我國終身教育體系構(gòu)建政策的成就、問題與建議
——基于《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》實施十年的思考

趙紫芮

(山西大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，太原 030006)

教育政策是國家或者黨政機關(guān)為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)特定的教育目標(biāo)而制定的行動依據(jù)與準(zhǔn)則，構(gòu)建我國終身教育體系的政策應(yīng)包括黨政機關(guān)發(fā)布的有關(guān)規(guī)定、意見、法律、決定等一系列政策文本。①2010年7月29日，我國正式頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)。本文基于回顧2010年8月1日至2020年6月18日時間節(jié)點內(nèi)教育部等國家相關(guān)部門頒布的構(gòu)建我國終身教育體系的政策文件，發(fā)現(xiàn)在關(guān)乎國家發(fā)展的重大政策中持續(xù)強調(diào)構(gòu)建終身教育體系，它決定了我國終身教育政策制定的走向，可以被視為構(gòu)建終身教育體系的總綱性政策。為回應(yīng)國家要求，教育部等相關(guān)部門制定大量關(guān)于終身教育體系構(gòu)建的具體措施，指引終身教育體系的某一領(lǐng)域或方面向前發(fā)展，這些政策可以視為構(gòu)建終身教育體系的具體政策。此外，一些非教育類政策也從各自的角度出發(fā)，積極回應(yīng)我國終身教育體系的構(gòu)建。2020年是《綱要》實施的十年尾聲期，對這十年間為構(gòu)建我國終身教育體系所頒布的相關(guān)政策進(jìn)行梳理與總結(jié)，以期從頒布的政策中窺探這十年間終身教育體系的建設(shè)進(jìn)程，為我國終身教育體系政策的制定提供有益啟示。

一、構(gòu)建我國終身教育體系政策取得的進(jìn)展

《綱要》強調(diào)“構(gòu)建靈活開放的終身教育體系”，為響應(yīng)《綱要》要求，十年間，我國關(guān)于終身教育體系的政策數(shù)量逐漸增多，終身教育體系的構(gòu)建在國家政策的推動下進(jìn)一步向縱深發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下三個方面：構(gòu)建我國終身教育體系的總綱性政策不斷完善，構(gòu)建我國終身教育體系的專項政策日趨健全，其他政策協(xié)同推進(jìn)我國終身教育體系構(gòu)建。

(一)構(gòu)建我國終身教育體系的總綱性政策不斷完善

構(gòu)建終身教育體系已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略性舉措。2011年3月，新華社全文發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，指出將“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”納入國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃。2012年11月，十八大報告強調(diào)“完善終身教育體系”。2019年11月，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，重申“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”。與之前的政策文本相比較，《決定》更加突出“服務(wù)全民”這一特點，并且在表述上將“終身教育體系”更改為“終身學(xué)習(xí)的教育體系”，表明我國終身教育體系構(gòu)建的價值取向從單純關(guān)注國家教育體系的改革與完善向兼顧學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)意愿、倡導(dǎo)“以人為本”的學(xué)習(xí)觀轉(zhuǎn)變。

終身教育體系的構(gòu)建成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。2012年6月，教育部正式發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，要求“在全社會樹立終身學(xué)習(xí)的理念，在終身學(xué)習(xí)框架內(nèi)推動各級各類學(xué)校教育教學(xué)改革”，并提出“起草調(diào)研終身學(xué)習(xí)法”。2017年1月，國務(wù)院發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》，提出“加快構(gòu)建終身教育制度”，且再次提出“推進(jìn)終身學(xué)習(xí)法起草的工作”。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，將構(gòu)建服務(wù)全民的終身教育體系納入我國教育現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)中，成為促進(jìn)我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)。

(二)構(gòu)建我國終身教育體系的相關(guān)政策日趨健全

國家層面的政策需要各部門、各單位具體政策的持續(xù)跟進(jìn)，以保證政策的貫徹落實。在國家終身教育體系構(gòu)建總綱性政策的指引下，我國各級政府和相關(guān)部門制定了具體的跟進(jìn)政策，進(jìn)一步完善了我國終身教育體系的政策體系。

1.重點推進(jìn)體現(xiàn)“終身教育”理念的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)

2014年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出在2020年實現(xiàn)“職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”的目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，2018年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》，提出從培訓(xùn)體系構(gòu)建、體制機制改革、培訓(xùn)基礎(chǔ)能力提升三方面推進(jìn)我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)。該《意見》還提出為就業(yè)者提供終身培訓(xùn)補貼，為其職業(yè)發(fā)展提供經(jīng)費保障，客觀上加快了我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)展的腳步。2019年2月，國務(wù)院再次印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》，提出“加強終身學(xué)習(xí)”服務(wù)，“探索建立職業(yè)教育個人學(xué)習(xí)賬號”，拓寬職業(yè)教育人才的學(xué)習(xí)與發(fā)展渠道。該《通知》為我國職業(yè)教育發(fā)展繪制出清晰的“路線圖”，兼顧了職業(yè)教育的學(xué)術(shù)性與職業(yè)性。這些政策的頒布促進(jìn)了我國職業(yè)教育的進(jìn)一步發(fā)展，推動了終身教育體系的進(jìn)一步完善。

2.著力推進(jìn)“老年教育新格局”形成

根據(jù)政府官網(wǎng)顯示，2020年我國老年人口將達(dá)到2.43億，占總?cè)丝诘?7%。[1]為抵御嚴(yán)峻的人口老齡化帶來的風(fēng)險，我國必須采取相應(yīng)措施?！毒V要》頒布的十年間，我國加大了老年教育政策的制定與推進(jìn)。2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》是我國老年教育發(fā)展史上的一大里程碑。《規(guī)劃》明確了到2020年我國將形成“老年教育新格局”的目標(biāo)，提出了五項重大任務(wù)和五項重點推進(jìn)計劃，其中《規(guī)劃》中提出的“縣(市、區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—村(居委會)”三級社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)的形成將大大增加老年人參加教育的機會；遠(yuǎn)程老年教育服務(wù)平臺的建設(shè)也會對形成老年教育課程、師資、教材等共享的局面大有裨益。為進(jìn)一步促進(jìn)老年教育公平，2017年3月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》，提出“到2020年，全國縣級以上城市至少應(yīng)有一所老年大學(xué)”的硬性指標(biāo)，并規(guī)定減免貧困老年人的學(xué)費。2019年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中提出了對于空置的公租房可提供給社區(qū)以開展老年教育的落地性政策。

石羊河流域生態(tài)恢復(fù)路徑?jīng)Q策及實施效果分析……………………………………………… 賈小明，張永明(5.36)

3.全力推進(jìn)“學(xué)習(xí)型社區(qū)”創(chuàng)建

《綱要》中規(guī)定“加強城鄉(xiāng)社區(qū)教育機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源”。2011年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》，提出“建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)”的宏觀目標(biāo)。2016年8月，教育部發(fā)布《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，提出到2020年城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)機制更加成熟、服務(wù)設(shè)施布局更加完善、服務(wù)信息化發(fā)展格局基本形成等具體目標(biāo)，并從法規(guī)法制、領(lǐng)導(dǎo)機制、工作機制、資金投入等方面提出保障舉措。為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展差距，2015年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，提出“加強農(nóng)村社區(qū)教育”。2017年6月發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中，提出了“建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)”。值得關(guān)注的是，2017年2月，成都頒布了《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，明確了各個單位開展社區(qū)教育的責(zé)任，鼓勵民間力量參與社區(qū)教育，并對相關(guān)違規(guī)事項提出明確處罰措施。這是我國頒布的首個以社區(qū)教育為主題的地方條例，標(biāo)志著我國社區(qū)教育走向?qū)ｍ椓⒎A段。

4.持續(xù)推進(jìn)學(xué)分銀行建設(shè)

“學(xué)分銀行”是構(gòu)建我國終身教育體系不可或缺的步驟，只有實現(xiàn)各級各類教育之間的學(xué)分互認(rèn)，才能促進(jìn)不同種類、不同層次教育之間的融合共通，真正助力于我國終身教育“立交橋”的建設(shè)。2013年11月，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學(xué)分轉(zhuǎn)換”納入國家改革計劃。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》繼續(xù)強調(diào)這一舉措，并明確“2015年研究出臺學(xué)分互認(rèn)和轉(zhuǎn)換的意見”。2015年12月，我國通過了《中華人民共和國教育法》第二次修正案，“促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接”這一表述首次進(jìn)入我國教育基本大法。為貫徹落實教育基本法，2016年9月，《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》正式印發(fā)，[2]這也是我國教育部出臺的首個關(guān)于學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換的官方文件。2017年5月，廣東省批準(zhǔn)《廣東終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)》，[3]這是我國首個地方終身教育資歷框架，有力地推進(jìn)了廣東地區(qū)的學(xué)分銀行建設(shè)進(jìn)程。

5.試點推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)

學(xué)習(xí)型城市建設(shè)作為終身教育體系構(gòu)建的一環(huán)，受到了黨和政府的高度關(guān)注。2011年7月，教育部印發(fā)《關(guān)于舉辦2011年全民終身學(xué)習(xí)活動周的通知》，倡導(dǎo)全國各個城市積極開展“終身學(xué)習(xí)周”活動，促進(jìn)城市形成公民愛學(xué)習(xí)、樂學(xué)習(xí)、處處能學(xué)習(xí)的良好學(xué)習(xí)氛圍。2011年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，“以北京市、上海市、山東省濟(jì)南市、廣東省廣州市為試點推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)”。徐莉開展了終身教育體系構(gòu)建改革試點項目的成效研究，[4]認(rèn)為我國學(xué)習(xí)型城市創(chuàng)建雖然理論較為滯后，但其實踐展示了新時代背景下我國學(xué)習(xí)型城市創(chuàng)建的獨特經(jīng)驗。2014年11月，教育部等七部門又頒布了《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》，要求“在全國各類城市廣泛開展學(xué)習(xí)型城市創(chuàng)建工作”，并從管理體制、法制建設(shè)、隊伍建設(shè)等幾個方面提出保障措施。

6.堅持推進(jìn)成人高等教育改革

《綱要》規(guī)定“大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育”，要求“辦好開放大學(xué)，改革和完善高等教育自學(xué)考試制度”。2011年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，以“北京市、上海市、江蘇省、廣東省、云南省、中央廣播電視大學(xué)為試點”，“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”。2012年6月，教育部簽發(fā)三個批復(fù)，②我國開始在原廣播電視大學(xué)的基礎(chǔ)上成立開放大學(xué)，整合教育資源，促進(jìn)學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育的共同發(fā)展。2016年1月，教育部發(fā)布《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》，提出“到2020年，中國特色開放大學(xué)體系初步建成”的目標(biāo)，明確了開放大學(xué)的十二項辦學(xué)任務(wù)，提出了四項保障措施。

7.立法推進(jìn)終身教育體系構(gòu)建

2015年12月，我國對1995年頒布的《教育法》進(jìn)行修訂，以期用終身教育思想改進(jìn)我國現(xiàn)有的教育體制，推動全民終身學(xué)習(xí)。鑒于目前我國并未進(jìn)行終身教育的專項立法，所以，此法案的修改在一定程度上對我國終身教育體系的構(gòu)建發(fā)揮著指導(dǎo)作用。同時，我國地方上相繼出臺終身教育條例，將終身教育體系的構(gòu)建納入法治化管理。上海市、太原市、河北省和寧波市各自結(jié)合本地區(qū)實際發(fā)展情況，分別頒布了《終身教育促進(jìn)條例》；南京市、蘇州市、青島市、山東省也在積極籌備《終身教育促進(jìn)條例》的立法工作。地方條例的頒布將為我國終身教育相關(guān)立法提供寶貴的經(jīng)驗，成為我國終身教育立法的先聲。

(三)其他政策協(xié)同推進(jìn)終身教育體系構(gòu)建

“百年大計，教育為本”，終身教育理念也融入我國國家或地域的各項改革政策之中，影響其他公共政策的制定，成為推動我國發(fā)展的重要理論基石。2016年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全民科學(xué)素質(zhì)行動計劃綱要實施方案(2016—2020年)的通知》中指出，要加強對農(nóng)民、城鎮(zhèn)勞動者、領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員等群體的繼續(xù)教育。2017年1月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》中指出，應(yīng)發(fā)揮民辦教育機構(gòu)在終身教育體系構(gòu)建中的作用。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化醫(yī)教協(xié)同進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)學(xué)教育改革與發(fā)展的意見》中指出，應(yīng)健全醫(yī)學(xué)終身教育學(xué)習(xí)體系。此外，2013年發(fā)布的《教育部等部門關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》、2016年發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》等各類文件都從不同的角度做出規(guī)定，協(xié)同推進(jìn)我國終身教育體系的構(gòu)建。

二、構(gòu)建我國終身教育體系政策存在的問題

《綱要》頒布十年以來，我國終身教育體系構(gòu)建獲得了較大程度的發(fā)展，但是，面對紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實狀況，我國終身教育體系構(gòu)建在政策制定上還存在著一些不足，具體有以下幾方面。

(一)我國構(gòu)建終身教育體系的專項政策和法律缺失

通過回顧與梳理發(fā)現(xiàn)，我國構(gòu)建終身教育體系的政策均分散在國家或教育發(fā)展規(guī)劃等文件之中，缺乏系統(tǒng)的專門針對終身教育體系構(gòu)建的政策；雖然已頒布的政策頻頻指出要為終身教育立法，但是目前相關(guān)法律仍舊處于缺失狀態(tài)。當(dāng)前我國地方上已經(jīng)出現(xiàn)的相關(guān)法律將會為國家制定終身教育法提供有益經(jīng)驗，但是存在以下共性問題：第一，對終身教育概念的認(rèn)識未達(dá)到統(tǒng)一，普遍將學(xué)校教育系統(tǒng)排斥在外。第二，終身教育體系的構(gòu)建注重強調(diào)政府權(quán)力的推動，忽視了個體的學(xué)習(xí)意愿與主動性。第三，條例內(nèi)容較為宏觀，多為理論倡導(dǎo)與觀念宣傳，政策可操作性不強。另外，《綱要》頒布以后，國家教育部成立了繼續(xù)教育辦公室這一行政機構(gòu)來主管我國終身教育發(fā)展，但是繼續(xù)教育主要面向的是走出正規(guī)學(xué)校教育系統(tǒng)的公民，而終身教育從縱向上來講卻涵蓋人一生的各個學(xué)習(xí)階段，所以我國終身教育體系容易出現(xiàn)注重繼續(xù)教育而忽視其他教育類型的現(xiàn)象。終身教育體系構(gòu)建過程中出現(xiàn)的困境也與研究開展不夠密切有關(guān)。在概念方面，我國學(xué)界對于終身教育的概念甚至尚未統(tǒng)一，基于此基礎(chǔ)之上的終身教育體系的概念也眾說紛紜；在理論借鑒方面，研究者在進(jìn)行研究時表現(xiàn)為簡單的套用與照搬，忽視我國的實際情況；在立法方面，研究者缺乏整體思維和全面的研究視野，存在對公民學(xué)習(xí)權(quán)益的保護(hù)關(guān)注不夠等問題。

(二)我國構(gòu)建終身教育體系的政策出現(xiàn)斷層

《綱要》頒布十年間，我國關(guān)于終身教育體系構(gòu)建的政策數(shù)量較多，大量政策文件都從不同的角度著手，間接支持或主動構(gòu)建終身教育體系?；靖鞣N類型的教育政策都提出了自身的發(fā)展目標(biāo)，但是仔細(xì)分析政策文本后發(fā)現(xiàn)，終身教育體系政策出現(xiàn)了斷層，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，終身教育體系構(gòu)建相關(guān)政策缺乏詳細(xì)的底層設(shè)計，使得政策目標(biāo)與政策的現(xiàn)實推進(jìn)無法有效銜接。例如，《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出要打通教育壁壘，實現(xiàn)“職業(yè)教育與普通教育相互溝通”，但是對于具體的管理辦法、溝通途徑、評價機制等均未做出明確規(guī)定。教育部發(fā)布的《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》中，雖然提出了“2020年中國特色開放大學(xué)體系初步建成”的目標(biāo)，同時對開放大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)方式、保障機制等也做出了規(guī)定，但是這一政策還是停留在“空泛討論”“理念倡導(dǎo)”階段，缺乏對各級各類開放大學(xué)之間的關(guān)系的明確界定，在后續(xù)配套政策的制定上也略顯不足，導(dǎo)致我國在原廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上成立的開放大學(xué)大多還是按照舊有的機制運行。[5]第二，終身教育政策前瞻性不夠，使得政策目標(biāo)與教育的未來發(fā)展無法有效銜接。例如，在《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中，提出到2020年初步形成社區(qū)教育治理體系，然而并未在該體系初步形成后對社區(qū)教育的再發(fā)展方向提出詳細(xì)的應(yīng)對措施。因此，當(dāng)這一初步目標(biāo)達(dá)成以后，社區(qū)教育的發(fā)展可能會顯得無所適從，影響其可持續(xù)發(fā)展。

(三)“終身教育體系”與“國民教育體系”并存

《綱要》中指出“現(xiàn)代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成”。目前我國實行的是“兩種教育體系”，而在《綱要》頒布十年以來，并未有國家文件政策對終身教育體系與國民教育體系做出確切的解釋，所以，我國當(dāng)前存在教育體系概念界定模糊、兩種教育體系并存的問題。一個國家不能同時存在兩種并行的教育體系，這樣的政策表述在教育研究中存在學(xué)理層面的誤區(qū)，在教育實踐中不利于指導(dǎo)一線教育者。[6]在學(xué)術(shù)界，研究者對這兩種教育體系看法不一：有研究者認(rèn)為終身教育體系與國民教育體系是一種概念的不同表達(dá)，實際上是一種教育體系；[7]有研究者認(rèn)為國民教育體系是上位概念，包含終身教育體系，國民教育體系是一個更為復(fù)雜的巨教育系統(tǒng)；[8]還有研究者認(rèn)為終身教育體系是上位概念，國民教育體系是終身教育體系的組成部分。[9]在一線教育實踐中，教師與家長堅持固有教育觀念，“唯分?jǐn)?shù)”論與“唯學(xué)歷”論盛行，忽視對學(xué)生終身學(xué)習(xí)的意愿與能力的培養(yǎng)。學(xué)校、家庭、社會之間的教育銜接不夠緊密，兩種教育體系的并存阻礙了各級各類教育之間的融通。終身教育理念已經(jīng)成為國際教育的發(fā)展主流，涌現(xiàn)出了大量的非正規(guī)、非正式的教育形式，對國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民綜合素質(zhì)的提高起到了極為重要的促進(jìn)作用。時代的變換要求我國教育體系進(jìn)行更迭，終身教育體系重視正規(guī)、正式的教育，兼顧非正規(guī)、非正式的教育，應(yīng)實現(xiàn)國民教育體系向終身教育體系的平穩(wěn)過渡，用終身教育體系引領(lǐng)我國教育發(fā)展。

三、構(gòu)建我國終身教育體系政策的趨勢展望

促進(jìn)我國加快形成完備的終身教育體系，實現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的目標(biāo)，不僅是我國教育事業(yè)發(fā)展的追求，更是建立“社會主義現(xiàn)代化強國”的應(yīng)有之義。在明確終身教育體系構(gòu)建政策制定存在的問題的基礎(chǔ)之上，提出如下建議：

(一)立法保障：加速推進(jìn)終身教育立法

加速推進(jìn)終身教育立法是我國加快構(gòu)建終身教育體系的必要措施。“立法是政策研究的終極性建議”，[10]只有立法才能為構(gòu)建終身教育體系提供強有力的組織保障、隊伍保障、經(jīng)費保障、學(xué)分認(rèn)定規(guī)范保障等。通過研究國外已經(jīng)出臺的終身教育相關(guān)立法后發(fā)現(xiàn)，美、日、韓三國都分別在中央或地方設(shè)立了終身教育管理機構(gòu)、實施機構(gòu)，并且擴(kuò)展了原有教育機構(gòu)的職能：在學(xué)習(xí)主體上面向所有大眾，為每個人提供豐富多樣的學(xué)習(xí)機會；在學(xué)習(xí)內(nèi)容上無所不包，從專業(yè)知識教學(xué)到生活技能教學(xué)，內(nèi)容豐富；在經(jīng)費上制定不同的政策以保證終身教育的經(jīng)費投入。另外，美、日、韓三個國家終身教育體系的構(gòu)建也各具特色，如美國建立了完備的自上而下的終身教育實施機構(gòu)，日本發(fā)動民眾成立非營市民團(tuán)體，韓國在大學(xué)開設(shè)終身教育專業(yè)，致力于培養(yǎng)終身教育士，這些都為我國出臺終身學(xué)習(xí)法與構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會提供了可借鑒的經(jīng)驗。在推進(jìn)專項立法的過程中，我們也需要同步推進(jìn)配套的法案建設(shè)。日本在1950年頒布了《圖書館法》，1951年頒布了《博物館法》，我國也應(yīng)積極完善相關(guān)法案，[11]全面推進(jìn)終身教育體系構(gòu)建的法律體系建設(shè)。

(二)政策統(tǒng)籌：加強終身教育政策的頂層設(shè)計與底層跟進(jìn)

構(gòu)建終身教育體系需要體系化的終身教育政策支撐，因此，應(yīng)繼續(xù)強化終身教育政策的頂層設(shè)計。我國需在現(xiàn)有條件下，繼續(xù)完備相關(guān)體制機制，成立國家最高終身教育領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一管理與領(lǐng)導(dǎo)我國終身教育事業(yè)全局，統(tǒng)籌安排我國終身教育體系構(gòu)建，負(fù)責(zé)制定終身教育專項政策，推進(jìn)終身教育立法，協(xié)調(diào)各個教育類型的發(fā)展，促進(jìn)我國形成各個階段和各種類型的教育前后銜接、相互補充的局面。在宏觀政策的指引下，應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)的跟進(jìn)政策，補充完善政策的分管單位、實施內(nèi)容、實施節(jié)點、實施標(biāo)準(zhǔn)等一系列相關(guān)措施。如在2016年印發(fā)的《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》中，提出推動高等學(xué)校間的學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換，但是對于高校實施學(xué)分轉(zhuǎn)換的組織機構(gòu)、高校何時推行學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換沒有做出明確的時間限制；主張在高等學(xué)校之間成立學(xué)分認(rèn)定試點，但是對具體的學(xué)校沒有做出明確規(guī)定，這些都在一定程度上減慢了我國學(xué)分轉(zhuǎn)換與認(rèn)定的進(jìn)程。我國研究者也應(yīng)該加強對學(xué)分轉(zhuǎn)換與成果認(rèn)定的理論層面研究，借鑒國外資歷框架結(jié)構(gòu)，結(jié)合我國實際情況，為我國細(xì)化相關(guān)政策提供理論支撐。另外，雖然我國老年教育、社區(qū)教育、學(xué)習(xí)型城市建設(shè)等相關(guān)政策中都積極倡導(dǎo)“多元主體”參與終身教育體系建設(shè)，但是對于參與終身教育體系建設(shè)的準(zhǔn)入機制、激勵機制、評價機制等方面的規(guī)定還不完善，降低了民間力量參與終身教育體系建設(shè)的熱情。

(三)教育體系：加快構(gòu)建終身教育體系

針對“終身教育體系”與“國民教育體系”并存的問題，我國要加大終身教育體系的構(gòu)建力度，用終身教育體系引領(lǐng)國家教育發(fā)展。終身教育是從“搖籃到墳?zāi)埂钡慕逃^程，最新的研究甚至將胎教也劃歸在內(nèi)。[12]當(dāng)前我國九年義務(wù)教育、普通高中階段教育已經(jīng)形成完備的制度體系，但是，2011年國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要》尚未提及兒童終身教育發(fā)展問題?；A(chǔ)教育應(yīng)將培養(yǎng)每個學(xué)生的“終身學(xué)習(xí)意識與能力”作為一項基本任務(wù)，[13]基礎(chǔ)教育應(yīng)被積極納入終身教育體系。在職業(yè)教育方面，應(yīng)進(jìn)一步強化“職業(yè)教育普通化，普通教育職業(yè)化”趨勢，靈活處理學(xué)術(shù)性與職業(yè)性之間的關(guān)系。一些歐洲國家(如芬蘭、德國等)出現(xiàn)了為職業(yè)教育提供碩士學(xué)位的趨勢，[14]英國也通過頒布國家職業(yè)資格等措施促進(jìn)大學(xué)與技術(shù)學(xué)院之間的融通，這也是未來我國職業(yè)教育的發(fā)展方向。在高等教育方面，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)高等教育資源向社會開放，開放高等教育的人力、課程、場地等資源，增強高等教育為社會服務(wù)的功能。在教學(xué)上，應(yīng)注重培養(yǎng)學(xué)習(xí)者持續(xù)學(xué)習(xí)的意愿與能力，可以與企業(yè)、職業(yè)教育機構(gòu)、開放大學(xué)等進(jìn)行合作，為學(xué)習(xí)者提供豐富可選的課程內(nèi)容，并積極探索與試行學(xué)分的累計與轉(zhuǎn)換，促進(jìn)學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證與轉(zhuǎn)化。在繼續(xù)教育方面，需統(tǒng)籌各類教育資源，豐富繼續(xù)教育的內(nèi)容與形式，滿足學(xué)習(xí)者豐富多樣的學(xué)習(xí)需求，大力發(fā)展社區(qū)教育、老年教育等多種類型的教育，拓寬學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)通道。一些發(fā)達(dá)國家甚至將學(xué)習(xí)者在工作中的非正式學(xué)習(xí)成果也計入學(xué)分管理中，我國也應(yīng)借鑒這一做法，促進(jìn)各級各類教育之間的交流與融通。

總之，這十年間我國終身教育體系構(gòu)建在政策的制定與頒布上取得了重大成就，職業(yè)教育、社區(qū)教育、老年教育、學(xué)習(xí)型城市建設(shè)也獲得了極大的進(jìn)步。但是，終身教育理念并沒有像普通教育那樣受到民眾的普遍重視，存在學(xué)校教育忽視學(xué)生終身學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)、各級各類教育之間存在壁壘、教育資源整合不完善等問題。今后，我國應(yīng)不斷深化與完善終身教育政策，在政府引領(lǐng)下，用政策推動我國終身教育體系的構(gòu)建。

【注釋】

①國卉男的博士論文《終身教育政策研究》一文中，認(rèn)為“終身教育政策可以表現(xiàn)為包括教育法律法規(guī)在內(nèi)的一系列的關(guān)于終身教育發(fā)展的政策文本”。王大泉在《什么是好的政策研究中》一文中，提出“立法已經(jīng)成為教育政策研究的終極性建議”。故本文將法律法規(guī)也納入構(gòu)建我國終身教育體系政策研究的范圍之中。

②這三個批復(fù)分別為：《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國家開放大學(xué)的批復(fù)》(教發(fā)函〔2012〕103號)、《教育部關(guān)于同意北京廣播電視大學(xué)更名為北京開放大學(xué)的批復(fù)》(教發(fā)函〔2012〕104號)、《教育部關(guān)于同意上海電視大學(xué)更名為上海開放大學(xué)的批復(fù)》(教發(fā)函〔2012〕105號)。