上海建設全球著名體育城市語境下體育法治建設的探索

譚小勇，成 瑜，張程龍

2020年10月17日，上海市人民政府辦公廳制定了《上海全球著名體育城市建設綱要》（以下簡稱《綱要》），描繪了未來30年上海體育發(fā)展的宏偉藍圖，是推進上海市中遠期體育改革發(fā)展的頂層設計和行動綱領，彰顯上海體育積極進取的態(tài)度。《綱要》 提出2025年基本建成全球著名體育城市，2035年上海體育發(fā)展水平進入全球前列，到2050年全面建成全球著名體育城市的3 個時間節(jié)點，既有縱覽全局的總目標——形成“一城一都四中心”發(fā)展格局，又有具體明確的各階段任務?！毒V要》還進一步提出了加強組織領導、深化改革創(chuàng)新、鼓勵社會參與、落實支持政策、推進依法治體等實現(xiàn)目標和任務的保障措施。

黨的十八大以來，法治思想逐漸全面貫徹到各領域，特別是在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上提出的習近平法治思想，其核心就是總書記在這次會議重要講話中精辟概括的 “十一個堅持”。講話精神高屋建瓴、視野宏闊、內涵豐富、思想深刻，具有很強的政治性、理論性和實踐性，是新時代全面依法治國的綱領性文獻，其精神內核就是要在法治軌道上推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，新時代、新征程中的上海全球著名體育城市建設，必須遵循依法治體、法治體育，提高法治站位。

2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出了“十四五”時期經濟社會發(fā)展指導方針和原則，為做好未來五年經濟社會發(fā)展工作指明了方向； 明確提出了協(xié)調推進包括全面依法治國在內的“四個全面”戰(zhàn)略布局，要求堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，以推動高質量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2020年是“十四五”謀篇之年，而“十四五”與2025年基本建成全球著名體育城市的目標時間節(jié)點正好吻合。因此有理由認為《綱要》第一階段目標就是為“十四五”上海體育發(fā)展量身定制，意味著“十四五”上海體育發(fā)展規(guī)劃將主要圍繞全球著名體育城市建設而展開，并將體育法治建設作為重要內容之一，突出依法治體的重要地位。唯有此，才能有效實現(xiàn)這一劃時代的宏偉目標。

1 全球著名體育城市建設中法治不能缺位

上海建設全球著名體育城市已然引起學界及社會的關注，但從目前來看，相關研究主要集中在概念及內涵、全球體育城市建設標準體系等，鮮有研究提及建設全球著名體育城市的法治保障。

1.1 全球著名體育城市研究現(xiàn)狀

1.1.1 全球著名體育城市概念及特征

全球著名體育城市這一概念源于全球城市，“全球城市” 最早由美國經濟學家Cohen 在1981年提出，他認為全球城市是指在新的國際勞動分工中起到協(xié)調和控制作用的城市[1]。1991年，哥倫比亞大學Sassen 教授提出全球城市是在經濟全球化作用下，少數(shù)城市通過不斷集聚，對其他城市及有關業(yè)務產生控制功能，他強調全球城市是世界國際金融中心，突出特征是高級生產服務業(yè)在城市中的作用巨大，并將全球城市歸納為服務性產業(yè)的聚集地[2]。自從中國加入世貿組織后，我國學者也開始關注“全球城市”。可以看出，全球城市是在全球經濟高度一體化的條件下，在全球范圍內，在經濟、政治、文化、交通、 信息等領域起到樞紐作用，是全球資源配置中心，在世界處于頂端地位的城市。

全球著名體育城市則是全球城市移植于體育領域的提法。對于全球著名體育城市的概念和特征，國內專家學者基本達成了一定共識，一般認為：全球著名體育城市應當是在全球范圍內體育領域起到樞紐作用的、有舉辦豐富多樣的體育賽事的能力、有豐富的體育資源、 群眾體育廣泛多樣、 體育文化氛圍濃厚、體育基礎設施完善、體育社會組織發(fā)展完善、體育產業(yè)發(fā)達、體育科教水平較高的一流城市。

1.1.2 全球著名體育城市的標準

全球著名體育城市評判是硬實力和軟實力結合的指標體系，一般來說硬實力指標較軟實力更容易達到，包括了體育產業(yè)規(guī)模、體育賽事舉辦、體育資源配置等，軟實力則相對難以達到，主要有體育文化、體育意識等，需要歷史積淀。

美國的評判標準主要有體育的競賽作用、 體育與生活、體育與城市整體環(huán)境的融合[3]。歐洲的體育城市評價標準主要包括兩類，第一類是由歐洲體育之都協(xié)會主導的年度“歐洲體育之都”評選，包括了樂在運動、社區(qū)意識、公平競賽、改善健康等幾個指標；第二類是“世界頂級體育城市”的評選標準，主要是以城市最適宜舉辦大型賽事為依據，包括賽事的規(guī)模、賽事的競爭力、賽事安保、政府的支持與重視程度、公民的支持與參與度，以及賽事的營銷影響等[4]。

當下國內的研究主要有：邱雪[5]以及齊立斌[6]提出的體育強國評價標準，鮑明曉提出的國際體育中心城市評價標準；陳林華等[7]提出的國際體育城市的評價標準；許月云[8]提出體育城市的發(fā)展標準等。從這些研究中可以概括出相同或相似的評判規(guī)則，主要包括：大型體育競賽舉辦、體育產業(yè)發(fā)展、體育文化發(fā)展、群眾體育發(fā)展、體育基礎設施建設、全民參與度。

1.2 體育法治在全球著名體育城市建設研究中成為短板

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，可固根本、穩(wěn)預期、利長遠[9]。體育行業(yè)治理作為國家治理的重要組成部分，必須在法治的軌道上向前推進?，F(xiàn)代意義上的法治是依據法律管理國家和民眾各種事務的一種政治結構，是一種治國方略。本文所指的法治可理解為法律治理方式，通過法律治理的方式可實現(xiàn)對社會穩(wěn)定的維護及對人民合法權利的保障。法律治理的方式一般包括制定法律、實施法律，以及通過法律監(jiān)督保證公平、公正。因此筆者所指全球體育著名城市語境下的體育法治就是要憑借完善的體育法規(guī)體系、高效的體育法治實施體系、嚴密的體育法治監(jiān)督體系、 有力的體育法治保障體系為體育城市的發(fā)展保駕護航，保障體育城市的有序發(fā)展以及社會參與主體的合法權益。

毋庸置疑，體育法治對全球著名體育城市建設意義重大，但從收集的資料看，在中國知網用“體育城市”搜索到39 篇相關論文（含碩博論文），經過篩選后，獲得9 篇直接相關的論文，在這些文獻中無論是探索體育城市建設內涵，還是研究體育城市建設特征及評價指標體系，幾乎都沒有涉及體育法治的內容，即使分析體育產業(yè)營商環(huán)境時也少有涉及體育法治的內容，僅發(fā)現(xiàn)2 篇文獻提到體育政策。值得欣慰的是，在我國現(xiàn)行有效的有關文件中都有體育法治保障的內容，比較遺憾的是并不像《綱要》中所提出的全球著名體育城市建設目標那樣明確具體。西方體育強國以體育自治為特征的體育法治發(fā)展與體育行業(yè)發(fā)展及全面的國家法治治理同步，已經融入體育行業(yè)發(fā)展的“血液”。眾所周知，歷史原因造成我國體育法治起步較晚，并且滯后于其他行業(yè)。因此，在研究借鑒全球體育城市內涵、特征和標準時，難以尋覓體育法治的蹤影也就不難理解，但必須清醒地認識體育法治對上海建設全球著名體育城市的重要性，根據我國國情，必須中國化、上?；?，要去回答上海問題。在此，筆者要說的是：在我國全面依法治國的大背景下，對全球著名體育城市建設忽視體育法治的問題不能不引起警醒！ 對全球體育城市建設中法治發(fā)展的探索必不可少！ 不可缺位！

2 上海體育法治建設現(xiàn)狀管窺

體育法治是一個包括法規(guī)、實施、監(jiān)督、保障等子系統(tǒng)的完整體系。中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以來，上海在體育法治建設方面取得了長足發(fā)展，在很多方面都成為全國的引領者，但在提出建設全球著名體育城市后，在更嚴格的標準審視之下，應清醒地認識到體育法治建設的不足。

2.1 上海體育法規(guī)建設現(xiàn)狀

完善的體育法規(guī)體系是實現(xiàn)依法治體的前提，“有法可依”是依法治體的基礎。推進全球著名體育城市的建設離不開體育體制、 機制改革及體育產業(yè)市場治理，而改革與治理都必須于法有據。目前上海出臺的專屬體育領域現(xiàn)行有效法規(guī)文件共10 部，從數(shù)量上看在全國排名第八，再加上全國性的法律法規(guī)，應該基本解決了有法可依的問題。上海的體育法規(guī)文件也涵蓋了體育競賽、全民健身、體育產業(yè)、足球改革發(fā)展、體育設施等方面，并且這些文件隨著社會發(fā)展進行修正以適應現(xiàn)實要求。從調研情況看，上海體育法規(guī)質量評價在全國處于領先地位，評價最高的是法規(guī)的可操作性和前瞻性。筆者發(fā)現(xiàn)《上海市市民體育健身條例》 自2000年12月15日發(fā)布后，先后歷經4 次修改，積極響應國家簡政放權的政策要求，刪去已經不適用、不適應形勢發(fā)展的條款，增加了明確的追責條款，做到了與時俱進，得到了贊譽?？傊?，上海體育法規(guī)建設成績卓著，能夠為上海建設全球著名城市的法治保障提供有效支撐。

但由于我國體育體制機制改革及體育法治建設遠遠滯后于其他行業(yè)，特別是在體育產業(yè)發(fā)展迅猛的現(xiàn)在，尤其是站在上海打造全球著名體育城市建設及全國改革開放排頭兵的高度審視，上海的體育法規(guī)建設就顯得非常單薄，主要體現(xiàn)在：一是缺少體育市場管理的規(guī)范性文件。體育市場是全球著名體育城市建設的重要評判標準之一，只有建立起公平公正的體育市場競爭秩序，才能形成良好的環(huán)境，而良好的體育市場環(huán)境能夠提升體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，維護體育相關從業(yè)人員的合法權益。為規(guī)范體育市場，目前我國已有7 個省級政府制定了各自的《體育市場管理條例》，遺憾的是上海在這方面的法規(guī)文件缺失。二是《上海市體育產業(yè)促進條例》遲遲未能出臺。體育產業(yè)發(fā)展水平是判斷全球著名體育城市建設的核心硬指標，《綱要》 要求2025年上海體育產業(yè)總規(guī)模相較現(xiàn)在翻一番，面對如此宏大的目標卻沒有一個法規(guī)作為支撐和保障，必將遇到非常大的困難。三是在體育資源配置、體育科技創(chuàng)新、打造特色體育品牌、體育文化建設、體育社會組織發(fā)展、 體育糾紛解決機制等方面的法規(guī)文件及行業(yè)標準還存在明顯不足甚至缺失。

2.2 上海體育法治的實施現(xiàn)狀

以體育執(zhí)法、 司法和守法為主要內容的體育法治實施體系是有效實現(xiàn)體育法治的生命力。自《中華人民共和國體育法》（以下簡稱 《體育法》） 實施以來，上海在體育法治實施方面作出艱苦努力，取得了一些經驗，但由于我國體育行業(yè)發(fā)展滯后而存在瓶頸。

2.2.1 體育執(zhí)法現(xiàn)狀

據調研，目前上海體育行政執(zhí)法的事項主要包括：6 項行政許可事項審批，分別為從事射擊競技體育運動單位批準、舉辦攀登山峰活動審批、舉辦健身氣功活動及設立站點審批、開辦武術學校審批、開辦少年兒童體育學校審批和經營性體育健身指導人員審批； 非行政許可審批事項2 項，即公共體育場所拆遷或者改變其功能、用途的審批和舉辦上海市體育競賽審批。上海有關體育管理的行政執(zhí)法主體為上海市文旅局執(zhí)法總隊，其對體育管理的主要執(zhí)法涵蓋6 項：對違反全民健身管理的處罰、對違反公共文化體育設施管理的處罰、對違反體育競賽管理的處罰、 對違反體育設施管理的處罰、對違反興奮劑管理的處罰，以及對違反經營高危險性體育項目許可管理的處罰。截至2019年10月1日，該部門共開出77 張罰單，罰金從2000 元至10 萬元不等，處罰理由主要以未經體育主管部門批準擅自經營高危險性體育項目（游泳、攀巖）為主，主要罰則為《全民健身條例》第三十六條，《經營高危險性體育項目許可管理辦法》第七、十三、二十三、二十六、二十八、二十七、二十九條及《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第（一）項。

上海的體育執(zhí)法類型主要是采取執(zhí)法權和處罰權分離的方式，體育行政部門對于行政執(zhí)法有責任，但是沒有處罰權，上海市文旅局執(zhí)法總隊擁有處罰權，這種執(zhí)法權和處罰權分離的模式將導致體育執(zhí)法質量和效率下降。另外，有效的執(zhí)法監(jiān)督缺失也是影響體育執(zhí)法的一大原因，主要表現(xiàn)在：執(zhí)法監(jiān)督重點多在合法性檢查以及實體法的監(jiān)督檢查，而忽視對合理性及程序法的監(jiān)督檢查。

2.2.2 體育司法現(xiàn)狀

截至2020年10月29日，在中國裁判文書網上以“體育”為關鍵詞，以“上海市”為檢索條件進行搜索，共出現(xiàn)8319 篇文書，再加上“體育行政管理”的案由條件后，檢索出251 篇文書，以“民事案由”為限定條件，共檢索出5619 篇文書，以刑事案由為限定條件時，共檢索出677 篇文書，雖然這些文書中有些與體育聯(lián)系不算密切，但是也包括了體育行政訴訟、體育知識產權、體育合同、體育傷害事故等，并且數(shù)量逐年遞增，可以說上海的體育司法正逐步發(fā)育成長。

目前的主要問題是與體育直接相關的案件極少，其主要原因是司法對體育糾紛的干預受到技術事項例外原則、用盡內部救濟原則、仲裁協(xié)議效力有限原則等限制，以及體育體制機制改革滯后和體育法規(guī)體系不完善的影響。

2.2.3 體育行業(yè)守法現(xiàn)狀

2017年12月，國家體育總局為落實普法責任出臺了《體育總局關于貫徹落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的實施意見》，上海市體育局在2018年制定了《上海市體育局系統(tǒng)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任清單》，規(guī)定了重點普法內容以及責任部門，例如《全民健身條例》和《上海市市民體育健身條例》由群眾體育處、財務處（設施建設處）、青少年體育處（科教處）負責普及，《反興奮劑條例》和《反興奮劑管理辦法》由青少年體育處（科教處）負責宣傳普法。清單還規(guī)定了重點的普法對象有： 市體育局系統(tǒng)的各級領導干部、公務員及事業(yè)單位在編人員；市體育局系統(tǒng)各支運動隊管理人員、教練員、運動員；市體育總會、各類體育社會組織從業(yè)人員和會員等； 各類體育設施運營人員、社會體育指導員、賽事活動辦賽主體及其服務對象等。清單規(guī)定了應加強系統(tǒng)內法治教育、把普法融入制度建設過程、健全個案釋法工作機制、組織開展法治宣傳教育活動、 加強社會主義法治文化建設、 完善法治輿論引導工作機制、 加強考核評估、加強組織領導[10]。綜上可以看出上海市體育局在普法方面作出了很大努力，通過普法的方式引導體育行業(yè)人員及全社會形成知法守法的氛圍。

2.3 上海體育法治監(jiān)督機制建設現(xiàn)狀

體育法治監(jiān)督以維護法制統(tǒng)一、 制約權力濫用為目標，是法治體育實現(xiàn)的制度性保障。目前為止，上海發(fā)布的體育執(zhí)法監(jiān)督層面的法規(guī)性文件主要包括反興奮劑監(jiān)督檢查、體育彩票銷售監(jiān)督檢查、學校體育設施開放監(jiān)督檢查、公共體育設施監(jiān)督檢查、經營高危險性體育項目監(jiān)督檢查，以及健身氣功站點和活動監(jiān)督檢查六方面，基本上涵蓋了全民健身、學校體育、體育產業(yè)等領域。主要監(jiān)督形式是上海市人大對上海市體育局的體育政策方面立法、修法、執(zhí)法進行的行政監(jiān)督，上海市體育局規(guī)劃產業(yè)處（法規(guī)處）負責全市體育市場經營活動的管理與監(jiān)督、 經營高危險性體育項目監(jiān)督檢查工作、全市的立法框架及規(guī)章草案、配套地方體育標準建設以及規(guī)范性文件的審核和備案等。

上海目前發(fā)布的監(jiān)督層面的文件較全面，幾乎涵蓋了體育行業(yè)各領域。但也存在缺乏嚴密監(jiān)督機制的問題，包括沒有建立體育行業(yè)標準化體系、運動員產權模糊及選拔程序規(guī)則不透明導致的監(jiān)督無法實施的問題，也有信息公開不規(guī)范、體育法治宣傳不到位導致的大眾知情權受損而無法行使監(jiān)督權利等問題。

2.4 上海體育法治保障現(xiàn)狀

體育法治保障體系是體育法治建設的必要條件，主要包括人才隊伍、體育法治理念和文化。

在體育法治人才隊伍建設中人才培養(yǎng)是基礎。在本科開設體育法課程的上海高校僅有3 所，雖然一些高校在碩博階段也有少量的體育法方向論文選題，但是沒有形成體系化，可謂人才奇缺。在體育法治理念及體育法治文化建設方面，調研中還很少發(fā)現(xiàn)相關的實證材料，這一現(xiàn)象值得深刻反思。值得欣慰的是上海已有一所高校自2020年開始在全國招收法學專業(yè)體育法方向本科生，首開體育法學本科專業(yè)教育之先河，并開始打造體育法學“本、碩、博”一體化人才培養(yǎng)體系。上海市法學會于2020年11月正式批準成立上海市法學會體育法學研究會，為上海及長三角區(qū)域建立體育法學研究平臺。目前上海已有2 位國際體育仲裁員，成為體育法治人才隊伍建設的亮點。

在體育法治理念和文化方面，與我國整體的法治理念、法治文化不同的是體育法治發(fā)展較晚，體育法治體系較年輕，導致了群眾甚至是運動員在進行體育活動時對體育法治的認同度不夠、 體育精神不能充分彰顯等問題出現(xiàn)，這些也是目前上海在建設全球著名體育城市過程中弘揚體育法治理念和體育法治文化方面面臨的主要問題。

3 上海體育法治建設所面臨的主要挑戰(zhàn)

研究發(fā)現(xiàn)，我國體育法治建設面臨著許多挑戰(zhàn)。在體育法規(guī)體系建設方面將遭遇《體育法》修改及獨立的體育仲裁制度缺失的重大挑戰(zhàn)； 體育法治實施體系建設中還需要面對政府體育職能轉變不到位及體育執(zhí)法短板問題； 體育法治監(jiān)督體系建設中將面臨權力清單與行政監(jiān)督協(xié)調銜接的問題； 體育法治保障體系建設中還存在體育法治人才培養(yǎng)和法治理論基礎薄弱等問題。

加強體育法治體系建設是一個漫長的過程。而目前上海要加快建設全球著名體育城市。這一目標雖受多重因素影響，需要有硬指標的目標牽引和軟環(huán)境的支撐，是一個綜合體系。但從軟硬環(huán)境因素看，其核心影響因素主要是體育產業(yè)發(fā)展（高水平賽事在此也被視為體育產業(yè)的核心要素） 和體育市場營商環(huán)境的優(yōu)化，這些因素與體育體制機制改革及政府體育職能轉變和體育法治水平高度關聯(lián)。筆者以為，未來的上海全球著名體育城市建設，在體育法治方面將主要存在兩方面的嚴峻挑戰(zhàn)。

3.1 轉變政府體育職能，處理好政府、市場、體育組織之間的關系

隨著我國體育體制機制改革不斷深化，有理由相信我國體育在體制機制及體育發(fā)展模式上都將發(fā)生深刻變革，雖然可能“遲到”，但必將到來。事實上，我國的體育發(fā)展也正在發(fā)生深刻的變化：從以公益體育為主到體育產業(yè)與公益體育并存，且以體育產業(yè)為主；從政府管理體育到政府及體育市場和體育社會共治；從政府辦體育到政府管體育，體育市場、體育社會組織辦體育。這些改革實際上涉及政府體育職能轉變、體育政府與體育市場和體育社會組織的邊際及相互間的關系問題，如何處理好政府與市場、社會的關系是涉及體育改革路向的重大問題。體育行政權力的強大，意味著體育市場、社會活力的貧弱；體育行政權力的擴張，意味著體育市場和體育社會活力的衰退，因此，政府體育職能轉變能否到位，關系到能否激活體育市場及體育社會活力，是關涉全球著名體育城市建設的重大問題。當然，政府職能轉變是項重大系統(tǒng)工程，在我國漸進式改革策略路徑中受國家推進的節(jié)奏影響，現(xiàn)在的問題是上海能不能借建設全球著名體育城市的東風先行先試，有沒有敢為人先的擔當，這將成為上海建設全球著名體育城市的重大挑戰(zhàn)。

3.2 優(yōu)化體育市場營商環(huán)境與體育市場監(jiān)管

加強市場監(jiān)管和轉變政府體育職能都是優(yōu)化體育市場營商環(huán)境的重要工作方向，是維護市場公平競爭、充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力的重要保障，肩負著體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務?？v觀世界任何一個體育強國，其體育產業(yè)高度發(fā)展的背后都有一套基于理性價值之上的行之有效、 執(zhí)之有據的體育市場規(guī)則體系。自2014年國務院發(fā)布《國務院關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》（以下簡稱國發(fā)46 號文）以來，我國體育市場發(fā)展迅速，與此同時也出現(xiàn)了許多亂象，需要進一步加強監(jiān)管。以往我國的相關規(guī)章制度和政策對體育市場監(jiān)管的關注度不夠，《體育法》也僅在第44 條對體育經營活動有所提及，規(guī)定“縣級以上各級人民政府體育行政部門對以健身、 競技等體育活動為內容的經營活動，應當按照國家有關規(guī)定加強管理和監(jiān)督”，這僅規(guī)定了管理和監(jiān)督的主體，監(jiān)管方式、監(jiān)管對象、監(jiān)管依據等均未明確。國務院的體育行政法規(guī)也少有涉及體育市場監(jiān)管的內容。國家體育行政主管部門專門針對體育市場管理的政策少、層級低、規(guī)定較為籠統(tǒng)、執(zhí)行力不強。很多政策大多散落于其他政策之中，沒有形成系統(tǒng)和統(tǒng)一的監(jiān)管體系。

上海在優(yōu)化體育市場營商環(huán)境、 體育市場監(jiān)管方面作出努力，是全國最早試行文化綜合執(zhí)法體制的城市，并率先將體育執(zhí)法納入文化綜合執(zhí)法范圍。2004年 《上海市文化領域相對集中行政處罰權辦法》 規(guī)定了上海市文旅局執(zhí)法總隊是市人民政府直屬的行政執(zhí)法機構，主管全市文化領域綜合執(zhí)法工作，集中行使文化領域行政處罰權。參照《中華人民共和國公務員法》，上海市文旅局執(zhí)法總隊是副廳局級財政全額撥款事業(yè)單位，各區(qū)文化市場行政執(zhí)法大隊為副處級事業(yè)單位，在區(qū)政府領導下行使文化領域內相對集中的行政處罰權，接受總隊的業(yè)務指導和監(jiān)督。在體育市場監(jiān)管方面，上海雖然走在了全國前列，但面對體育市場中的諸多新問題、新矛盾、新糾紛，沒有足夠的法律法規(guī)能夠適用和調整，造成了監(jiān)管難的局面。特別是在實際操作中出現(xiàn)的執(zhí)法權和處罰權分離問題、 監(jiān)管中行業(yè)標準不統(tǒng)一以及缺失等問題，影響了監(jiān)管效果和營商環(huán)境的營造。由于體育行業(yè)標準制定的基礎差，而且存在行業(yè)標準龐雜、制定程序的規(guī)范性要求高、技術性強等問題，從調研情況看，體育行業(yè)標準的制定也將是一個難度極高的任務。因此，加強體育市場監(jiān)管，完善相關法規(guī)，形成系統(tǒng)的體育市場規(guī)則體系，以營造良好的體育市場營商環(huán)境，將是實現(xiàn)上海建設全球著名體育城市第一階段目標，“十四五” 期間體育發(fā)展任務所面臨的又一重大挑戰(zhàn)。

4 上海全球著名體育城市建設及“十四五”體育法治發(fā)展要義

建成全球著名體育城市是上海體育領域未來30年的主要任務，其中“十四五”期間是完成第一階段目標任務，也是上海體育法治建設的關鍵窗口期，必須夯實上海建設全球著名體育城市的法治基礎，通過完善立法、嚴格執(zhí)法，加快服務型體育政府建設，加快建立體育糾紛解決機制等措施為全球著名體育城市的建設提供保障，為我國城市體育發(fā)展樹立上海榜樣。

4.1 完善上海體育法規(guī)建設

依法治體是特色社會主義體育治理體系建設及提升體育治理能力的基本方略，建立完善的體育法規(guī)體系是依法治體的基礎條件，要落實《綱要》，打造“一城一都四中心” 離不開法規(guī)政策的支持和匡正，雖然上海體育法規(guī)體系在全國處于中上水平，但與建設全球著名體育城市的要求相較還有較大差距，作為全國體育城市建設的先行者，形成一流的具有上海特色的體育法規(guī)體系實屬應然。應結合長三角一體化建設的國家戰(zhàn)略，加強長三角地區(qū)的協(xié)調融合，努力打造不僅符合上海氣質和品格的體育法治體系，還應達到在長三角地區(qū)可復制、推廣的更高水準。當下的我國立法資源緊缺是不爭的事實，上海應利用建設全球著名體育城市的機遇，勇于成為體育地方立法的引路者。在為《體育法》的修改貢獻上海力量的同時，力爭“十四五”期間出臺《上海市體育市場管理條例》《上海市體育產業(yè)促進條例》。

4.1.1 加快制定《上海市體育市場管理條例》

沒有規(guī)范的市場，體育產業(yè)發(fā)展將受到嚴重阻礙。如今，體育市場亂象已經被社會所詬病，嚴重影響了體育市場秩序，制約了體育市場發(fā)展，亟需出臺體育市場管理法規(guī)。國家體育總局也非常重視體育市場管理工作，在政策法規(guī)司印發(fā)的《國家體育總局2020年度法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件制定計劃》中，就將起草《體育市場管理條例》列入重要工作，這對于上海制定體育市場規(guī)范文件是一個很好的契機。上?？梢愿鶕扼w育法》以及即將發(fā)布的《體育市場管理條例》，以從事體育市場經營活動必須遵守憲法和相關法律法規(guī)，堅持社會效益為首、社會效益和經濟效益相統(tǒng)一為基本方針，并以堅持統(tǒng)一開放，公平競爭，鼓勵和支持公民、法人和其他組織從事體育市場活動為基本理念，制定《上海市體育市場管理條例》，目的在于保護體育市場經營者和消費者的合法權益，建立良好的體育市場秩序，確保體育市場的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，提升體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。在調研中，有專家和民眾曾提出要對健身業(yè)預付費問題借鑒電商采取7 天無理由退款的冷靜期制度，筆者認為值得進一步論證后列入條例。

4.1.2 加快出臺《上海市體育產業(yè)促進條例》

調研了解，上海已經起草了《上海市體育產業(yè)促進條例》，只是遲遲未能發(fā)布。筆者認為體育產業(yè)作為全球著名體育城市建設核心標準，有著舉足輕重的作用，而且體育產業(yè)較其他行業(yè)具有一定的特殊性，應盡早出臺該條例。2014年國發(fā)46 號文中便提出：2025年體育產業(yè)總規(guī)模要超過5 萬億元。在英國、德國、法國、美國等發(fā)達國家，體育產業(yè)已成為支柱性產業(yè)。近年來上海體育產業(yè)發(fā)展迅猛，但應看到差距，主要有兩方面：一是上海的體育產業(yè)結構仍需要優(yōu)化，主要體現(xiàn)在體育服務行業(yè)發(fā)展不夠均衡，體育中介服務、體育場館服務等需要加強；二是體育產業(yè)規(guī)模較小，在上海出臺的《關于加快本市體育產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中提到，關于上海體育產業(yè)規(guī)模計劃在2025年達到4000 億元左右[11]，目前上海的體育產業(yè)規(guī)模僅為1780 億，而截至2018年，福建、江蘇的體育產業(yè)規(guī)模已超過4000 億[12-13]。面對如此形勢，要想彎道超車僅憑市場的自我調節(jié)必然難以實現(xiàn)，市政府應迅速制定相關促進條例來加速上海體育產業(yè)的發(fā)展是必然選擇。制定《上海市體育產業(yè)促進條例》 應以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，圍繞建設全球著名體育城市的戰(zhàn)略目標，堅持以開放促改革、以改革促發(fā)展，對標國際、爭創(chuàng)一流，市場主導、政策引導、協(xié)同聯(lián)動、融合發(fā)展為基本原則，推進體育產業(yè)發(fā)展，以利打造“一城一都四中心”。建議《上海市體育產業(yè)促進條例》應將國有體育資產的所有權和經營權分離、運動員產權等問題作為重要突破口，為體育產業(yè)發(fā)展注入源頭活水。

4.1.3 積極助推《體育法》修改

《體育法》的修改工作是我國體育法治建設的一件大事，上海必須發(fā)揮自己的積極作用，助推修法工作的順利進行。目前，上海有一批專家參與了《體育法》修改工作，正在貢獻上海力量，翹首以盼《體育法》修改案能夠早日順利通過。從目前《體育法》的修改內容看，體育產業(yè)、體育糾紛解決、體育社會組織自我治理、體育法律責任等將是重點和難點，也可能是亮點。上海在這幾個領域都有高水準的人才和實踐經驗，可以貢獻上海智慧。作為體育強市的上海，更應該結合全球著名體育城市建設，為《體育法》修改案通過后的配套政策法規(guī)出臺做前期準備，出臺體育賽事舉辦規(guī)范指南、“四個中心”建設標準、體育社會組織內部治理指南、體育行業(yè)系列標準等，力求使法律法規(guī)落到實處，增強可操作性，補齊體育執(zhí)法短板。

4.2 形成具有上海特色的體育執(zhí)法協(xié)調機制

體育執(zhí)法權與處罰權分離是我國體育執(zhí)法質量和效率低的直接原因，上海應迅速研制體育執(zhí)法協(xié)調機制，以妥善處理執(zhí)法權和處罰權的銜接以及部門間的協(xié)調聯(lián)動?？煽紤]以下具體措施：一要利用“互聯(lián)網＋政務服務”“一網通辦”等平臺，消除部門間的信息壁壘，執(zhí)法權和處罰權的分離難免會使部門間對信息的掌握存在延遲或缺漏，上海作為中國互聯(lián)網資源最為豐富的城市之一，利用好互聯(lián)網平臺實現(xiàn)實時信息共享將有效貫通信息墻，提升執(zhí)法效率；二要盡快完善支撐綜合執(zhí)法的法規(guī)文件，確立綜合執(zhí)法隊伍的地位，增加其權威性，規(guī)范其程序；三是為避免部門之間出現(xiàn)的職責交叉和相互推諉，要落實好“責任清單”和“權力清單”，利用清單制度厘清每個部門的職責邊界，各部門嚴格按照清單上的事項，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為；四要加強執(zhí)法隊伍建設，加大資金投入對執(zhí)法人員定期培訓，讓有處罰權的人員同時掌握法律和體育知識。

4.3 推進政府體育職能轉變，打造體育服務型政府

自改革開放以來，我國政府機構改革以五年一個周期的節(jié)奏不斷推進，體育機制改革也取得了長足的發(fā)展，轉變政府體育職能，厘清體育行政部門權力邊界也是上海建設全球著名體育城市的重要舉措。政府必須簡政放權，將許可審批權轉化為監(jiān)管權，回歸監(jiān)管本位。堅持以人民為中心，完善公共體育服務，做到政府?；荆凑饕撠熒鐣w育指導服務，以及公共體育設施低價向公眾開放服務，促進人人運動、人人健康的活力之城建設?！笆奈濉逼陂g，上海體育法治建設應進一步深化體育體制機制改革和體育部門的職能轉變，細化體育領域的權力清單、責任清單、公共服務事項清單、“互聯(lián)網＋”清單，重點解決“互聯(lián)網＋政務服務”模式運用不夠以及監(jiān)督和問責機制不健全等問題。

決策是行政權力運行的起點，規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。為規(guī)范重大行政決策程序、提高決策質量和效率、 明確決策責任，2019年國務院發(fā)布了《重大行政決策程序暫行條例》，將堅持科學決策、民主決策和依法決策視為一條紅線。上?！笆奈濉逼陂g體育法治建設應以健全體育事業(yè)發(fā)展中的科學、民主、依法決策機制奉為圭臬，進一步規(guī)范重大行政決策程序、提高決策質量與效率、明確決策責任。

4.4 激發(fā)上海體育社會組織活力，推進體育社會組織法治化

體育社會組織是體育強國建設中的重要力量，體育賽事的舉辦也是上海建設全球著名體育城市的重要內容之一。然而受舉國體制的影響，體育社會組織活力不足，使得體育社會組織對辦賽主體指導服務欠缺[14]，從而制約著上海體育賽事的發(fā)展。為了解決此問題，近年來國家一直將“簡政放權”作為改革重點，實行“管辦分離”，努力激活市場并且取得了一些效果，但距離發(fā)展目標仍存在差距。為此應做到以下幾點：一是加快政府職能轉變。在現(xiàn)代體育治理體系中，單靠政府治理或單靠體育市場自我調節(jié)都無法從根本上解決目前體育市場出現(xiàn)的問題，需要政府與市場的通力協(xié)調合作，實現(xiàn)體育善治。主要方式是明確政府體育部門對于社會組織不是領導管理的關系，而應運用柔性、間接、嵌入式監(jiān)督，引導體育社會組織自我治理；限制和縮小政府體育職能，采用立法方式使政府權力制度化、法治化，減少不必要的行政干預以及越位行為，促使體育社會組織充分展現(xiàn)活力；二是嚴格依法監(jiān)督管理，在激發(fā)體育社會組織活力的同時為了避免出現(xiàn)失序情況，還應完善行政執(zhí)法制度，依法查處體育社會組織在活動中的違法違規(guī)行為，利用好“黑名單”和“紅名單”制度，在釋放社會組織活力的同時引導其法治化，推動上海建設世界一流的國際體育賽事之都。

4.5 建立體育糾紛解決機構

第三方體育糾紛解決機制建設是我國體育法治體系建設的空白點，而未來5年的中國體育將會快速發(fā)展，建立體育糾紛解決機制的重要性已無需多言。如何推進體育糾紛解決機制的建立是目前的重點，加快《體育法》的修訂，將體育糾紛解決機制設專章規(guī)定是一條可行之路，但是《體育法》屬于法律層面，法律的修改需要時間，而現(xiàn)實存在的問題亟待解決。為此，還需要另辟蹊徑，在“十四五”期間積極作為，整合全國體育法律人才資源，有效利用國際體育仲裁院上海聽證中心及其他仲裁機構資源，適時啟動體育糾紛調解機構建設，為我國體育糾紛解決機制建設探索路徑。

4.6 培養(yǎng)高素質法治人才，加強體育執(zhí)法隊伍建設

人是改革發(fā)展的決定性因素。習近平總書記提出，全面推進依法治國是一項長期而又重大的歷史任務，要堅持中國特色社會主義法治道路，堅持以馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論為指導，立德樹人，德法兼修，培養(yǎng)大批高素質法治人才。在體育法治體系中，高素質的體育法治人才是實現(xiàn)依法治體的基礎。調研發(fā)現(xiàn)，無論是國家層面還是上海，體育法治人才都非常短缺，體育法人才的數(shù)量和質量遠遠趕不上體育法治發(fā)展的需求，尚未形成體育法律人才培養(yǎng)模式。在“十四五”期間，上海應在人才培養(yǎng)方面做好兩方面工作： 一是建立體育法治高端人才庫，以敢為人先的創(chuàng)新精神，加速推進上海“體育法治高端智庫”“體育法律實務人才庫”“反興奮劑專家?guī)臁钡润w育法治人才庫建設；二是積極支持政法院校與體育院校聯(lián)合培養(yǎng)體育法治人才。體育法學屬于法學與體育學的交叉學科，上海應盡早著手，整合資源，協(xié)調上海的體育院校和政法院校，形成聯(lián)合培養(yǎng)體育法律人才的機制，建設上海本科、碩士、博士一體化的體育法學人才培養(yǎng)體系，建立上海體育法治人才培養(yǎng)基地，培養(yǎng)出更多高水平的體育法治人才，為打造輻射全球的體育資源配置中心添磚加瓦。

4.7 健全反興奮劑制度

興奮劑不僅破壞體育賽事的公平性，還嚴重損害運動員的身心健康，因此，當前無論是國際還是國內對興奮劑都是“零容忍”。我國更是于2019年11月18日，由中華人民共和國最高人民法院發(fā)布《關于審理走私、非法經營、非法使用興奮劑刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將興奮劑正式納入我國刑法的規(guī)制范圍，可見目前我國對于反興奮劑問題的重視。上海在建設全球著名體育城市的過程中，隨著賽事數(shù)量的增加和規(guī)模的擴大，必然會涉及相關賽事的反興奮劑問題，全球著名體育城市建設也離不開反興奮劑制度的完善。為助力上海建設全球著名體育城市，上海應在“十四五”期間將反興奮劑作為體育法治重點工作之一，加強反興奮劑教育培訓，理順體制機制，完善規(guī)章制度，建立反興奮劑工作網絡，保障體育競賽的公平，加強對運動員權利的保護，將2021 版《世界反興奮劑條例》以及《反興奮劑運動員權利規(guī)則》的最新內容進行及時的立法轉化，接軌國際規(guī)則，注重程序機制，不斷提升對運動員權利保護的水平與質量。培養(yǎng)具有高素質、高水平的反興奮劑人才，可充分利用上?，F(xiàn)有反興奮劑機構及人才資源，勇當我國反興奮劑糾紛解決的探路者。

4.8 弘揚體育法治文化，形成良好的體育法治文化氛圍

良好的體育法治環(huán)境有利于體育法治的發(fā)展。上海應大力開展體育法治文化宣傳教育，加強普法宣傳，利用上海地理優(yōu)勢和豐富的資源，借助現(xiàn)代新媒體等手段進行多元多樣化的宣傳，跟隨時代的腳步創(chuàng)新普法方式，讓體育從業(yè)人員能做到知法而守法；政府也應鼓勵上海市法學會等組織多開展體育法學交流，鼓勵學者共同探討、共同進步，促進體育法治的發(fā)展，將上海建設成為更具全球影響力的體育法治中心。

5 結語

上海建設全球著名體育城市已經取得了一些成就，但要落實《綱要》，高質量、快速度地完成全球著名體育城市的建設目標，體育法治保障仍是其短板所在。目前，即將進入“十四五”這一新時期，未來五年的上海體育必將迅猛發(fā)展，但唯有將法治融進體育，以完善的法規(guī)體系為基礎、高效的法治實施體系為中心、嚴密的法治監(jiān)督體系為校準儀，轉變政府職能激發(fā)市場活力，建立體育糾紛解決機制，加強體育法治人才培養(yǎng)，才能妥善應對發(fā)展中的新問題，保障發(fā)展的可持續(xù)性。建設之路任重而道遠，路漫漫其修遠兮，加強法治與體育的融合，才能創(chuàng)造上海體育新奇跡，以先行者的擔當做好中國體育發(fā)展的排頭兵。