PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問(wèn)題研究

趙娜 河北建工投資有限公司

引言

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)和政府對(duì)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷加強(qiáng)，PPP 模式在我國(guó)得到了廣泛的應(yīng)用。通過(guò)政府與社會(huì)資本的合作，實(shí)現(xiàn)了雙方的共同目標(biāo)和利益，也擴(kuò)大了我國(guó)公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。PPP 模式作為一種建立公私合作關(guān)系提供項(xiàng)目服務(wù)的模式，優(yōu)勢(shì)明顯，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。目前，我國(guó)大部分PPP 項(xiàng)目需要設(shè)立項(xiàng)目公司進(jìn)行建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，對(duì)于PPP 項(xiàng)目參與各方而言，應(yīng)建立以財(cái)務(wù)為主線的管理體制，促進(jìn)提升項(xiàng)目整體管理水平。因此，項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理尤為重要。

一、PPP模式

（一）PPP 定義

PPP 模式是指政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的合作伙伴關(guān)系，通過(guò)簽訂合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，實(shí)現(xiàn)雙贏的局面，以及比預(yù)期更有利的結(jié)果。

（二）PPP 模式優(yōu)勢(shì)

1. PPP 模式可以使政府功能與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)結(jié)合

PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)建設(shè)投資項(xiàng)目模式來(lái)講，更有利于整合社會(huì)資源，對(duì)于社會(huì)資本而言，他們?cè)诩夹g(shù)、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)施工等方面較政府有更強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)，能夠有效地激發(fā)民間投資活力，從而盤活社會(huì)存量資本，此外還可以完善企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，提供機(jī)遇使企業(yè)有更大的發(fā)展空間。政府與社會(huì)資本的合作可以極大地提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

2. PPP 模式可以化解政府財(cái)政壓力

PPP 模式中，以政府為主體，廣泛吸收民間資本的加入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿作用”，社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目融資的職能，使項(xiàng)目資金來(lái)源有了保障，無(wú)須政府公共部門承擔(dān)債務(wù)負(fù)擔(dān)和外債壓力，化解了政府的財(cái)政壓力。

3. PPP 模式有利于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享

在PPP 模式下，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門承擔(dān)，政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力因素由雙方共同承擔(dān)。由于PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)特點(diǎn)，政府和私營(yíng)部門各自承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，從而改善了項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本的參與使得項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)更加專業(yè)化，從而提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。

二、PPP模式下財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

（一）PPP 項(xiàng)目融資難

PPP 模式的項(xiàng)目開發(fā)最關(guān)鍵因素是需要提供大量資金，在項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)中，民間資本占很大比重。政府方作為項(xiàng)目主體，吸收社會(huì)資本加入，政府在項(xiàng)目出資中占比很小，項(xiàng)目資金絕大多數(shù)來(lái)自社會(huì)資本方自有出資或?qū)ν馊谫Y，這是對(duì)社會(huì)資本方投融資管理能力的一大考驗(yàn)。受到PPP 項(xiàng)目自身特點(diǎn)的影響，政府部門無(wú)法為社會(huì)資本提供擔(dān)保，但是目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)貸款要求條件很高，這就導(dǎo)致了社會(huì)資本方出現(xiàn)融資難等問(wèn)題。

此外，項(xiàng)目公司在建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中需要持續(xù)占用大量資金，這些資金絕大多數(shù)來(lái)源于負(fù)債，還本付息壓力大。項(xiàng)目資金管理不規(guī)范，資金使用、籌措沒(méi)有預(yù)算，融資貸款進(jìn)度與資金使用進(jìn)度不匹配，資金使用率低，增加了資本成本。在這種情況下，項(xiàng)目公司的融資管理能力就顯得尤為重要，不僅影響項(xiàng)目進(jìn)度，還會(huì)影響項(xiàng)目收益和成本等。

（二）缺少完善的財(cái)務(wù)預(yù)算體系

預(yù)算管理對(duì)企業(yè)的重要意義在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全面控制，提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)。制定預(yù)算的目的是為了保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，它對(duì)完善企業(yè)財(cái)務(wù)制度、明確企業(yè)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)具有重要作用。目前，PPP 模式下預(yù)算制度存在以下不完善：

一是制定的預(yù)算難以達(dá)到理想的管理效果。一般情況下，PPP 項(xiàng)目在初期，財(cái)務(wù)可能未對(duì)項(xiàng)目具體情況進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，通常僅憑借自身經(jīng)驗(yàn)，制定預(yù)算，可能與實(shí)際情況有很大出入。例如，涉及征地拆遷費(fèi)用、融資利息超出預(yù)期成本、建設(shè)期鋼筋等材料價(jià)格上漲等因素導(dǎo)致成本增加，以上情況均可能使項(xiàng)目公司在后期出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象。

二是PPP 項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)預(yù)算脫離實(shí)際情況后不能及時(shí)對(duì)預(yù)算方案根據(jù)政策及經(jīng)濟(jì)環(huán)境作出相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算缺乏及時(shí)性，預(yù)算管理無(wú)法有效實(shí)施。

（三）管理體制不健全，成本控制不全面

由于我國(guó)PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理還處于探索階段，各項(xiàng)制度和政策還沒(méi)有完善，管理制度在實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，影響財(cái)務(wù)管理的效率和質(zhì)量。

PPP 項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，無(wú)法形成科學(xué)的成本規(guī)劃，一是PPP項(xiàng)目成本管理的全過(guò)程無(wú)法形成；二是部分項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中忽略成本的控制，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本缺少合理的優(yōu)化。導(dǎo)致項(xiàng)目概算超出預(yù)期成本，項(xiàng)目資金短缺以及出現(xiàn)償債難等一系列財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、在推行PPP項(xiàng)目過(guò)程中財(cái)務(wù)管理有關(guān)建議

對(duì)于一個(gè)企業(yè)而言，財(cái)務(wù)管理在企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，相對(duì)于一般企業(yè)的價(jià)值最大化目標(biāo)而言，PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)有相似之處，也有不同之處。PPP 項(xiàng)目全生命周期都離不開財(cái)務(wù)的監(jiān)督和反映，財(cái)務(wù)管理在PPP 項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。在推行PPP 項(xiàng)目過(guò)程中，公司領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)高度重視財(cái)務(wù)管理工作，加大力度進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化建設(shè)，建成完整的企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系，并嚴(yán)格執(zhí)行。為了做好各類PPP 項(xiàng)目全生命周期的財(cái)務(wù)管理工作，社會(huì)資本應(yīng)不斷加強(qiáng)籌劃和管理，建議如下：

（一）建立專門的項(xiàng)目測(cè)算模型，對(duì)項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行預(yù)測(cè)

可運(yùn)用財(cái)務(wù)知識(shí)、成本管理知識(shí)和Excel，創(chuàng)建財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)體系，建立專項(xiàng)項(xiàng)目模型。對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行投入、產(chǎn)出、盈利能力、可行性等測(cè)算，控制項(xiàng)目質(zhì)量，提供決策依據(jù)。形成財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)全自動(dòng)化縮短財(cái)務(wù)評(píng)估和招投標(biāo)所需要的人工成本和時(shí)間成本，提高財(cái)務(wù)評(píng)估的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。在建設(shè)階段，根據(jù)已完成的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，進(jìn)一步完善項(xiàng)目全生命周期的財(cái)務(wù)計(jì)量，合理預(yù)測(cè)和指導(dǎo)項(xiàng)目損益情況。

（二）不斷加強(qiáng)成本管理，完善制度建設(shè)，細(xì)化預(yù)算管理，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目在建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交等各環(huán)節(jié)的成本管理控制。PPP 項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)成本控制是PPP 項(xiàng)目全生命周期成本管理的重要內(nèi)容，PPP 項(xiàng)目成本包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資和稅收等成本費(fèi)用因素，是決定政府支付責(zé)任大小和資本投資回報(bào)高低的核心要素。項(xiàng)目公司設(shè)立財(cái)務(wù)部、預(yù)算部、工程部和運(yùn)營(yíng)部，分別進(jìn)行成本管理和成本計(jì)劃的實(shí)施，各部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分析，及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，查找漏洞并制定控制措施，增強(qiáng)人員的成本管理意識(shí)，由事后核算轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑坝?jì)劃，成本控制得到了有效的改善。

二是嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善和嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度。加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，鞏固基礎(chǔ)會(huì)計(jì)工作，完善內(nèi)控制度，規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)行為，提高會(huì)計(jì)工作效率，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行?？赏度胧褂梅享?xiàng)目公司業(yè)務(wù)情況的OA 系統(tǒng)，建立財(cái)務(wù)板塊提高財(cái)務(wù)工作的信息化程度，縮短業(yè)務(wù)流程的時(shí)間跨度，增加財(cái)務(wù)工作效率。

三是制定嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。預(yù)算分階段進(jìn)行分析、考核，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作的主動(dòng)性，做到事前監(jiān)督，使業(yè)務(wù)更具計(jì)劃性，成本得到有效控制。從成本管理和財(cái)務(wù)管理兩個(gè)方向增強(qiáng)全面預(yù)算管理，確保項(xiàng)目整體建設(shè)成本可控。從運(yùn)營(yíng)期成本和收益測(cè)算的廣度和深度方面，結(jié)合增值稅變化對(duì)成本的影響，作出運(yùn)營(yíng)實(shí)施主體及具體方式的合理抉擇，并結(jié)合全面預(yù)算管理，提前確定實(shí)施方案，確保運(yùn)營(yíng)期成本和收益預(yù)測(cè)效果的實(shí)現(xiàn)。

（三）努力破解融資難，合理統(tǒng)籌安排資金

一是拓寬融資渠道，破解PPP 項(xiàng)目籌資難問(wèn)題。PPP 項(xiàng)目投資規(guī)模大，資金門檻高，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中需要進(jìn)行大量融資，才能確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，籌資是PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，也是PPP 項(xiàng)目的主要缺陷。目前，PPP 項(xiàng)目籌資難、籌資貴已成為制約項(xiàng)目實(shí)施的主要矛盾之一，為了解決這個(gè)矛盾，社會(huì)資本方應(yīng)積極拓寬融資渠道，由單一銀行融資，變成從基金、股權(quán)等多方式融資。

二是提高資金的使用效率，減少資金成本。科學(xué)合理匹配融資計(jì)劃和施工資金需求，倒排資金到位計(jì)劃，避免出現(xiàn)資金閑置和浪費(fèi)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用。加強(qiáng)與施工單位和政府財(cái)政方面的溝通交流，保證工程施工按計(jì)劃完成，盡快進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，按PPP 協(xié)議返還投資資金，降低資本成本支付。

（四）完善人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)人才

一是加強(qiáng)對(duì)有關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能提高；二是引進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍，逐步完善專業(yè)人才結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目公司作為一個(gè)公司運(yùn)營(yíng)，基本的部門組成和人員組成是必須的，社會(huì)資本方應(yīng)挖掘并培養(yǎng)出一批項(xiàng)目管理人才、項(xiàng)目投融資人才、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)人才。

結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，PPP 模式在中國(guó)得到普遍應(yīng)用，不僅加快了中國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，而且在一定程度上激發(fā)了社會(huì)資本的活力，這也是對(duì)迫切需要轉(zhuǎn)型的社會(huì)資本的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。然而，財(cái)務(wù)管理在PPP 模式的整個(gè)生命周期中起著至關(guān)重要的作用。PPP模式的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不同于一般企業(yè)。在實(shí)際應(yīng)用中，一是要及時(shí)解決財(cái)務(wù)管理中遇到的問(wèn)題；二是要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步健全PPP 財(cái)務(wù)管理模式，提高財(cái)務(wù)管理效率，促進(jìn)PPP 項(xiàng)目不斷發(fā)展。財(cái)