農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法建議
——以貴州省調(diào)研數(shù)據(jù)為例

段佳瑜

（貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就是指全體勞動群眾共同擁有生產(chǎn)資料、共同勞動，收益共享的一種經(jīng)濟(jì)組織形式[1]。在我國，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有兩層含義，一是指傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，它在指定行政范圍內(nèi)運(yùn)行，以集體所有制為主要特征。二是指新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是實行按勞分配和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在組織形式上以股份經(jīng)濟(jì)合作社為主。目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織絕大多數(shù)仍屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。集體土地使用權(quán)分包給農(nóng)民之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)了職位空缺及形式趨于多樣化[2]的情況，通過立法的方式來規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則、法律構(gòu)造和多元化，將有效推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。貴州省2016年被財政部列為全國首批扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的13個試點(diǎn)省份之一，貴州省各地結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)展出了資源利用型、資產(chǎn)利用型、易地置業(yè)型等多種村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展模式，改革創(chuàng)新的經(jīng)驗做法受到了業(yè)界的充分肯定，如遵義市“三資”轉(zhuǎn)換、黔南州促“三變”、銅仁市“三社合一”促“三變”等。本文選擇貴州省作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法研究的樣本，總結(jié)貴州省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展面臨的問題并提出立法建議，以期能夠為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實盡綿薄之力。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法研究的重要意義

（一）響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的要求

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項長期而又艱巨的任務(wù),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、帶動各區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)有力保障，其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用不容小覷，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要將發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為重要途徑，形成村集體穩(wěn)定的收入來源和持續(xù)增長機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的支撐。開展對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法研究也是為了迎合促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理的需要。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱小的問題，結(jié)合地方特色完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)立法，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和各類經(jīng)營主體納入法律關(guān)系中，將會提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范化程度[4]，降低其生產(chǎn)運(yùn)營成本，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

（二）彌補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)的不足

專門性立法缺失是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展面臨的主要障礙。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)規(guī)定零星分布于各部法律當(dāng)中?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，“特別”二字就在于該組織從成立目的、集體財產(chǎn)、組織成員到最終收益分配上都具有特殊性，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會性質(zhì)如何、是否具備市場主體資格等都無法律依據(jù)[5]。就地方層面上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法規(guī)定而言，以貴州省為例，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會性質(zhì)、組織定位、監(jiān)督管理、經(jīng)營范圍、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、經(jīng)營規(guī)范等諸多方面目前均未有對應(yīng)的法規(guī)。近年來貴州省各縣(市)在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村成立的集體經(jīng)濟(jì)組織，實際上仍然屬于村辦企業(yè)、合作社等，同憲法和相關(guān)法律中提及的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”有較大區(qū)別，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織展開立法研究將明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范疇與職能，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的法律支撐，避免出現(xiàn)無法可依的狀況。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展面臨的困境——以貴州省為樣本

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行管理機(jī)制不健全

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理中還存在以下幾個不完善、不規(guī)范的問題。一是村集體經(jīng)濟(jì)組織未能形成有效的代表機(jī)制[6]。章程沒有明確規(guī)定決議事項的范圍，如所有有資格的成員除了重大事項外，還需要參加一般事項的表決，無疑會增加交易成本，不利于規(guī)模較大的村級集體經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)行。二是民主管理、民主監(jiān)督難以落實，缺乏對村級集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的有效監(jiān)督。村級財務(wù)公開是實現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作，在實踐中，財務(wù)不公開或公開不細(xì)、避重就輕、走過場等問題均有出現(xiàn)，群眾知情權(quán)難以保證，民主管理、民主監(jiān)督也難以落實。如黃果樹旅游區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)沒有建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織管理制度，大部分村民沒有參與過股東大會或是參與了卻無發(fā)表意見的權(quán)利。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未能正常行使其職能。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮組織本集體成員開展生產(chǎn)活動的職能，側(cè)重于集體生產(chǎn)活動，村委會則側(cè)重于對該行政村村民的管理。由于歷史原因，大部分村“兩委”代為行使村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，如黔南州長順縣82個集體經(jīng)濟(jì)組織均為“村社合一”的專業(yè)合社形式，還沒有形成股份制經(jīng)濟(jì)合作社，由當(dāng)?shù)氐拇甯刹孔鳛橹饕?fù)責(zé)人主持集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營活動，村民委員會一開始就發(fā)揮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長期被空置。四是部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理主體長期空置。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后農(nóng)經(jīng)站被撤銷，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未明確農(nóng)經(jīng)職能部門，村級未成立集體經(jīng)濟(jì)組織來管理集體經(jīng)濟(jì)活動，村“兩委”未能對集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效管理，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)無人管理或管理不善。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理水平低

村集體資產(chǎn)收入結(jié)構(gòu)單一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，財政補(bǔ)助資金、扶貧資金及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金等補(bǔ)助收入是清鎮(zhèn)市及納雍縣、息烽縣等村級集體經(jīng)濟(jì)組織收入的主要來源，如貴安新區(qū)管理委員會財政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，貴安新區(qū)2018年底村級集體總收入5 350萬元，其中集體經(jīng)營收入69.47萬元，占總收入的1.3%；發(fā)包及上交收入0.8萬元，占總收入的0.01%；補(bǔ)助收入4 227.62 萬元，占總收入的 79.02%。從安順市西秀區(qū)辦事處的收入渠道來看，仍是以征地收入提留及政府撥入為主。單一的收入來源會成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后期發(fā)展的障礙，導(dǎo)致村集體收入受政策因素影響大，隨著可開發(fā)土地逐漸減少，收入來源渠道將更加減少，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。如息烽縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入來源為房屋與土地租賃，隨著土地規(guī)劃的調(diào)整與收緊，息烽縣部分村集體經(jīng)濟(jì)組織收入出現(xiàn)了斷崖式下降的趨勢，直接影響到村集體經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)行。而造成村集體收入來源單一的原因在于集體資產(chǎn)的保值增值無專業(yè)的管理辦法。目前，息烽縣大部分村自主營業(yè)創(chuàng)收能力弱，拓寬經(jīng)營渠道的能力不足，由此導(dǎo)致有資金卻無投資出路，難以實現(xiàn)資金向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變[7]。

村級資產(chǎn)的處理缺乏監(jiān)管。一是“村財鄉(xiāng)管”邊界模糊。村財鄉(xiāng)管主要管的是資金方面，對資產(chǎn)、資源的監(jiān)管缺乏力度，由此出現(xiàn)了一些在處置集體資產(chǎn)、資源時沒有經(jīng)過村民代表大會通過或者只審查資金流向，沒有審查處置資產(chǎn)、資源的程序是否合法的現(xiàn)象，違反了規(guī)定程序和組織紀(jì)律。安順市大部分村的集體經(jīng)濟(jì)收入和積累都納入了“村財鄉(xiāng)管”范圍，原本屬于村集體資產(chǎn)的使用和收益分配卻出現(xiàn)了需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審批的奇怪現(xiàn)象。二是對村集體財務(wù)的審計監(jiān)督難以實現(xiàn)。各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門因人員、機(jī)構(gòu)缺失，難以對村級財務(wù)開展審計監(jiān)督。在財務(wù)管理上缺乏合格的財會人員，在憑證的取得、記賬、報表編制等會計業(yè)務(wù)上，難以做到規(guī)范。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的激勵機(jī)制不完善

貴州省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織激勵機(jī)制的不完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是村集體管理者獎勵機(jī)制缺失。貴州省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有明確管理者的權(quán)利與收益的分配機(jī)制，收益分配僅面向村集體和村集體成員等。如樂平鎮(zhèn)塘約村“合作社、村集體、村民三方按 3∶3∶4”的收益分配模式進(jìn)行收益分配，貞豐縣各村集體按照持有商鋪面積的比例進(jìn)行收益分配，再將收益的70%分給建檔貧困戶，30%分給村集體，以此來壯大村集體經(jīng)濟(jì)。對村集體管理人員獎勵機(jī)制的缺失導(dǎo)致村集體干部發(fā)展動力不足。二是政府扶持力度不足。受特殊的地理環(huán)境因素和歷史形成的發(fā)展理念的影響，貴州省大部分村的資金來源主要還是依靠財政資金的撥款。然而，用于建設(shè)農(nóng)村公共物品的財政資金有限，扶貧資金分散，缺乏有效的扶持措施，無法促進(jìn)貴州省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)發(fā)展。如貴陽市劉莊經(jīng)濟(jì)實業(yè)發(fā)展有限公司修建的廠房沒有得到貼息政策的扶持，尚需支付的利息較高，出租廠房獲得的收入僅夠償還利息。三是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)力量薄弱，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的人才匱乏。隨著農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的任務(wù)越來越重，但基層農(nóng)經(jīng)人員嚴(yán)重不足，黔西南州各縣農(nóng)經(jīng)站以股級設(shè)置，人員編制2～3人，實際在崗人數(shù)大多1～2人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更缺少專職的農(nóng)經(jīng)工作人員。而貞豐縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）僅有1～2名專職農(nóng)經(jīng)工作人員，工作繁雜且人手不足，導(dǎo)致工作時常處于被動應(yīng)付的狀態(tài)，根本顧不上指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作。

三、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法建議

（一）明晰成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范性文件，首先應(yīng)當(dāng)明確成員資格的認(rèn)定。目前，地方暫無成員身份認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，但《貴州省高級人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件的指導(dǎo)意見》中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)與喪失的條件，可以總結(jié)出認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時應(yīng)當(dāng)遵循三個原則。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)較為固定，集體資產(chǎn)是維持其生計的基本保障；二是只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員就可以享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體利益；三是一人有且僅能擁有一個村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。該指導(dǎo)意見對于制定差異化、合理化的成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有重要的參考價值。從這三個原則出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定就要以生活固定為條件，堅持一個成員僅能擁有一個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份的原則，同時結(jié)合農(nóng)村土地是否可保障其基本生活來綜合考慮。

成員資格的認(rèn)定分為取得與喪失兩個方面。運(yùn)作模式以及發(fā)展水平不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用不同的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[8]。一是單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)。一般的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，以意思自治為核心，可以基于身份關(guān)系獲得集體資產(chǎn)份額，這種身份關(guān)系包括父母子女之間的繼承關(guān)系，加入該戶籍的人可自主選擇是否加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。二是戶籍標(biāo)準(zhǔn)兼顧基本生存標(biāo)準(zhǔn)。對于“集體扶持、個人領(lǐng)辦、按比分紅”模式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，能否成為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能僅憑一項標(biāo)準(zhǔn)，還需要采用綜合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因為在這種運(yùn)作模式下，既有基于身份關(guān)系的整體性的成員權(quán)，也有個人享有的成員權(quán)。比如“三權(quán)分置”改革下，因土地經(jīng)營權(quán)而享有成員資格的村民也享有因土地承包帶來的成員權(quán)，這樣成員權(quán)就會有重合的地方，所以對于這種村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)應(yīng)該采取戶籍標(biāo)準(zhǔn)兼顧基本生存標(biāo)準(zhǔn)。三是戶籍標(biāo)準(zhǔn)兼顧憑證標(biāo)準(zhǔn)，對于整合多個村成立集體平臺公司的，成員資格認(rèn)定就要加入憑證標(biāo)準(zhǔn)兼顧戶籍標(biāo)準(zhǔn)。針對發(fā)展水平較低的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，成員資格認(rèn)定的最終目的還是保障村民的基本生存生活，應(yīng)采取生存保障原則；發(fā)展水平較高的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，生存標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到，更多的是追求經(jīng)濟(jì)效益，所以針對這種成員，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)為主，生存標(biāo)準(zhǔn)為輔；對于發(fā)展水平更高的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，成員資格的認(rèn)定可以直接采取經(jīng)營資格標(biāo)準(zhǔn)，其中包括戶籍標(biāo)準(zhǔn)、對村集體組織經(jīng)濟(jì)效益的貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與生活保障標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的界定、管理、登記與變更，可以利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份信息庫，建立成員登記備案機(jī)制。

（二）完善村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)制

參考企業(yè)法人制度完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和決議機(jī)制。借鑒公司法人治理結(jié)構(gòu)來搭建村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的路徑可以包容農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備的資合性和人合性[9]。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長期存在的內(nèi)部治理問題主要是“政經(jīng)不分”，要妥善解決好這個問題，就應(yīng)當(dāng)從實體與程序兩個方面完善村集體經(jīng)濟(jì)組織法人結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)村“兩委”越界參與管理的現(xiàn)象。從實體角度看，按照公司法人制度，應(yīng)當(dāng)設(shè)立包括決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一整套組織機(jī)構(gòu)。從程序角度看，設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會、董事會、監(jiān)事會、理事會等機(jī)構(gòu)。一方面，召開成員代表大會可以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決權(quán)、議事權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及《民法典》新增的集體經(jīng)濟(jì)組織成員知情權(quán)，充分發(fā)揮組織成員對村集體經(jīng)濟(jì)組織管理層的監(jiān)督作用。另一方面，按照民主程序選舉出董事、監(jiān)事及經(jīng)理等工作人員，有利于提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的參與意識。完善村集體經(jīng)濟(jì)組織決議機(jī)制要兼顧效率與公平，重點(diǎn)從兩個方面完善決議機(jī)制。一是建立有效的代表機(jī)制，提升效率。農(nóng)地資源和集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、股份化、租賃和抵押等重大投資事項需要經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會審議通過，除此之外的一般事項采取“人數(shù)多數(shù)決”方式表決，以此降低交易成本。二是建立特定股東同意的決議機(jī)制。當(dāng)需要表決的決議不符合整體利益時，為防范多數(shù)人侵犯少數(shù)人的利益，章程可以為特定股東設(shè)立一票否決權(quán)，以避免持有大量個人股股東不當(dāng)控制的情況，實現(xiàn)對村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的有效監(jiān)督。

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的股權(quán)安排。股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計關(guān)系到投資者與經(jīng)營者和勞動者的工作積極性，現(xiàn)存許多地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的設(shè)計區(qū)分了集體股與個人股，如黑龍江省[10]。但又有規(guī)定了禁止設(shè)立集體股的地區(qū)，如江蘇省蘇州市、湖南省婁底市等，其都主張全部股份量化到人，僅設(shè)立個人股。黑龍江省主張設(shè)立集體股的原因，一方面在于農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)與社會保障制度不健全，另一方面也是民意的選擇，黑龍江省在立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，42個村581位農(nóng)民中，有89.67%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立集體股，從而可以留存部分資金發(fā)展公共事業(yè)。但是從法理角度來看，設(shè)立集體股存在以下幾方面的問題。一是缺乏法理依據(jù)，參照企業(yè)法人制度分配股權(quán)，股東應(yīng)當(dāng)履行出資義務(wù)等其他對價義務(wù)才能取得股份，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對資產(chǎn)的貢獻(xiàn)大小和付出的勞動實際上就被視為出資義務(wù)的履行，產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致集體股的實際持有人衍化成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其無獨(dú)立財產(chǎn)，根本無法履行出資義務(wù)[11]。二是會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是法人又是股東，農(nóng)村集體是一個高度抽象的概念，因此集體股的權(quán)利由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使，由此會導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織本身既是法人又是股東，不僅會使得內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)繁雜，還會影響成員行使股東的權(quán)利，同時還會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清。產(chǎn)權(quán)制度改革就是要明確資產(chǎn)有多少份額，歸哪些人，而設(shè)立集體股相當(dāng)于這部分資金用于公共領(lǐng)域，仍會產(chǎn)生該部分產(chǎn)權(quán)歸屬不明的問題，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)反向而行。故綜合考慮，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的設(shè)計不適宜設(shè)立集體股，可以參照廣東省佛山市南海區(qū)關(guān)于股權(quán)安排的做法，在設(shè)立個人股的同時增設(shè)公積公益金制度。要明確公積公益金取自于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體收益，由集體成員享有所有權(quán)，用于償還歷史形成的債務(wù)、彌補(bǔ)虧損或擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，同時發(fā)揮原集體股所發(fā)揮的功能，即用于農(nóng)村公共事業(yè)的支出，包括教育醫(yī)療衛(wèi)生等。而公積公益金提取的比例應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性，由集體成員討論決定。

（三）健全村集體資產(chǎn)收益分配機(jī)制

完善資產(chǎn)收益分配制度要以健全的資產(chǎn)管理機(jī)制為基礎(chǔ)。

首先，要研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的標(biāo)準(zhǔn)，就需要明確資產(chǎn)總額以及范圍，產(chǎn)權(quán)登記的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括資產(chǎn)總額、負(fù)責(zé)主體、地址、負(fù)債總額等。如《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》就界定了村集體資產(chǎn)，稱“使用年限一年以上或價值一千元以上的為固定資產(chǎn)”，固定資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)需建立臺賬，分開進(jìn)行管理。規(guī)范集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記之后，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性資產(chǎn)收益的分配應(yīng)遵循公開、公示的原則，經(jīng)過公示的集體資產(chǎn)股權(quán)可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)交易，也可以以此提供擔(dān)?；蛉谫Y[12]。利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢完善村級集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理機(jī)制，建立和完善資產(chǎn)管理臺賬，充分利用大數(shù)據(jù)發(fā)展的技術(shù)條件和“黨建云”平臺的便捷，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資金、資產(chǎn)和資源情況上傳農(nóng)村集體資產(chǎn)管理平臺進(jìn)行實時動態(tài)管理，可以有效防止集體資金和資產(chǎn)的流失，以此形成“大數(shù)據(jù)平臺+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”聯(lián)合管理模式。

其次，需要完善集體經(jīng)濟(jì)會計收支賬目，建立村級民主理財小組，專門監(jiān)督村集體的財務(wù)狀況等一系列的規(guī)章制度。要實現(xiàn)村集體資產(chǎn)保值增值，就需要成立專業(yè)的財務(wù)小組，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政務(wù)、財產(chǎn)盈余情況公開透明，不斷完善集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的管理模式，促進(jìn)集體資產(chǎn)在參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營活動中保值、增值。通過委托會計事務(wù)所審計，對村集體財政收支進(jìn)行檢查，加大債權(quán)的清理和債務(wù)的處理力度，努力清除村集體組織長期積累的債務(wù)，防止不良債權(quán)與惡意債務(wù)的產(chǎn)生。要科學(xué)設(shè)計村集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)收益分配方案。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》第二十二條的規(guī)定，理事會為制定村集體經(jīng)濟(jì)組織本年度資產(chǎn)收益分配方案的主體。收益分配方案應(yīng)當(dāng)明確分配項目及其比例，并經(jīng)三分之二以上的具有表決權(quán)的村集體經(jīng)濟(jì)成員參加且表決權(quán)總數(shù)的過半數(shù)人通過，村集體資產(chǎn)年度可分配收益應(yīng)當(dāng)首先滿足公益公積金的需求后，才能進(jìn)行成員間的分紅。

最后，要根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》的規(guī)定報指定單位備案。

（四）建立村級集體經(jīng)濟(jì)組織激勵約束機(jī)制

村級集體經(jīng)濟(jì)組織的激勵約束機(jī)制主要從以下三個方面來建立。一是加大財政支持力度，出臺稅收等優(yōu)惠政策。不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)農(nóng)村優(yōu)勢資源，推行適合其自身發(fā)展的項目，政府針對發(fā)展項目制定可行的優(yōu)惠政策，聯(lián)合農(nóng)戶或工商企業(yè)開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、營銷和加工，興辦農(nóng)民專業(yè)合作社等[13]。遵義市正安縣就實行了稅收減免政策，將村集體經(jīng)濟(jì)組織新開辦企業(yè)三年內(nèi)的所得稅及縣、鄉(xiāng)留成部分全部獎勵給村集體，新增稅金中縣、鄉(xiāng)留成部分的50%獎勵給村集體，帶動了32個村發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。二是建立科學(xué)的政績考核機(jī)制。將發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的指標(biāo)納入各級村干部的履職和升職考核中，明確年度村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村提取集體經(jīng)濟(jì)年經(jīng)營性純收入新增部分的30%用作獎勵村干部，其中村黨組織書記占40%，其他村“兩委”干部共同占60%；社區(qū)黨組織書記占30%，其他社區(qū)“兩委”干部共同占70%。以此增強(qiáng)各級政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重視、指導(dǎo)與扶持。建立村級集體經(jīng)濟(jì)組織職業(yè)經(jīng)理人制度和村集體經(jīng)營管理人員年薪制，充分調(diào)動其經(jīng)營管理的潛力，以激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與人員促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。三是組建薄弱村幫扶機(jī)制。從領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)、農(nóng)經(jīng)人員的培訓(xùn)和村集體的發(fā)展規(guī)劃等方面實行幫扶機(jī)制，攜手幫扶經(jīng)濟(jì)薄弱村，組織骨干企業(yè)和機(jī)關(guān)部門與薄弱村結(jié)對幫扶，幫助其招商引資、興建增收項目，培育村級增收長效機(jī)制。充分發(fā)揮縣直幫扶單位、同步小康駐村工作組、“第一書記”等的作用，積極幫助村級集體經(jīng)濟(jì)組織理清發(fā)展思路，提供資金、資源支持。

建立嚴(yán)格的問責(zé)落實機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制，以問責(zé)倒逼責(zé)任落實。對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)工作重視不夠、措施不力、責(zé)任不落實的，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談；對不擔(dān)當(dāng)、不作為，落實不力、工作不到位、敷衍塞責(zé)的干部，情節(jié)嚴(yán)重的要采取調(diào)離崗位、降職和免職等方式予以問責(zé)。對年底未完成目標(biāo)任務(wù)，還存在無經(jīng)營性收入的村（社區(qū)），甚至還存在“空殼村”的，除在年度目標(biāo)考核中扣分以外，同時按照有關(guān)規(guī)定對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。為了避免相關(guān)責(zé)任人濫用其權(quán)力，因經(jīng)營規(guī)劃不利、資產(chǎn)管理不善、未嚴(yán)格完成審批手續(xù)而出現(xiàn)農(nóng)村集體資金流失，致使村集體債務(wù)增加的，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，追究其法律責(zé)任。

四、結(jié)語

我國正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大潮中，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對制度的需求也存在差異，因此，對成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采用類型化的立法方式，針對不同發(fā)展水平的村集體經(jīng)濟(jì)組織采用不同的考量方法。而對于內(nèi)部治理機(jī)制與激勵機(jī)制等，可以采取普遍適用的立法方式，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法既能體現(xiàn)我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)又能統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[14]。