PPP 項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警淺析

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引言

隨著我國(guó)部署加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP 項(xiàng)目投資模式開(kāi)始快速進(jìn)入發(fā)展階段。PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)投資項(xiàng)目的不同就在于它是由政府發(fā)起，由社會(huì)企業(yè)進(jìn)行融資，形成一種新型的項(xiàng)目投資建設(shè)模式，對(duì)建設(shè)進(jìn)度保障的同時(shí)也可以保障建設(shè)的質(zhì)量，縮短PPP項(xiàng)目的周期成本，用風(fēng)險(xiǎn)分配的方式提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值，也利于政府對(duì)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行改革等。

一、PPP項(xiàng)目投資模式的特征

PPP 項(xiàng)目投資作為新型投資建設(shè)機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本方而言，PPP 項(xiàng)目主要是社會(huì)資本方承擔(dān)資本風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期的服務(wù)提升效率、展現(xiàn)社會(huì)資本方優(yōu)勢(shì)，并獲取一定的利潤(rùn)回報(bào)。對(duì)政府方而言，PPP 可以幫助政府有效實(shí)現(xiàn)政策項(xiàng)目，更好地滿足公眾的服務(wù)需求，而不是通過(guò)提高稅收的方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。

（一）PPP 項(xiàng)目投資模式提高工程項(xiàng)目效率，降低項(xiàng)目成本

PPP 項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本方合作開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施前在準(zhǔn)備工作、項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目預(yù)算、融資等方面達(dá)成了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上的可行性，在一定程度上縮短了項(xiàng)目的建設(shè)期，降低前期的項(xiàng)目成本。社會(huì)資本方會(huì)避免因擔(dān)心自身承受風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)?yè)p失，無(wú)論是建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期都會(huì)盡量將承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。在項(xiàng)目構(gòu)建過(guò)程中也會(huì)盡可能地提高工作效率，控制成本支出，縮短建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，得到政府方的批準(zhǔn)后，盡快獲取收益。

（二）PPP 項(xiàng)目投資模式促進(jìn)政府社會(huì)資本方的職能互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在政府單獨(dú)的投資項(xiàng)目中，政府從項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)、期后評(píng)價(jià)全過(guò)程參與并提供資金。PPP 項(xiàng)目投資模式建設(shè)過(guò)程中，政府的職能從全過(guò)程建設(shè)服務(wù)者變成監(jiān)管者，既保證了全過(guò)程的參與，也發(fā)揮了行政監(jiān)管職能，從嚴(yán)監(jiān)管。社會(huì)資本方的職能是積極參與立項(xiàng)投入，保障項(xiàng)目建設(shè)以及充足的資金支持。政府與社會(huì)資本方自身職能互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使風(fēng)險(xiǎn)能夠合理分配，各自發(fā)揮更大的作用，提升項(xiàng)目的質(zhì)量，降低項(xiàng)目建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP 項(xiàng)目投資模式增加投資應(yīng)用多元化

社會(huì)資本方的投資目標(biāo)是利用自身資金優(yōu)勢(shì)，通過(guò)投資獲取相應(yīng)回報(bào)，政府作為PPP 項(xiàng)目的推動(dòng)方、監(jiān)管方，既在合同方案約定了投資回報(bào)率，保證了資金的回收效益，也在限制公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參與方面有了全新的突破，還會(huì)在稅收、貸款、土地等方面給予一定的優(yōu)惠政策。這些舉措和優(yōu)惠政策也促進(jìn)了社會(huì)資本方的積極性，在城市道路、供熱、公用事業(yè)工程、水利、農(nóng)業(yè)等方面增加投資應(yīng)用多元化，互惠互利，形成長(zhǎng)期的合作模式，利國(guó)利民。

（四）PPP 項(xiàng)目投資模式提升項(xiàng)目管理水平

PPP 項(xiàng)目投資模式是在政府監(jiān)管下的社會(huì)資本投入，項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域多、復(fù)雜程度高，對(duì)項(xiàng)目的管理提出更高的要求。PPP 項(xiàng)目從政策制定、配套制度、合作方案等方面明確政府方、社會(huì)資本方的職責(zé)分工，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各方面通過(guò)公開(kāi)公正公平的原則，項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)管理、預(yù)算管理等方面促進(jìn)了項(xiàng)目管理質(zhì)量的提升，推動(dòng)了信息對(duì)稱，保障了監(jiān)督權(quán)利的實(shí)施，為社會(huì)提供了更好的服務(wù)。

二、PPP項(xiàng)目投資存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

（一）PPP 項(xiàng)目因融資不到位導(dǎo)致的現(xiàn)金流短缺風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，采用PPP 項(xiàng)目投資模式的基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)越來(lái)越多，PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也日漸突出，尤其表現(xiàn)在因資金籌集不到位導(dǎo)致的現(xiàn)金流短缺風(fēng)險(xiǎn)方面。大部分PPP 項(xiàng)目投資規(guī)模大、跨越期限長(zhǎng)、投資回報(bào)慢、管理不當(dāng)造成項(xiàng)目預(yù)算超支、一般借款的籌資周期短等原因都會(huì)影響到項(xiàng)目的現(xiàn)金流短缺，現(xiàn)金流一旦短缺項(xiàng)目即面臨停滯風(fēng)險(xiǎn)。一方面存在政府認(rèn)識(shí)不到位、執(zhí)行不嚴(yán)、評(píng)審方案不具有融資可行性造成項(xiàng)目無(wú)法融資或融資不滿足項(xiàng)目建設(shè)要求。另一方面存在社會(huì)資本方未做好充分的長(zhǎng)期資金計(jì)劃，社會(huì)資本方也并不具備項(xiàng)目實(shí)施要求，在建設(shè)期無(wú)現(xiàn)金流入的情況下，完全靠外部融資來(lái)維持項(xiàng)目投入建設(shè)，利滾利，拆東墻補(bǔ)西墻，形成了嚴(yán)重的資金流短缺風(fēng)險(xiǎn)，資金一旦斷裂，項(xiàng)目就進(jìn)入停滯狀態(tài)。

（二）PPP 項(xiàng)目因投資項(xiàng)目不合規(guī)導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)

部分地方政府利用PPP 項(xiàng)目投資方式變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模迅速增長(zhǎng)，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；部分地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目包裝成PPP 項(xiàng)目的投資模式，借助國(guó)家相關(guān)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP 的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，造成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；部分項(xiàng)目以“明股實(shí)債”、政府回購(gòu)、政府固化收益、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的方式做成PPP 項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)仍是政府兜底行為，僅是由短期債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為中長(zhǎng)期債務(wù)負(fù)擔(dān)，也未轉(zhuǎn)移政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以上PPP 項(xiàng)目方式均不合規(guī)，也違背了PPP 項(xiàng)目的初衷，存在投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP 項(xiàng)目因政府信用導(dǎo)致的資金回收風(fēng)險(xiǎn)

政府的信用也是影響PPP 項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是部分政府無(wú)法將合同中的規(guī)定落實(shí)，這使得社會(huì)資本方的投資回收風(fēng)險(xiǎn)加劇。另一方面是部分政府官員在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，濫用監(jiān)管職能插手項(xiàng)目工程，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)紕漏被迫停止，造成投資項(xiàng)目停滯風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投入難以回收等。由于PPP 項(xiàng)目是與政府合作的項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)格外注重政府的信用風(fēng)險(xiǎn)[1]。

PPP 項(xiàng)目是企業(yè)與國(guó)家政府相合作的項(xiàng)目，其項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)模式與國(guó)家的政策緊密相連，若國(guó)家的相關(guān)政策發(fā)生變化，政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作、可行性分析都失去意義，建設(shè)過(guò)程中的一些工作也很難進(jìn)行整改，造成經(jīng)濟(jì)損失，形成資金無(wú)法回收的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）PPP 項(xiàng)目因投資回報(bào)不穩(wěn)定導(dǎo)致的收益分配風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目投資和其他投資項(xiàng)目一樣，其收益具有不確定性，不確定的收益也影響著社會(huì)資本方的投資回報(bào)問(wèn)題。在PPP 項(xiàng)目投資之前，市場(chǎng)調(diào)研工作不到位、投資回報(bào)測(cè)算不準(zhǔn)確，最終的收益結(jié)果與實(shí)際出現(xiàn)較大偏差造成投資回報(bào)低預(yù)算期導(dǎo)致的收益分配風(fēng)險(xiǎn)。在PPP 項(xiàng)目實(shí)施中國(guó)家政策變化、投資方式、市場(chǎng)環(huán)境變化均會(huì)直接影響到社會(huì)資本方的投資回報(bào)，造成投資回報(bào)低、可回收時(shí)間長(zhǎng)等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；在PPP 項(xiàng)目建成以后，項(xiàng)目收益周期長(zhǎng)，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難控制，投資回報(bào)空間不可預(yù)測(cè)，導(dǎo)致項(xiàng)目后期收益的不確定性，存在收益分配風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

（一）PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是企業(yè)在投資項(xiàng)目之前，應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，明確融資責(zé)任主體，構(gòu)建融資風(fēng)險(xiǎn)策略，做好不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)準(zhǔn)備；二是社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目融資方案、融資方式進(jìn)行有效的評(píng)估和分析，制定切實(shí)可行的長(zhǎng)期融資計(jì)劃。建立完善的PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和信用評(píng)估機(jī)制，按照資產(chǎn)類別推進(jìn)PPP 資產(chǎn)證券化的融資方式，可以解決一般融資方式周期短不能完全覆蓋PPP 項(xiàng)目合作周期的問(wèn)題。在政府大力支持和配合下，為PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)提供公平合理的定價(jià)機(jī)制，增加PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)的價(jià)值，使社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP 項(xiàng)目未來(lái)收益有良好預(yù)期，降低PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP 項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

要控制PPP 項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，就要合理選擇項(xiàng)目，避免選擇借PPP 方式變相舉債的違規(guī)項(xiàng)目。社會(huì)資本方應(yīng)具有較高的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，分析風(fēng)險(xiǎn)因素，結(jié)合自身企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和不足，采取合理化的投資措施，審慎選擇PPP 項(xiàng)目。社會(huì)資本方實(shí)力較強(qiáng)的也可以采取投資組合的方式選擇項(xiàng)目，按照收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等的原則，選擇不同地區(qū)、不同行業(yè)以及不同板塊進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)投資策略的多元化，分散投資風(fēng)險(xiǎn)。合理選擇投資方向、投資組合方式，可以有效地降低PPP 項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP 項(xiàng)目資金回收風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

社會(huì)資本方在選擇PPP 項(xiàng)目前應(yīng)評(píng)估當(dāng)?shù)卣男庞谩⒇?cái)政能力，審慎選擇，保障資金回收安全。在期調(diào)研時(shí)社會(huì)政府方要全面了解并掌握當(dāng)?shù)豍PP 項(xiàng)目總體、財(cái)政支出占比及總額、規(guī)范實(shí)施情況等。政府方積極配合社會(huì)資本方，公開(kāi)公正公平的組織PPP 項(xiàng)目的開(kāi)展、公示、PPP 目入庫(kù)申報(bào)工作，組織專家對(duì)申請(qǐng)入庫(kù)項(xiàng)目的符合性、規(guī)范性、財(cái)政承受能力等情況進(jìn)行綜合審查，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)守底線，實(shí)現(xiàn)PPP 的初衷，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障社會(huì)資本方的資金回收。

（四）PPP 項(xiàng)目投資收益分配風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

社會(huì)資本方在簽訂PPP 項(xiàng)目投資方案時(shí)應(yīng)結(jié)合調(diào)研結(jié)果，初步確定投資回報(bào)率是否達(dá)到預(yù)期，合同條款中是否明確通貨膨脹、政策變化等費(fèi)用的承擔(dān)及責(zé)任落實(shí)，還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式保證PPP 項(xiàng)目投資收益回報(bào)。加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)，使政府與社會(huì)資本方互相積極配合，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績(jī)效導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)PPP 等的規(guī)范化管理，促進(jìn)政府工作和治理結(jié)構(gòu)的改革，惠民生，同時(shí)保障社會(huì)資本方“有利可圖”，實(shí)現(xiàn)分配收益。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP 項(xiàng)目投資模式具有很多優(yōu)勢(shì)，但投資過(guò)程中依舊存在著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由本文淺析可知，PPP 項(xiàng)目投資存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括融資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、資金回收風(fēng)險(xiǎn)及投資收益分配風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要謹(jǐn)慎選擇投資項(xiàng)目，拓展融資渠道，同時(shí)不斷完善內(nèi)部的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。財(cái)