PPP 項目財務(wù)管理問題研究

趙娜 河北建工投資有限公司

引言

隨著我國國民經(jīng)濟的不斷增長和政府對社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷加強，PPP 模式在我國得到了廣泛的應(yīng)用。通過政府與社會資本的合作，實現(xiàn)了雙方的共同目標和利益，也擴大了我國公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。PPP 模式作為一種建立公私合作關(guān)系提供項目服務(wù)的模式，優(yōu)勢明顯，對我國經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。目前，我國大部分PPP 項目需要設(shè)立項目公司進行建設(shè)、維護和運營，對于PPP 項目參與各方而言，應(yīng)建立以財務(wù)為主線的管理體制，促進提升項目整體管理水平。因此，項目公司的財務(wù)管理尤為重要。

一、PPP模式

（一）PPP 定義

PPP 模式是指政府與私營機構(gòu)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目或提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的合作伙伴關(guān)系，通過簽訂合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，實現(xiàn)雙贏的局面，以及比預(yù)期更有利的結(jié)果。

（二）PPP 模式優(yōu)勢

1. PPP 模式可以使政府功能與社會資本的優(yōu)勢結(jié)合

PPP 項目與傳統(tǒng)建設(shè)投資項目模式來講，更有利于整合社會資源，對于社會資本而言，他們在技術(shù)、運營、建設(shè)施工等方面較政府有更強的經(jīng)驗，能夠有效地激發(fā)民間投資活力，從而盤活社會存量資本，此外還可以完善企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，提供機遇使企業(yè)有更大的發(fā)展空間。政府與社會資本的合作可以極大地提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益的最大化。

2. PPP 模式可以化解政府財政壓力

PPP 模式中，以政府為主體，廣泛吸收民間資本的加入，充分發(fā)揮財政資金的“杠桿作用”，社會資本方承擔項目融資的職能，使項目資金來源有了保障，無須政府公共部門承擔債務(wù)負擔和外債壓力，化解了政府的財政壓力。

3. PPP 模式有利于風險分擔和利益共享

在PPP 模式下，項目建設(shè)和運營風險由私營部門承擔，政策風險由政府承擔，不可抗力因素由雙方共同承擔。由于PPP模式的風險共擔特點，政府和私營部門各自承擔部分風險，從而改善了項目的整體風險。社會資本的參與使得項目建設(shè)和運營更加專業(yè)化，從而提高項目的運營效率。

二、PPP模式下財務(wù)管理存在的問題

（一）PPP 項目融資難

PPP 模式的項目開發(fā)最關(guān)鍵因素是需要提供大量資金，在項目資金結(jié)構(gòu)中，民間資本占很大比重。政府方作為項目主體，吸收社會資本加入，政府在項目出資中占比很小，項目資金絕大多數(shù)來自社會資本方自有出資或?qū)ν馊谫Y，這是對社會資本方投融資管理能力的一大考驗。受到PPP 項目自身特點的影響，政府部門無法為社會資本提供擔保，但是目前我國金融機構(gòu)對企業(yè)貸款要求條件很高，這就導(dǎo)致了社會資本方出現(xiàn)融資難等問題。

此外，項目公司在建設(shè)及運營中需要持續(xù)占用大量資金，這些資金絕大多數(shù)來源于負債，還本付息壓力大。項目資金管理不規(guī)范，資金使用、籌措沒有預(yù)算，融資貸款進度與資金使用進度不匹配，資金使用率低，增加了資本成本。在這種情況下，項目公司的融資管理能力就顯得尤為重要，不僅影響項目進度，還會影響項目收益和成本等。

（二）缺少完善的財務(wù)預(yù)算體系

預(yù)算管理對企業(yè)的重要意義在于實現(xiàn)企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營活動的全面控制，提高企業(yè)的市場競爭力，有利于充分發(fā)揮財務(wù)管理的優(yōu)勢。制定預(yù)算的目的是為了保證企業(yè)經(jīng)營管理過程中的財務(wù)穩(wěn)定，它對完善企業(yè)財務(wù)制度、明確企業(yè)財務(wù)管理目標具有重要作用。目前，PPP 模式下預(yù)算制度存在以下不完善：

一是制定的預(yù)算難以達到理想的管理效果。一般情況下，PPP 項目在初期，財務(wù)可能未對項目具體情況進行實際調(diào)研，通常僅憑借自身經(jīng)驗，制定預(yù)算，可能與實際情況有很大出入。例如，涉及征地拆遷費用、融資利息超出預(yù)期成本、建設(shè)期鋼筋等材料價格上漲等因素導(dǎo)致成本增加，以上情況均可能使項目公司在后期出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象。

二是PPP 項目在推進過程中發(fā)現(xiàn)預(yù)算脫離實際情況后不能及時對預(yù)算方案根據(jù)政策及經(jīng)濟環(huán)境作出相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算缺乏及時性，預(yù)算管理無法有效實施。

（三）管理體制不健全，成本控制不全面

由于我國PPP 項目財務(wù)管理還處于探索階段，各項制度和政策還沒有完善，管理制度在實施過程中難免會出現(xiàn)一些問題，影響財務(wù)管理的效率和質(zhì)量。

PPP 項目推進過程中，無法形成科學的成本規(guī)劃，一是PPP項目成本管理的全過程無法形成；二是部分項目在建設(shè)、運營和管理過程中忽略成本的控制，建設(shè)和運營過程中對建設(shè)成本、運營成本缺少合理的優(yōu)化。導(dǎo)致項目概算超出預(yù)期成本，項目資金短缺以及出現(xiàn)償債難等一系列財務(wù)風險。

三、在推行PPP項目過程中財務(wù)管理有關(guān)建議

對于一個企業(yè)而言，財務(wù)管理在企業(yè)的發(fā)展過程中是一個重要的環(huán)節(jié)，相對于一般企業(yè)的價值最大化目標而言，PPP 項目的財務(wù)管理目標有相似之處，也有不同之處。PPP 項目全生命周期都離不開財務(wù)的監(jiān)督和反映，財務(wù)管理在PPP 項目建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。在推行PPP 項目過程中，公司領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)高度重視財務(wù)管理工作，加大力度進行財務(wù)管理的規(guī)范化建設(shè)，建成完整的企業(yè)財務(wù)管理體系，并嚴格執(zhí)行。為了做好各類PPP 項目全生命周期的財務(wù)管理工作，社會資本應(yīng)不斷加強籌劃和管理，建議如下：

（一）建立專門的項目測算模型，對項目的全生命周期進行預(yù)測

可運用財務(wù)知識、成本管理知識和Excel，創(chuàng)建財務(wù)評價體系，建立專項項目模型。對每個項目進行投入、產(chǎn)出、盈利能力、可行性等測算，控制項目質(zhì)量，提供決策依據(jù)。形成財務(wù)評價系統(tǒng)全自動化縮短財務(wù)評估和招投標所需要的人工成本和時間成本，提高財務(wù)評估的及時性和準確性。在建設(shè)階段，根據(jù)已完成的財務(wù)數(shù)據(jù)，進一步完善項目全生命周期的財務(wù)計量，合理預(yù)測和指導(dǎo)項目損益情況。

（二）不斷加強成本管理，完善制度建設(shè)，細化預(yù)算管理，規(guī)避財務(wù)風險

一是加強PPP 項目在建設(shè)-運營-移交等各環(huán)節(jié)的成本管理控制。PPP 項目投資運營成本控制是PPP 項目全生命周期成本管理的重要內(nèi)容，PPP 項目成本包括建設(shè)、運營、融資和稅收等成本費用因素，是決定政府支付責任大小和資本投資回報高低的核心要素。項目公司設(shè)立財務(wù)部、預(yù)算部、工程部和運營部，分別進行成本管理和成本計劃的實施，各部門對各自負責的經(jīng)濟活動進行分析，及時掌握經(jīng)濟活動的動態(tài)，查找漏洞并制定控制措施，增強人員的成本管理意識，由事后核算轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑坝媱潱杀究刂频玫搅擞行У母纳啤?/p>

二是嚴格遵守有關(guān)法律法規(guī)，進一步完善和嚴格執(zhí)行企業(yè)財務(wù)管理制度。加強財務(wù)信息化建設(shè)，鞏固基礎(chǔ)會計工作，完善內(nèi)控制度，規(guī)范財務(wù)會計行為，提高會計工作效率，保證各項業(yè)務(wù)的正常運行。可投入使用符合項目公司業(yè)務(wù)情況的OA 系統(tǒng)，建立財務(wù)板塊提高財務(wù)工作的信息化程度，縮短業(yè)務(wù)流程的時間跨度，增加財務(wù)工作效率。

三是制定嚴格的預(yù)算管理制度。預(yù)算分階段進行分析、考核，加強財務(wù)管理工作的主動性，做到事前監(jiān)督，使業(yè)務(wù)更具計劃性，成本得到有效控制。從成本管理和財務(wù)管理兩個方向增強全面預(yù)算管理，確保項目整體建設(shè)成本可控。從運營期成本和收益測算的廣度和深度方面，結(jié)合增值稅變化對成本的影響，作出運營實施主體及具體方式的合理抉擇，并結(jié)合全面預(yù)算管理，提前確定實施方案，確保運營期成本和收益預(yù)測效果的實現(xiàn)。

（三）努力破解融資難，合理統(tǒng)籌安排資金

一是拓寬融資渠道，破解PPP 項目籌資難問題。PPP 項目投資規(guī)模大，資金門檻高，項目實施過程中需要進行大量融資，才能確保項目的順利實施。因此，籌資是PPP 項目成功的關(guān)鍵，也是PPP 項目的主要缺陷。目前，PPP 項目籌資難、籌資貴已成為制約項目實施的主要矛盾之一，為了解決這個矛盾，社會資本方應(yīng)積極拓寬融資渠道，由單一銀行融資，變成從基金、股權(quán)等多方式融資。

二是提高資金的使用效率，減少資金成本?？茖W合理匹配融資計劃和施工資金需求，倒排資金到位計劃，避免出現(xiàn)資金閑置和浪費，加強風險意識，降低財務(wù)費用。加強與施工單位和政府財政方面的溝通交流，保證工程施工按計劃完成，盡快進入運營期，按PPP 協(xié)議返還投資資金，降低資本成本支付。

（四）完善人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，引進專業(yè)人才

一是加強對有關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能提高；二是引進專業(yè)人才隊伍，逐步完善專業(yè)人才結(jié)構(gòu)。項目公司作為一個公司運營，基本的部門組成和人員組成是必須的，社會資本方應(yīng)挖掘并培養(yǎng)出一批項目管理人才、項目投融資人才、項目運營人才。

結(jié)語

近年來，PPP 模式在中國得到普遍應(yīng)用，不僅加快了中國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，而且在一定程度上激發(fā)了社會資本的活力，這也是對迫切需要轉(zhuǎn)型的社會資本的考驗和挑戰(zhàn)。然而，財務(wù)管理在PPP 模式的整個生命周期中起著至關(guān)重要的作用。PPP模式的財務(wù)管理目標不同于一般企業(yè)。在實際應(yīng)用中，一是要及時解決財務(wù)管理中遇到的問題；二是要不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步健全PPP 財務(wù)管理模式，提高財務(wù)管理效率，促進PPP 項目不斷發(fā)展。財