基于權(quán)力清單的村干部監(jiān)督模式研究
——以北京市延慶區(qū)和浙江省寧?？h為例

王 弢，李 凌

（北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，北京 100093）

黨的十九大以來，黨中央高度重視農(nóng)村基層干部與人才隊(duì)伍建設(shè)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村黨組織書記的權(quán)力監(jiān)督是基層干部人才隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)村干部的小微權(quán)力監(jiān)督是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重中之重，是推進(jìn)德治、法治、自治“三治融合”鄉(xiāng)村治理的制度保證，是鄉(xiāng)村建設(shè)行動事業(yè)有序推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從浙江寧?？h誕生的權(quán)力清單制度是推進(jìn)農(nóng)村基層干部監(jiān)督管理的創(chuàng)新型工具。

課題組通過分析全國各地推行村級小微權(quán)力清單的典型做法，探索“三治融合”下小微權(quán)力清單制度建設(shè)路徑。全國各地的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，這將是保障信息公開制度建設(shè)和鄉(xiāng)村有效治理的重要制度安排，權(quán)力清單制度不僅提供了農(nóng)村基層干部權(quán)力全流程管理監(jiān)督的新方向，還提供了小微權(quán)力監(jiān)督的新要求和鄉(xiāng)村建設(shè)行動的新內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何將法治理念落實(shí)到農(nóng)村基層干部層面，是擺在當(dāng)前農(nóng)村基層治理發(fā)展實(shí)踐中緊迫而關(guān)鍵的問題。

一、問題的提出

各地的實(shí)踐表明，鄉(xiāng)村治理的政策關(guān)鍵在于農(nóng)村基層干部的制度設(shè)計(jì)，實(shí)踐重點(diǎn)在于明確村黨組織帶頭人的權(quán)力與職責(zé)，從制度上規(guī)避村干部權(quán)力界限不清、權(quán)力濫用問題。那么，如何將村干部手中的小微權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”？這就需要從多層面工作入手：一是制度上科學(xué)規(guī)劃，二是機(jī)制上精心設(shè)計(jì)，三是管理上系統(tǒng)布局。這三個層面的工作不可偏廢，也要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行綜合安排?，F(xiàn)有的研究主要從實(shí)踐和理論兩個方面來探討。

第一，從實(shí)踐角度看，鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域的研究者認(rèn)為開展村干部監(jiān)督管理工作有兩個動力機(jī)制。一是農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的制度安排?！吨袊伯a(chǎn)黨支部工作條例（試行）》強(qiáng)調(diào)村黨支部的全面領(lǐng)導(dǎo)作用，而且強(qiáng)調(diào)在自身合法的基礎(chǔ)上才能搭建起鄉(xiāng)村治理的組織架構(gòu)。只有通過建立以農(nóng)村基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶，其他經(jīng)濟(jì)社會組織為補(bǔ)充的村級組織體系，才能從制度上補(bǔ)齊管理的短板，搭建起“制度的籠子”。二是農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)管的工作機(jī)制。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》對此有明確的規(guī)定，而且各級紀(jì)委和組織部門也制定了一系列指導(dǎo)性文件和監(jiān)管辦法，在實(shí)際工作中也起到了一定的效果。只有通過規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運(yùn)行，明確每項(xiàng)權(quán)力行使的法規(guī)依據(jù)、運(yùn)行范圍、執(zhí)行主體、程序步驟，才能真正建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，逐步形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程、實(shí)時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系。課題組在鄉(xiāng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這兩個動力機(jī)制在農(nóng)村執(zhí)行中都存在較大的問題。

第二，從理論角度看，農(nóng)村基層干部小微權(quán)力監(jiān)督研究主要集中在兩個方面。一是規(guī)則的建構(gòu)及其運(yùn)作展開機(jī)制。孫瓊歡（2017）認(rèn)為“強(qiáng)規(guī)則的需求是權(quán)力清單制度創(chuàng)新的緣起”，從內(nèi)容上來看，“清單化方式不僅可以厘清村級組織權(quán)力，明確規(guī)則邊界，還能構(gòu)建小微權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則體系，明確運(yùn)作程序，最終以構(gòu)建規(guī)則運(yùn)行的強(qiáng)力保障制度提升規(guī)則剛性”[1]。二是腐敗預(yù)防對策。夏德峰、任亞青（2018）則強(qiáng)調(diào)從價(jià)值層面、制度層面、行為層面提出構(gòu)建基層貪腐預(yù)防與有效治理的對策[2]?？傊瑢W(xué)術(shù)界對于農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督研究重點(diǎn)在于找到概念內(nèi)涵，也有學(xué)者關(guān)注監(jiān)督的全過程落實(shí)機(jī)制，還有學(xué)者關(guān)注從保障農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村基層組織建設(shè)的角度對小微權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行審視和比較。

綜上，不論是實(shí)踐角度還是理論角度，這些研究都反映出學(xué)術(shù)界對于村干部權(quán)力清單制度的研究還有待深化。而其中結(jié)合北京地區(qū)實(shí)際的小微權(quán)力監(jiān)督研究更是匱乏，特別需要針對北京農(nóng)村村干部的實(shí)際情況開展專題研究。為此，本文從北京農(nóng)村加強(qiáng)小微權(quán)力監(jiān)管的實(shí)際情況出發(fā)，在總結(jié)北京市延慶區(qū)和浙江省寧?？h各自做法的基礎(chǔ)上，對二者進(jìn)行比較分析，探索建立以權(quán)力清單為核心的新型權(quán)力監(jiān)督模式，從而為北京市鄉(xiāng)村治理提供理論支撐和實(shí)踐工具。

二、農(nóng)村基層干部監(jiān)督模式分析

2019年7—8月，課題組為了解北京市農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)管的實(shí)際情況，赴延慶區(qū)進(jìn)行專題調(diào)研，通過舉辦座談會和現(xiàn)場走訪、問卷調(diào)查等多種形式對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的做法進(jìn)行了詳細(xì)的了解，將其監(jiān)管模式總結(jié)如下。

（一）北京市延慶區(qū)農(nóng)村基層干部監(jiān)督模式

北京市延慶區(qū)高度重視農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督工作，強(qiáng)化以權(quán)力清單為重點(diǎn)的監(jiān)督管理。

1.延慶區(qū)農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督的主要做法

延慶區(qū)作為2019年北京世界園藝博覽會和2022年冬奧會主場館所在地，工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)極為艱巨，以YQ、ZSY鎮(zhèn)為場館建設(shè)中心區(qū)的農(nóng)村地區(qū)在此期間存在兩個監(jiān)督難題：一方面是村干部面臨推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的具體問題，包括舊村拆遷、回遷安置、整建制“農(nóng)轉(zhuǎn)居”、新社區(qū)建設(shè)等工作，涉及到土地規(guī)劃征收、項(xiàng)目立項(xiàng)審批、拆遷騰退補(bǔ)貼、安置就業(yè)、工程招標(biāo)等諸多事項(xiàng)；另一方面，村干部還面臨著發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施等工作。以上兩項(xiàng)工作疊加可能會為村干部以權(quán)謀私和權(quán)力貪腐提供溫床，為此必須要加強(qiáng)村干部的監(jiān)管問題。

延慶區(qū)紀(jì)委指導(dǎo)全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委始終把黨風(fēng)廉政建設(shè)工作貫穿于工程建設(shè)全過程，健全制度機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化資金監(jiān)管，確保了各項(xiàng)工程項(xiàng)目高效推進(jìn)和資金安全，最大限度地維護(hù)好農(nóng)民群眾的根本利益。

(1)專崗專管，強(qiáng)化責(zé)任。健全小微權(quán)力監(jiān)管機(jī)制，將權(quán)力清單納入基層組織建設(shè)責(zé)任制，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人的直接責(zé)任，以及各村黨組織書記（村委會主任）、村級紀(jì)檢委員的具體責(zé)任，制定配套制度，構(gòu)建檢查考核機(jī)制，形成“紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委各部門各負(fù)其責(zé)，黨委與政府協(xié)調(diào)監(jiān)督，黨員群眾積極參與”的工作格局。各個村的集體資金使用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大問題，都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委的監(jiān)督下及時公開，并接受群眾的質(zhì)詢和監(jiān)督。

(2)強(qiáng)化審批，及時公開。例如，在村集體財(cái)務(wù)支出審批的環(huán)節(jié)上，社區(qū)黨委的紀(jì)檢委員主動作為，積極發(fā)揮作用，開展全面、全流程監(jiān)督“三公開”的工作。這些紀(jì)檢委員在崗位職責(zé)、協(xié)同監(jiān)督等方面都發(fā)揮了很好的作用。

(3)內(nèi)容齊全，智慧服務(wù)。監(jiān)管內(nèi)容相對齊全，各村基本能夠按照小微權(quán)力清單制度定期、及時公開，并留存檔案資料。同時監(jiān)管渠道逐漸拓寬。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能充分利用“北京美麗智慧鄉(xiāng)村信息服務(wù)平臺” 公開涉及村莊發(fā)展的重大事項(xiàng)和各種公共服務(wù)信息，還通過電視點(diǎn)播的形式對權(quán)力清單和村級黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行公開，促進(jìn)形成“村村曬家底，人人可查詢”的局面。

另外，延慶區(qū)在落實(shí)農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督方面探索了“前置工作法”，他們的做法是堅(jiān)持把具備“五好”條件的人員選為村和社區(qū)“兩委”成員，從選人源頭規(guī)避和減少腐敗的發(fā)生，確保從源頭上落實(shí)好小微權(quán)力責(zé)任清單制度。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委還強(qiáng)化對村干部的日常工作監(jiān)管，要求其嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任清單制度，堅(jiān)決執(zhí)行“五不準(zhǔn)”工作要求，即不準(zhǔn)以各種方式向職權(quán)范圍內(nèi)的單位和工作人員以及親屬以外的人員發(fā)請?zhí)⒄埣砗透鞣N通知；不準(zhǔn)收受與行使職權(quán)有關(guān)或可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的單位、個人的禮品、禮金；不準(zhǔn)收受任何單位和個人用公款送的禮品、禮金；不準(zhǔn)侵占國家、集體和群眾利益，用公款、公車、公物操辦婚慶事宜；不準(zhǔn)大操大辦、奢侈浪費(fèi)、借機(jī)斂財(cái)。這些都能起到遏制微腐敗的作用。

2.延慶區(qū)農(nóng)村干部小微權(quán)力監(jiān)督中存在的問題

通過專題調(diào)研和座談，課題組發(fā)現(xiàn)延慶區(qū)各村小微權(quán)力監(jiān)管水平參差不齊，主要存在以下幾方面問題和不足。

(1)權(quán)力清單公開內(nèi)容存在“供需”不匹配問題。權(quán)力清單公開內(nèi)容與村民的關(guān)心關(guān)切存在差異。村務(wù)、財(cái)務(wù)公開多，黨務(wù)公開少，對村民關(guān)注的上級黨組織安排、本村黨組織活動公開不夠。另一方面，對涉及村民個人利益的事項(xiàng)公開多，對涉及村集體利益的事務(wù)公開少，對村級公共服務(wù)、村集體資金使用、建設(shè)項(xiàng)目資金管理等情況公開不夠。

(2)權(quán)力清單運(yùn)行方式存在“新老”不協(xié)調(diào)問題。權(quán)力清單形式與公開設(shè)備管理、信息技術(shù)廣泛運(yùn)用的要求不相適應(yīng)。當(dāng)前使用的“三務(wù)”公開欄、APP平臺等軟硬件管理不規(guī)范，公告欄有的是與公開內(nèi)容無關(guān)的材料，有的過了公開時限不清理等。而且運(yùn)行渠道創(chuàng)新不夠，網(wǎng)絡(luò)信息平臺、移動端公開等信息化手段的使用極為缺乏，限制了權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的時效性。

(3)權(quán)力清單考核反饋存在“上下”不一致問題。上級機(jī)關(guān)的監(jiān)管程序和要求都清晰明確，個別村黨組織和干部則有糊弄的態(tài)度，工作落實(shí)不認(rèn)真、不扎實(shí)。同時，個別村干部在村務(wù)公開和聽取群眾反饋、工作整改等方面沒有按程序使村民充分參與到醞釀討論、意見反饋的過程中，存在消極應(yīng)付的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民難以對權(quán)力清單內(nèi)容的合理性和真實(shí)性做出準(zhǔn)確的判斷和評價(jià)。

（二）浙江省寧海縣的權(quán)力清單監(jiān)督模式

2014年以來，浙江省寧波市寧?？h探索權(quán)力清單制度改革，力洋鎮(zhèn)平巖村開出全國首張權(quán)力清單，由此引發(fā)了鄉(xiāng)村治理改革的新浪潮[3]。學(xué)術(shù)界和實(shí)踐工作者普遍認(rèn)為，寧?？h的權(quán)力清單建立在村民自治基礎(chǔ)上，能夠滿足農(nóng)村基層“微腐敗”治理的現(xiàn)實(shí)需求。其制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)有三個。第一是綜合治理。以依法管理、便民利民、標(biāo)本兼治為總體設(shè)計(jì)原則和制度安排。第二是權(quán)力清單明晰、公開透明。紀(jì)委作為主要負(fù)責(zé)部門，聯(lián)合各涉農(nóng)部門將村級重大事項(xiàng)和村級事務(wù)的權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和提煉，在反復(fù)征求群眾意見的基礎(chǔ)上形成《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》。該清單簡單實(shí)用，不僅列舉了村級重大決策事項(xiàng)、村級投標(biāo)管理事項(xiàng)、村級財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)等11項(xiàng)共計(jì)36條，還輔以36幅權(quán)力運(yùn)行流程圖[4]。第三是參與范圍廣。有縣紀(jì)委、全縣各涉農(nóng)部門以及代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“兩委”、村民的廣泛參與。寧海縣在全國探索出一系列適合農(nóng)村基層實(shí)際的制度，為推進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理提供了解決辦法[5]。寧?？h農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)管的具體情況，詳見表1。

表1 寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)管情況

由此不難發(fā)現(xiàn)，寧海縣的權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)是縣級政府、村“兩委”組織、村干部及廣大群眾的積極參與，基于法治和自治的原則，將村“兩委”干部依法所享有的村務(wù)管理權(quán)力、村級公共服務(wù)事項(xiàng)、社會管理事務(wù)等加以分類匯總，系統(tǒng)梳理形成權(quán)力清單，結(jié)合每項(xiàng)管理權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)行流程進(jìn)行全面公開和傳播，并制定相應(yīng)的輔助監(jiān)管保障機(jī)制，從而確保權(quán)力清單能達(dá)到限制權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目的[6]。

總之，制定權(quán)力清單制度的核心動因是從村民和社會最關(guān)切的問題切入，按照中央筑牢基層反腐倡廉防線的總體要求，從厘清權(quán)力界限入手，強(qiáng)化公開監(jiān)督來規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過程，減少基層干部尋租空間，探索標(biāo)本兼治農(nóng)村基層腐敗的制度設(shè)計(jì)。通過實(shí)施權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即：從為民做主變?yōu)橛擅褡鲋鳎七M(jìn)了民主政治建設(shè)；從經(jīng)驗(yàn)治理變?yōu)橐婪ㄖ卫恚晟屏嘶鶎又卫頇C(jī)制；從群眾跑腿變?yōu)楦刹颗芡?，增?qiáng)了干部宗旨意識。這種做法首先在浙江寧海、北侖進(jìn)行試點(diǎn)，隨后快速推廣到全國東部和中西部的廣大省份。同時，各地區(qū)在學(xué)習(xí)寧海模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行了局部創(chuàng)新或內(nèi)容補(bǔ)充，從而逐步建立起適合各地實(shí)際的村級小微權(quán)力監(jiān)管體系，如重慶市大足區(qū)建立“黨員干部親屬涉權(quán)事項(xiàng)公開制度”，建成黨員干部親屬關(guān)系數(shù)據(jù)庫；浙江臺州路橋區(qū)、臨海市、天臺縣三地陸續(xù)制定“清廉村居”建設(shè)考核辦法和“清廉指數(shù)”考評體系,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)每年需完成的指標(biāo),將結(jié)果作為村居考核的重要依據(jù)。

三、北京市延慶區(qū)和浙江省寧?？h小微權(quán)力監(jiān)督比較

權(quán)力清單制度作為一種新型公共管理工具，實(shí)施該制度有利于推進(jìn)北京農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)，也有利于提升鄉(xiāng)村治理能力。課題組從四個方面對延慶區(qū)和寧海縣在小微權(quán)力監(jiān)管上存在的異同進(jìn)行比較，一方面是為了更好地找到其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異，另一方面是為北京郊區(qū)農(nóng)村干部管理探索一個系統(tǒng)化的解決方案。

（一）制度設(shè)計(jì)層面

延慶區(qū)村干部小微權(quán)力清單大多沿用各種責(zé)任書和專項(xiàng)責(zé)任清單，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部對于權(quán)力清單制度普遍存在“研究不透、落實(shí)不細(xì)”的問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委沒有將權(quán)力清單納入年度工作考核，有的盡管納入了年度考核，但所占比例較小，未能引起村級干部重視。

寧海縣建立了推進(jìn)村級權(quán)力36條領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)落實(shí)全縣的農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)管工作。該小組由縣委書記擔(dān)任組長，縣委副書記、紀(jì)委書記、組織部長等任副組長，并將權(quán)力清單監(jiān)督任務(wù)分解到縣委、縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。通過制訂縣委“村級權(quán)力清單36條”的目標(biāo)管理考核辦法，采取不定期開展聯(lián)合或?qū)ｍ?xiàng)督查的方式，全面啟動農(nóng)村巡查全覆蓋，從而形成“縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級—村級”三級黨組織主體責(zé)任體系。

（二）清單制定層面

延慶區(qū)紀(jì)委推行的權(quán)力清單過于簡單，清單內(nèi)容很少征求村民意見，大多采取依托年度重點(diǎn)任務(wù)組成的考核指標(biāo)體系進(jìn)行測評，缺乏將權(quán)力清單納入村“兩委”崗位職責(zé)與考核指標(biāo)的制度安排。同時，村務(wù)監(jiān)督委員會沒有安排專門人員負(fù)責(zé)對村“兩委”干部工作職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，存在運(yùn)行管理不規(guī)范的問題，不利于嚴(yán)格按照程序要求對村干部實(shí)施小微權(quán)力專項(xiàng)監(jiān)管。

寧?？h則全面收集匯總村級組織、村干部的各項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)，在紀(jì)委組織下將全縣涉農(nóng)部門力量整合在編制小微權(quán)力清單任務(wù)中，通過清理相關(guān)文件、歸納村干部主要職責(zé)、總結(jié)前期管理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)后，把涉農(nóng)政策和制度分類匯總后形成了《寧?？h村級權(quán)力清單36條》，該清單包括19條公共權(quán)力事項(xiàng)和17條便民服務(wù)事項(xiàng)，可以基本上實(shí)現(xiàn)村級權(quán)力全覆蓋。

（三）信息公開層面

延慶區(qū)高度重視各種村級信息公開工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊嚴(yán)格落實(shí)“三務(wù)”公開制度，將村級信息公開納入基層黨建工作責(zé)任制。全區(qū)也能統(tǒng)一將“三務(wù)”公開欄作為主要的公開平臺。各村按照“三務(wù)”公開制度定期、及時進(jìn)行公開，并留存檔案資料。但對于權(quán)力清單的公開內(nèi)容有待明確，監(jiān)督程序規(guī)范性和群眾參與程度還有待加強(qiáng)，村民的反饋意見收集渠道也有待深化，收集方法有待改進(jìn)。

寧?？h則重點(diǎn)圍繞“36條”事項(xiàng)編制了多幅權(quán)力監(jiān)督流程圖，并在村務(wù)公開欄及時向群眾宣傳，讓群眾了解監(jiān)督的內(nèi)容、渠道和流程。在村級重大事項(xiàng)的決策上要經(jīng)過“五議決策法”，村級各項(xiàng)公共事務(wù)都會按時依法公開，確保廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）村民參與層面

在調(diào)研中課題組發(fā)現(xiàn)，延慶區(qū)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表對小微權(quán)力監(jiān)督作用發(fā)揮不充分，有村民認(rèn)為村干部手中的公共權(quán)力和自己關(guān)系不大，有些便民服務(wù)事項(xiàng)只是村干部手里管的事，自己享受不到也不敢提意見。也有村民擔(dān)心提意見會遭到報(bào)復(fù)而不敢監(jiān)督。村民監(jiān)督委員會的一些委員不能充分行使監(jiān)督權(quán)力，也不能廣泛發(fā)動群眾參與村“兩委”干部的小微權(quán)力監(jiān)督。

寧海縣委則組織農(nóng)村黨員參加權(quán)力清單專題培訓(xùn)，并組織人員編寫了鄉(xiāng)土教材，制作播放“36條”微電影、動漫，創(chuàng)作戲劇等文藝作品，向農(nóng)戶發(fā)放20余萬冊口袋讀本、漫畫圖冊和典型案例；還組建了寧?！?6條”講師團(tuán)，建立了覆蓋全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理培訓(xùn)基地，通過黨課、主題黨日、現(xiàn)場觀摩等形式廣泛動員，讓群眾知曉、積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)。

四、北京郊區(qū)農(nóng)村推進(jìn)權(quán)力清單制度的建議

一般來說，權(quán)力清單制度有三個核心，即：制度設(shè)計(jì)的核心在區(qū)級層面，內(nèi)容制定的核心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，權(quán)力監(jiān)管的核心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級層面。推進(jìn)以“三治融合”為目標(biāo)的治理體系建設(shè)，重點(diǎn)在群眾廣泛參與和農(nóng)村信息公開。不論是浙江寧海縣的“36條”還是北京延慶區(qū)的“責(zé)任清單”，都通過梳理村級權(quán)力清單，厘清了農(nóng)村干部的權(quán)力邊界；通過規(guī)范村級小微權(quán)力運(yùn)行，逐步明晰了村“兩委”干部的權(quán)限；通過構(gòu)建責(zé)任傳導(dǎo)工作機(jī)制，強(qiáng)化了農(nóng)村公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。同時，隨著《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等一系列黨內(nèi)規(guī)章制度的出臺，也扎緊了問責(zé)的制度籠子，為基層清單式小微權(quán)力的問責(zé)提供了可靠的制度保證。

課題組對北京郊區(qū)推行小微權(quán)力監(jiān)管提出以下五個方面的建議。

（一）建立銜接有效的制度體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對村級黨組織和農(nóng)村基層干部監(jiān)督的制度建設(shè),以制度建設(shè)為依據(jù),用制度制約村干部小微權(quán)力和保障村民合法權(quán)利,從而形成科學(xué)、民主的監(jiān)督機(jī)制。一是村情民意反饋—響應(yīng)制度。要建立村情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，通過了解村民輿論、進(jìn)行民意測驗(yàn)、實(shí)施村情綜合分析等方法，深入了解和準(zhǔn)確掌握村情民意。二是強(qiáng)化村（社區(qū)）公共事務(wù)及權(quán)力公開制度。除依法依規(guī)應(yīng)當(dāng)保密的以外,村級黨組織決策的事項(xiàng)、方式、前因后果都應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)?、?guī)定的范圍內(nèi)予以公開。三是建立農(nóng)村基層干部責(zé)任追究制度。建立和完善決策監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對決策權(quán)的制約和控制，明確決策主體的權(quán)力和責(zé)任，防止決策的隨意性，增強(qiáng)決策者的責(zé)任意識，促進(jìn)村級黨組織科學(xué)、民主決策。

（二）規(guī)范農(nóng)村黨組織決策的范圍和程序

農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村各種工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終要堅(jiān)持集體協(xié)商、組織決策、積極公開、全程監(jiān)管的工作流程[7]。村黨組織全面負(fù)責(zé)村級重大事務(wù)決策，要按照調(diào)查研究、提出議題、征求意見、形成草案、開會討論、修正方案、形成決策的一般決策程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，細(xì)化農(nóng)村黨支部抓基層黨建工作的責(zé)任清單。加大督查考核力度，把抓農(nóng)村基層黨建情況作為對村“兩委”班子成員考核的主要內(nèi)容，抓實(shí)村黨組織書記綜合績效考核，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，及時約談排名靠后的村黨組織書記。

（三）提高農(nóng)村干部民主決策能力

農(nóng)村基層干部的民主意識及落實(shí)“黨員主體地位”意識對規(guī)范和推進(jìn)黨內(nèi)民主決策影響深遠(yuǎn)。提升農(nóng)村基層干部的民主決策能力和素質(zhì)，可從兩個方面開展工作[8]。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要教育、引導(dǎo)村級黨組織班子成員嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制,切實(shí)落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是完善村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員的監(jiān)督職能。鼓勵有條件的農(nóng)村探索建立以鄉(xiāng)賢、能人、新農(nóng)民為主體的村民議事會（理事會）等民間組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，利用組織優(yōu)勢推進(jìn)小微權(quán)力監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的協(xié)同推進(jìn)。

（四）提升農(nóng)村黨員的參與意識與能力

要始終依托黨員和村民代表，不斷強(qiáng)化黨員和群眾的主體參與深度、廣度和主動性。還要通過黨員活動和群眾教育活動，持續(xù)激發(fā)農(nóng)村黨員的主體意識，不斷提高小微權(quán)力監(jiān)督者的素質(zhì)和能力[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際,積極開展黨員權(quán)力監(jiān)督教育，使農(nóng)村基層干部正確認(rèn)識權(quán)力與義務(wù)的關(guān)系，真正懂得監(jiān)督機(jī)制的意義和重要性，遵守權(quán)力清單的制度約束。還要不斷加強(qiáng)黨員和村民代表對宅基地改革和村莊集體發(fā)展等重要事項(xiàng)的監(jiān)督力度，持續(xù)推進(jìn)將涉及群眾利益的公共事務(wù)納入“三資”監(jiān)管和信息公開平臺，及時、全面、公開監(jiān)督財(cái)務(wù)運(yùn)行情況。

（五）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的監(jiān)管職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為小微權(quán)力清單的監(jiān)管主體，一要堅(jiān)決落實(shí)綜合評價(jià)制度，按照權(quán)力清單明確的內(nèi)容、時限，充分利用鄉(xiāng)村的信息公開欄，將黨員發(fā)展計(jì)劃、資金使用情況等重大事項(xiàng)，以及群眾關(guān)心的內(nèi)容及時、全面地進(jìn)行公開，確保廣大村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[10]。二要將村級財(cái)務(wù)審計(jì)和村干部經(jīng)濟(jì)審計(jì)納入年度工作計(jì)劃，每月對村級財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行專題審計(jì)，每年對村級公益事業(yè)專項(xiàng)資金、新型集體經(jīng)濟(jì)組織、土地流轉(zhuǎn)與租賃等情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)；還要聘請第三方的專業(yè)團(tuán)隊(duì)對村干部進(jìn)行任期及離任審計(jì)。三要建立村務(wù)監(jiān)督委員會工作評議考核制度，使村級各項(xiàng)事務(wù)在陽光下運(yùn)行，保障群眾的合法權(quán)益不受損害。還要暢通社會監(jiān)督渠道，通過新型信息公開渠道，廣泛接受群眾的監(jiān)督。

只有通過完善監(jiān)督體制機(jī)制，牢牢扎緊拒腐防變的籠子，才可能使農(nóng)村基層干部真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀，從而更好地推進(jìn)權(quán)力清單制度在北京郊區(qū)農(nóng)村發(fā)揮出更大的價(jià)值和作用。