民國初期社會保障實(shí)踐研究（1912—1928）

【摘要】民初的社會保障實(shí)踐處在傳統(tǒng)與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時(shí)期。本文首先從民初的保障制度建立的背景著手，探索出民初社會保障的實(shí)踐內(nèi)容其實(shí)十分豐富，如頒布與之相關(guān)的法律條文;設(shè)立救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤等保障機(jī)構(gòu);引進(jìn)并嘗試建立社會保障制度等等。民初社會保障實(shí)踐具有如下特點(diǎn)：以民間力量的社會保障實(shí)踐為主導(dǎo);社會保障體系內(nèi)部缺乏相互獨(dú)立;開始轉(zhuǎn)向“教養(yǎng)并重”。民初的社會保障對鞏固當(dāng)時(shí)北京政府統(tǒng)治，維護(hù)社會秩序起到不可低估的作用。

【關(guān)鍵詞】民初;社會保障;實(shí)踐;救濟(jì)

【中圖分類號】K258? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? ? ? ?【文章編號】2096-8264（2021）42-0063-03

一、民國初期社會保障體系建立的背景

（一）清末民初政治腐敗、民生凋敝的客觀現(xiàn)實(shí)

1840年發(fā)生的鴉片戰(zhàn)爭使得中國逐步淪為半殖民半封建社會，國家主權(quán)逐漸淪喪。政治上，清王朝封建統(tǒng)治已經(jīng)到了窮途末路，變得腐朽不堪。“從朝廷到地方，各級官吏大多昏庸無能” [1]。軍事上，軍備廢弛，士兵體弱多病，毫無戰(zhàn)斗力，八旗綠營到了清朝后期已不堪重用。軍事上、政治上的衰落和腐敗，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的凋敝。隨著西方資本主義入侵，以自給自足為特征的自然經(jīng)濟(jì)逐漸解體，民眾生活水平比鴉片戰(zhàn)爭以前還有所下降。以江西為例，“雍正年間，江西人均耕地平均22.03畝，到了清末時(shí)，人均耕地只有1.9畝左右”[2]。人均耕地的減少，導(dǎo)致人民的收入進(jìn)一步降低，再加上清末各地頻繁了自然災(zāi)害，如“光緒二年春，望郡等四州縣旱，日照、海陽、灤州饑”[3]，從道光十年到光緒元年，前后44年，水災(zāi)旱災(zāi)較嚴(yán)重的就發(fā)生38次。特別是19世紀(jì)70年代中后期，發(fā)生在華北地區(qū)一場特大旱災(zāi)，大概造成一千余萬人餓死，不計(jì)其數(shù)的人流離失所，“青州等府屬，益都各縣本年被旱敷蟲特甚，春麥秋禾均屬無收，貧民冬開饑寒交迫?！盵4]這一事件史稱“丁戊奇荒”?？傊?，各種人為因素、自然因素、國際因素導(dǎo)致清末民初人民的生活到了極端貧困的境地，急待政府的接濟(jì)乃至社會保障的建立和完善。

（二）清末民初西方社會保障思想的涌入現(xiàn)狀

清末民初之際是中國由傳統(tǒng)封建社會邁向現(xiàn)代社會的過渡時(shí)期，無論是在政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上以及其他方面，都較之以往有重大的變化，李鴻章甚至稱之為“兩千年未有之大變局”。清末新政的推進(jìn)更加速了中國現(xiàn)代化的進(jìn)程。在堅(jiān)船利炮的打擊下。清政府開始重視西方的科技和思想文化，近代西方社會保障思想開始被清政府接受，如約翰·穆勒的社會保障思想，“人的本性都是追求幸福，功利主義的行為標(biāo)準(zhǔn)并不是行為者本人的最大幸福，而是全體相關(guān)人員的最大幸福，要求增加對全民的救濟(jì)”[5]，施穆勒的社會福利思想：“國家除了維護(hù)社會秩序和國家安全外，還有一個(gè)文化和福利的目的，國家的公共職能應(yīng)不斷擴(kuò)大和增加。”這些西方社會保障思想的傳入，勢必對中國的傳統(tǒng)保障思想造成影響，加速中國社會保障制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，如受西方政治和人權(quán)思想（含有社會保障思想）影響的《欽定憲法大綱》提道：“臣民于法律范圍以內(nèi)，所有言論、著作、出版及集會、結(jié)社等事，均準(zhǔn)其自由，臣民之財(cái)產(chǎn)及居住，無故不加侵?jǐn)_”[6]，一定意義上賦予了人民一定的民主權(quán)利和生存保障權(quán)益。民國政府建立后，南京臨時(shí)政府頒布的《臨時(shí)約法》，該約法規(guī)定國民一律平等，進(jìn)一步賦予了人民的民主和生存權(quán)益權(quán)利，廣大民眾開始爭取和維護(hù)自己的基本生存權(quán)利。西方的社會保障思潮的傳入迫使清政府以及后來的北京政府開始重視對困難民眾的救濟(jì)與保障，以此來籠絡(luò)人心，安定社會秩序，維護(hù)其統(tǒng)治。

（三）清末民初國家財(cái)政日益好轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)可能

如果國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，沒有一定的財(cái)富積累，那么社會保障體系的建立就成了無源之水，無本之木，無從談起。剛進(jìn)入近代社會的清王朝就是這種狀況，清朝國力消耗巨大，財(cái)政行將崩潰。因此，在內(nèi)憂外患的困境之下清政府內(nèi)的有識之士開始反思，主張向西方學(xué)習(xí)，開展洋務(wù)運(yùn)動，一大批新興軍事工業(yè)、民用工業(yè)大誕生，加速了中國的近代化，也使得社會財(cái)富開始逐年增長?！?894年農(nóng)產(chǎn)品的商品量大體是1840年的三倍左右，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為清政府的商品稅收入的持續(xù)增長打下了比較穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[7]。一定程度上扭轉(zhuǎn)的清中期以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，國家財(cái)政縮水的趨勢。同時(shí)中國在列強(qiáng)的脅迫下被迫開放沿海地區(qū)進(jìn)行貿(mào)易往來，外貿(mào)呈現(xiàn)幾何式增長，“海關(guān)稅收入增長，則是由于對外貿(mào)易發(fā)展的結(jié)果”[8]。盡管中外的商業(yè)貿(mào)易是建立在不平等的基礎(chǔ)之上，但比之清前期的閉關(guān)鎖國，外貿(mào)幾乎停滯，國家?guī)缀鯖]有關(guān)稅收入的局面來說，清末的海關(guān)收入可以說非?？捎^。清末新政時(shí)期，清政府開放礦山、山林，鼓勵(lì)民間投資設(shè)廠，民族資本主義經(jīng)濟(jì)得到初步發(fā)展，這為民國建立和社會保障制度創(chuàng)造了一定的條件，奠定了一定的基礎(chǔ)。民國成立后，南京臨時(shí)政府大力鼓勵(lì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北京政府同樣也鼓勵(lì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重視經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，“據(jù)《農(nóng)商法規(guī)》統(tǒng)計(jì)，1912年—1916年間所公布的有關(guān)發(fā)展實(shí)業(yè)的條例、章程、細(xì)則、法規(guī)等共有八十六項(xiàng)之多”[9]。如1912年12月，南京臨時(shí)政府工商部頒布《暫行工藝品獎(jiǎng)勵(lì)章程》，規(guī)定工藝品的發(fā)明者有權(quán)申請專利，促進(jìn)了民族工業(yè)的發(fā)展。1914年公布的《公司條例》，這些相關(guān)法律的出臺有力地促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族資本主義的發(fā)展迎來了“短暫的春天”?？傊迥┟癯?，隨著財(cái)政的好轉(zhuǎn)（清民之際，盡管處在動亂分裂時(shí)代，但畢竟有新的制度和經(jīng)濟(jì)因素，較之傳統(tǒng)社會財(cái)政收入肯定有較大的增長），推動了社會保障制度的建立和完善。

二、民初社會保障的實(shí)踐內(nèi)容

（一）頒布與社會保障相關(guān)的法律、規(guī)章、條例等

進(jìn)入民國后，中國社會的性質(zhì)發(fā)生重大變化，由封建國家轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)階級共和國，國家開始重視運(yùn)用法律管理社會事務(wù)，在民生領(lǐng)域也不例外。針對當(dāng)時(shí)軍閥戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害等原因?qū)е掳傩樟麟x失所急需救濟(jì)的現(xiàn)狀。在普通民眾領(lǐng)域，南京臨時(shí)政府和北京政府頒布了一些法律和條例，如1913年、1914年分別頒布了《災(zāi)賑獎(jiǎng)?wù)聴l例》《義賑獎(jiǎng)勸章程》，《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，《義賑獎(jiǎng)勸章程》《災(zāi)賑獎(jiǎng)?wù)聴l例》等，其中《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，“規(guī)定按災(zāi)情輕重酌情蠲免賦稅，并對緩征做了相應(yīng)規(guī)定”[10]。1915年12月北京政府公布《游民習(xí)藝所章程》，作為失業(yè)者學(xué)習(xí)工藝以謀職的規(guī)定。為鼓勵(lì)社會捐贈等。1920年公布了《政務(wù)處暫行章程》，為應(yīng)對近代日益多發(fā)的自然災(zāi)害，蠲緩受災(zāi)地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)，1924年又制定了《督辦賑務(wù)公署組織條例》，1928年頒布《各地救濟(jì)院規(guī)則》。以上法律、規(guī)章、條例等主要涉及對普通老百姓生活上的因?yàn)?zāi)救濟(jì)、“這些賑災(zāi)相關(guān)條例、章程的推行，對后續(xù)政府賑災(zāi)規(guī)范的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)” [11]，但也存在其性質(zhì)上屬于臨時(shí)救濟(jì)，保障的力度小，保障時(shí)效短等缺點(diǎn)。為維護(hù)工人權(quán)益提供了法律保障。1923年，北京政府農(nóng)商部頒布了《暫行工廠通則》，1927年將此通則修改為《工廠條例》?！斑€于1927年11月2日公布了《監(jiān)察工廠規(guī)則》，但因政局不定，《工廠條例》和《監(jiān)察工廠規(guī)則》均未得到切實(shí)執(zhí)行”[12]。在公職人員領(lǐng)域，民初有較大的建樹。特別是對軍人的撫恤領(lǐng)域，南京臨時(shí)政府制定了“《陸軍恤賞章程》，而北京政府借鑒西方法文，形成一套以西方保障制度為藍(lán)本的軍人撫恤體系，頒布了《陸軍平時(shí)恤賞暫行章程》《陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞章程》等軍隊(duì)撫恤法律條文”[13]。民初北京政府對社會保障事業(yè)在制度化方面進(jìn)行了有益探索，推動了賑災(zāi)和福利制度的近代轉(zhuǎn)型。

（二）設(shè)立救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤和福利等機(jī)構(gòu)

1912年，孫中山宣布成立南京臨時(shí)政府，遂在臨時(shí)大總統(tǒng)之下設(shè)置直轄機(jī)構(gòu)，其中總統(tǒng)府秘書處一職“內(nèi)分總務(wù)、文牘、軍事、財(cái)政、民政、英文、電報(bào)等七科，民政科掌管全國救濟(jì)、撫恤、慈善等事務(wù)，但南京臨時(shí)政府存在時(shí)間很短，社會保障事業(yè)基本無從開展下去。北京政府時(shí)期中央也設(shè)內(nèi)務(wù)部，參議院通過內(nèi)務(wù)部官制，其中規(guī)定“內(nèi)務(wù)總長管理地方行政、選舉、賑恤、救濟(jì)、感化、人戶、土地、警察、著作出版、土木工程、禮俗宗教及衛(wèi)生事務(wù)”，內(nèi)設(shè)民治司等附屬機(jī)構(gòu)，民治司負(fù)責(zé)“關(guān)于貧民賑恤事項(xiàng)，關(guān)于罹災(zāi)救濟(jì)事項(xiàng)……關(guān)于育恤趨及其他慈善事項(xiàng)”，管理地方公益事業(yè)、慈善團(tuán)體、撫恤等事務(wù)，地方相應(yīng)地也設(shè)置了民政部門，形成以北京為中心，延伸到省級行政機(jī)構(gòu)再到地方政府的三線一體的賑濟(jì)體系。在救濟(jì)機(jī)構(gòu)方面，各省、縣地方均設(shè)有民政機(jī)構(gòu)管理災(zāi)民賑濟(jì)及其慈善事業(yè)?！?913年設(shè)立官賑、義賑合一的安徽賑撫局，1915年在蚌埠設(shè)安徽工賑總局”。在教養(yǎng)機(jī)構(gòu)方面，如北京龍泉孤兒院，其功能為：“培養(yǎng)他們以工藝技能作為謀生的手段，建立了一年四季的生活作息制度、完善的衛(wèi)生清潔措施、獎(jiǎng)懲制度以及參觀制度”，可見該孤兒院細(xì)致入微的教養(yǎng)方式。1913年成立的京師警察廳教養(yǎng)局，不僅踐行著救濟(jì)老幼病殘等基本功能，還具備了對失足婦女、吸毒人員、殺人犯等進(jìn)行人格塑造與再教育的功能。安徽省1912年增設(shè)貧民工藝廠中教養(yǎng)班收容85人、營業(yè)班10人、貧民工廠兩次收容60人并教以染織技藝。湖南省設(shè)立的湖南救濟(jì)平民工藝廠 。1918年成立的奉天省教養(yǎng)工廠，“以培養(yǎng)勞動技能、養(yǎng)成勞動習(xí)性、矯正不良思想、造就合格社會民眾為目標(biāo)”。當(dāng)然民初的救濟(jì)與教養(yǎng)機(jī)構(gòu)并沒有嚴(yán)格的區(qū)分界限，往往交織在一起，功能重疊，有的只有救濟(jì)功能或教養(yǎng)功能，有的二者兼之。

（三）嘗試建立社會保險(xiǎn)制度

按照保險(xiǎn)學(xué)原理分析，民國時(shí)期談不上有現(xiàn)代意義上的社會保險(xiǎn)制度，更不用說民國前期。因此民國時(shí)期是否真正建立社會保險(xiǎn)制度學(xué)界存在巨大爭議。本節(jié)也將建立社會保險(xiǎn)制度冠以嘗試二字，以避免產(chǎn)生歧義。同時(shí)與救濟(jì)、優(yōu)撫、福利等社會保障組成部分進(jìn)行對比可以看出這些是由政府或社會機(jī)構(gòu)直接發(fā)放財(cái)物給困難民眾，而社會保險(xiǎn)則需要個(gè)人首先繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)，然后再才能獲取收益和保障。因此，筆者將社會保險(xiǎn)部分單列出來進(jìn)行闡述。民國前期的社會保險(xiǎn)與勞工保險(xiǎn)和勞動保險(xiǎn)基本等同，這是社會保險(xiǎn)在近代中國剛引進(jìn)，尚不完善，加上“近代勞動保護(hù)思潮、“勞工神圣”等因素導(dǎo)致的。這一時(shí)期工人群體是社會保險(xiǎn)的主要對象，其他群體（如急需救濟(jì)補(bǔ)助的災(zāi)民、難民）的社會保險(xiǎn)極少。北京政府于1914年頒布的《礦業(yè)條例》，其中就含有工傷補(bǔ)償?shù)纳鐣ｋU(xiǎn)因素。在勞動立法運(yùn)動的推動下，勞工提出：“一切保險(xiǎn)事業(yè)，需由工人參加規(guī)定之，以保障所有在政府，公共的、私人的企業(yè)和機(jī)構(gòu)內(nèi)的工人之損失或危險(xiǎn)，勞工希望以此推動北京政府建立雇主和國家分擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的社會保險(xiǎn)制度”。迫使北京政府在1925年頒布了《工會條例草案》，使該草案設(shè)有勞動保險(xiǎn)條款，主要內(nèi)容共25條?！胺矎氖掠谕宦殬I(yè)的勞工，得依該條例組織工會，在同一地方行政區(qū)域內(nèi)，以設(shè)立一會為限，工會定為法人;工會的職務(wù)有關(guān)于會員的職業(yè)介紹、勞工待遇的改善、勞動狀況的調(diào)查報(bào)告、勞工衛(wèi)生的講求以及智識技能的增進(jìn)等事項(xiàng);工會必須由該區(qū)域內(nèi)有一定資格者50人以上的勞工為發(fā)起人，呈經(jīng)當(dāng)?shù)匦姓L官，轉(zhuǎn)呈地方最高行政長官，咨請農(nóng)商部核準(zhǔn)，才得設(shè)立。同時(shí)還規(guī)定發(fā)起人必須具備“現(xiàn)有職業(yè)并從事該業(yè)三年以上，從事官、公、私有事業(yè)之各該廠出具證明”等條件，違反上述規(guī)定成立之工會以違法論處”。1927年頒布的《工廠條例》涉及工傷、醫(yī)療及生育等勞動保險(xiǎn)內(nèi)容。民國初期，由政府管理能力有限，財(cái)政捉襟見肘，本應(yīng)由政府主導(dǎo)并強(qiáng)制推行的社會保險(xiǎn)，這時(shí)主要由企業(yè)主導(dǎo)，一定程度上發(fā)揮了政府的社會保障作用。如20世紀(jì)初期，一些企業(yè)為解決勞資糾紛或控制勞工行為，陸續(xù)建立一起員工強(qiáng)制儲蓄保險(xiǎn)，如中國銀行1917年制定《儲蓄金條例》，中華郵政于1920年建立了強(qiáng)制儲蓄制度。

三、民初社會保障實(shí)踐的總結(jié)與評價(jià)

民國初期是現(xiàn)代社會保障制度奠基和首個(gè)發(fā)展高峰，在社會保障行政、社會保障立法、社會福利機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域均做出開創(chuàng)性貢獻(xiàn)，是現(xiàn)代社會保障制度模式的濫觴。民初的社會救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤、福利等保障領(lǐng)域有明顯的發(fā)展和完善，而在社會保險(xiǎn)領(lǐng)域，一方面，社會保險(xiǎn)是外來事物，中國缺乏從內(nèi)部自然演進(jìn)的制度基礎(chǔ)和條件，因此社會保險(xiǎn)在民初對民眾覆蓋面窄，起到的保障作用微乎其微;另一方面，由于清末民初，國門大開，帶來了嶄新的近代社會保障思想，加上中國傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)受到破壞，近代工業(yè)起步，急需大量工人作為勞動力，在推力和拉力的雙重作用下，社會保險(xiǎn)這一新興事物在企業(yè)的勞工群體中卻獲得了初盛，因此，這一專題值得學(xué)界深入探討 。從社會保障的實(shí)踐上看，民初創(chuàng)設(shè)了多種多樣的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，這些救濟(jì)機(jī)構(gòu)，均有較為完備的章程作為制度保障，吸納了不同種類的流浪人口。但由于民國戰(zhàn)爭頻發(fā)，政府財(cái)力有限，總體上政府無暇顧及社會保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)，因此民國時(shí)期的社會保障機(jī)構(gòu)尤其是地方的社會保障機(jī)構(gòu)主要由私人和民間機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦。從社會保障的形式上看，社會保障有的以直接賑濟(jì)災(zāi)民、平民為主，有的以教授職業(yè)技能為主，形成了教養(yǎng)并重的近代新興救濟(jì)保障體制。從社會保障的特點(diǎn)上看，民初的社會保障特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：第一，政府的公立救濟(jì)保障與民間力量的社會保障并存，且以后者為主。第二，救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤，福利等社會保障組成部分交織在一起，沒有形成相互獨(dú)立的社會保障體系。 第三，由重養(yǎng)輕教變?yōu)榻甜B(yǎng)兼施，社會保障體系由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向近代。

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作者簡介：

王愛兵，男，漢族，江西高安人，贛南師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院2020級碩士研究生，研究方向：中國近現(xiàn)代史。