準備金是保險人為保證其如約履行保險賠償或給付義務，根據(jù)政府有關法律規(guī)定或業(yè)務特定需要，從保費收入或盈余中提取的與其所承擔的保險責任相對應的一定數(shù)量的基金。[5]由于保險公司保險賠款發(fā)生的數(shù)額和時間都存在不確定性，因此，建立準備金防止大規(guī)模集中賠款對保險公司財務實力的沖擊便至關重要。

綜上可以看出，金融機構建立準備金的實質(zhì)便是為確保其持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，減輕或者消除風險或意外事件發(fā)生時對其財務實力和經(jīng)營狀況的沖擊。

五、國外央行準備金制度借鑒

(一)美聯(lián)儲的計提減值準、資本和盈余公積

美聯(lián)儲為應對其所面臨的財務風險，建立了較為完備的財務緩沖機制。建立了包括審慎會計標準、抵押品政策、計提減值準備及資本和盈余公積在內(nèi)的財務緩沖機制。這里主要介紹計提減值準備、資本和盈余公積。

1.計提減值準備。為應對資產(chǎn)價值下跌的風險，美聯(lián)儲對存款機構貸款和所擁有的固定資產(chǎn)(含軟件資產(chǎn))采取了不同的應當計提減值的標準。對其發(fā)放的存款機構貸款，按季進行損失評估，當發(fā)現(xiàn)貸款全部或部分無法收回，且損失能夠合理估計時，確認貸款損失，計提減值準備。對固定資產(chǎn)則沒有定期的評估時間要求，只是要求情況發(fā)生變化導致資產(chǎn)賬面價值無法收回并顯著超過公允價值時需要計提減值準備并做賬面價值調(diào)整。

2.資本和盈余公積。根據(jù)美國聯(lián)儲法案的要求，美聯(lián)儲成員銀行需按照其自身資本和盈余公積總和的6%認購無表決權股份，并按認繳額的50%向美聯(lián)儲實際繳付資金，并不得轉(zhuǎn)讓或抵押。其認繳和實繳數(shù)并非固定不變，而是隨成員銀行資本和盈余公積的變動進行調(diào)整。美聯(lián)儲同時按照聯(lián)儲法案規(guī)定的限額留存部分收益，形成盈余公積。實收資本和盈余公積可以在美聯(lián)儲遭受財務風險而發(fā)生損失時，可以用于彌補損失。[6]

(二)其他央行(英、歐等)

歐洲中央銀行采取了與美聯(lián)儲類似的計提準備金和增加資本金和準備金政策。根據(jù)歐央行財務規(guī)定，其可提取不超過年度凈利潤20%，且總額不超過成員國中央銀行實繳資本的準備金(風險儲備和一般準備金)。歐洲中央銀行的資本來源主要是歐央行各成員國中央銀行的認繳資本，因此，其在2010年至2012年連續(xù)三年提高成員國中央銀行認繳資本，同步提高了準備金上限水平。

英格蘭銀行的留存收益計提比例為50%，遠超美聯(lián)儲的6%和歐央行的20%，同時按年度對其所擁有的資產(chǎn)進行減值測試，計提減值準備。[7]

六、建立基于準備金的財務緩沖機制

(一)改革會計制度，引入權責發(fā)生制，對所擁有的資產(chǎn)區(qū)分不同種類，按不同計價方法采用實際成本計價

當前，人民銀行在財務核算中仍采用收付實現(xiàn)制為主要記賬方式。在這種記賬方式下，資產(chǎn)按照取得時的歷史成本計價，在資產(chǎn)持有期至出售或處置，不對其進行減值測試，不計提減值準備，不考慮價值攤銷。我們知道，隨著時間的推移，任何一項資產(chǎn)的價值都不是固定不變的，收付實現(xiàn)制下資產(chǎn)的賬面價值并不能真實地反映資產(chǎn)的真實價值，同樣也就不能真實反映利潤和虧損。因此，有必要改革現(xiàn)有會計制度，引入權責發(fā)生制，對人民銀行所擁有的資產(chǎn)，按照不同屬性，分別計提減值準備或計算價值攤銷，具體的計算方法應當根據(jù)不同類型的資產(chǎn)具體決定，需要注意的是減值準備和攤銷應當定期進行，至少應在決算日前進行一次，以便反映真實的資產(chǎn)價值。

(二)按資產(chǎn)風險不同分類建立專項準備金

資產(chǎn)風險分類主要是指按照風險程度劃分不同的檔次。對中央銀行所持有的資產(chǎn)按照不同的風險程度進行分類，更能真實、全面、動態(tài)反映資產(chǎn)質(zhì)量，有效防范和化解資產(chǎn)風險。在對資產(chǎn)進行風險分類的基礎上，根據(jù)不同類型資產(chǎn)所面臨的風險程度，計提適度比例的專項準備金，且不同風險類型的資產(chǎn)專項準備金應當隔離開來。專項準備金用于彌補該類資產(chǎn)在遭受風險時的損失，損失超過專項準備金的應當用動態(tài)準備金彌補，仍不足用總準備金彌補。因此，專項準備金的計提比例和規(guī)模均不宜過大。

(三)適當提高年度利潤分配中總準備金計提比例

根據(jù)中國人民銀行法的規(guī)定，每一會計年度的收入減去該年度的支出，按財政部門核定的比例提取總準備金后的凈利潤全額上繳中央財政。目前，歐央行按照20%，英格蘭銀行按照50%的比例留存收益。因此，可以參照主要國家中央銀行，并結(jié)合我國實際和國情，適當調(diào)整總準備金計提比例，且這一比例應當是動態(tài)的，應隨著國情和經(jīng)濟金融形勢的發(fā)展變化做出調(diào)整，逐步充實并擴大總準備金規(guī)模，增強人民銀行面對各種風險沖擊的財務實力。

(四)建立動態(tài)準備金，穩(wěn)步提升中央銀行財務實力

動態(tài)準備金，也可以理解為機動準備金，作為財務緩沖機制的一環(huán)，可以用于在專項準備金不足以彌補相應風險分類的資產(chǎn)損失時，對其損失進行補充彌補，其使用應當只限于持有的資產(chǎn)在遭受損失時進行彌補，且不考慮資產(chǎn)風險分類，并只能在專項準備金不足以彌補時方可使用。動態(tài)準備金的計提比例應當根據(jù)實際情況進行確定，過小不能起到彌補損失的作用，過大則可能對正常履職等活動造成影響。

總體而言，就是建立以專項準備金、動態(tài)準備金、總準備金為體系的，分層次的，逐次遞進的以準備金為主的財務緩沖機制。建立風險分類，對持有的資產(chǎn)嚴格按風險分類管理，在遭受損失時，根據(jù)損失的不同程度，動用相應準備金進行彌補。所持有的資產(chǎn)因發(fā)生風險造成的損失應當首先通過專項準備金和動態(tài)準備金彌補，盡可能將損失控制在最小范圍，避免進一步放大，以保證總準備金不輕易動用。在計提比例上，總準備金應由國務院確定，專項準備金和動態(tài)準備金可以由人民銀行自行確定。同時，專項準備金和動態(tài)準備金可以按照資產(chǎn)規(guī)模的一定比例確定相應的計提上限，當達到上限時，便可不再計提?？偟膩碚f，通過建立分類分層次的準備金制度，構建財務緩沖機制，可以充實中央銀行財務實力，增強其抵御風險的能力。■