發(fā)展任務(wù)中的治理風(fēng)險(xiǎn)如何防控:地方政府的發(fā)展邏輯調(diào)適

林 雪 霏

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院, 福建 廈門 361005)

一、問(wèn)題的提出

地方發(fā)展型政府曾經(jīng)是地方政府行為研究的主流模型,其強(qiáng)調(diào)地方政府追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)與抓住發(fā)展的主動(dòng)權(quán)的行為導(dǎo)向。學(xué)者們歸納出地方政府從經(jīng)營(yíng)企業(yè)、招商引資到經(jīng)營(yíng)城市等不同時(shí)期介入市場(chǎng)的行為模式[1],還挖掘塑造其發(fā)展主義的制度安排,例如財(cái)政聯(lián)邦主義、分權(quán)的權(quán)威主義以及晉升錦標(biāo)賽等[2]。

世紀(jì)之交以來(lái),群體性事件頻發(fā)卻未動(dòng)搖政治秩序的整體穩(wěn)定,由此引發(fā)學(xué)者對(duì)于地方政府維穩(wěn)行為的關(guān)注。在領(lǐng)導(dǎo)包案、干部維穩(wěn)考核零容忍與高壓?jiǎn)栘?zé)的管理體制下,地方政府不僅僅停留在高壓的剛性維穩(wěn),還生產(chǎn)一系列“制造同意”的柔性策略,例如“買穩(wěn)定”、玩程序游戲、關(guān)系型鎮(zhèn)壓等[3],并發(fā)展出一套預(yù)防性的社會(huì)面管控體系[4]。

聚焦于維穩(wěn)談地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管理,會(huì)忽略社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以外的其他風(fēng)險(xiǎn)類型,也難以觀照到地方政府同時(shí)面臨多重風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的策略選擇。與此同時(shí),地方政府的發(fā)展激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)管控在很長(zhǎng)時(shí)間里被人為割裂為兩個(gè)社會(huì)圖景:或?qū)Ｗ⒂凇耙恍囊灰庵\發(fā)展”,或側(cè)重于“全副武裝保穩(wěn)定”。在少有的討論兩者關(guān)系的研究中,歐陽(yáng)靜提出“穩(wěn)控型”政權(quán),認(rèn)為由于缺乏回應(yīng)鄉(xiāng)村需求的能力和主動(dòng)性,基層政府只好一方面緊抓經(jīng)營(yíng)性“中心任務(wù)”,另一方面遵循“不出事、不治理”與“一旦出事想盡一切辦法去擺平、去搞定”的應(yīng)急思路[5],也有觀點(diǎn)認(rèn)為維穩(wěn)目標(biāo)反而促使地方政府更專注于招商引資和城市建設(shè),通過(guò)不斷發(fā)展擴(kuò)張?zhí)钛a(bǔ)“花錢買平安”的資金需求,“在發(fā)展中解決發(fā)展問(wèn)題”[6]。這種“積極發(fā)展”與“被動(dòng)維穩(wěn)”的策略組合成本極高,且與既有維穩(wěn)文獻(xiàn)中所展現(xiàn)出的政府適應(yīng)性與體制韌性不盡相符。

近年來(lái)中國(guó)政治環(huán)境發(fā)生了明顯變化,地方所面臨的體制性風(fēng)險(xiǎn)與非體制性風(fēng)險(xiǎn)都在同步增加。愈多艱巨的治理工作以“重點(diǎn)任務(wù)”壓力傳導(dǎo)[7],持續(xù)的反復(fù)高壓與常態(tài)化巡視,以及在數(shù)字時(shí)代快速傳播的社會(huì)矛盾,使得地方政府所面臨的內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)陡增。于是,學(xué)者們觀察到地方政府在高風(fēng)險(xiǎn)政策執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)從建功到避責(zé)的變化。例如呂方指出隨著執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)升高,地方官員便放棄變通或共謀策略,而是“申訴”以尋求決策層的目標(biāo)調(diào)整[8]。李曉飛則認(rèn)為根據(jù)治理任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)外溢性與實(shí)際控制權(quán)的不確定性,地方政府之間會(huì)生成不同形式的避責(zé)聯(lián)合體[9]。也有研究系統(tǒng)梳理官員在事前與事后、危機(jī)與常規(guī)等不同情境下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略[10]。此外,避責(zé)研究也從政策執(zhí)行擴(kuò)展至地方改革。例如對(duì)上以“請(qǐng)示授權(quán)”代替“自主探索”[11];下放高風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)權(quán)責(zé)而留存低風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)利益;當(dāng)遇到不可退出且難以層級(jí)騰挪的風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)時(shí),引入市場(chǎng)機(jī)制或開(kāi)發(fā)新的社會(huì)主體以轉(zhuǎn)移責(zé)任[12]。

“避責(zé)”研究在展現(xiàn)地方治理風(fēng)險(xiǎn)多元化與高強(qiáng)度的同時(shí),也說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)防控已經(jīng)內(nèi)化為地方官員的理性偏好,成為推進(jìn)各類任務(wù)時(shí)的重要考量。“主導(dǎo)發(fā)展”仍然是地方政府的核心目標(biāo),但發(fā)展環(huán)境則變得風(fēng)險(xiǎn)重重。當(dāng)發(fā)展任務(wù)遭遇風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境時(shí),地方政府將如何權(quán)衡發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)之間、不同類型風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)系?又會(huì)采取哪些策略來(lái)應(yīng)對(duì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)?對(duì)此探索有助于在新時(shí)代的政治環(huán)境下對(duì)既有的“積極發(fā)展+被動(dòng)維穩(wěn)”行動(dòng)組合進(jìn)行反思和修訂。與此同時(shí),現(xiàn)有研究主要關(guān)注政府層級(jí)結(jié)構(gòu)與行政規(guī)則所形成的剩余控制權(quán),而忽略風(fēng)險(xiǎn)自身特性為地方政府帶來(lái)的避責(zé)空間。風(fēng)險(xiǎn)研究早就指出風(fēng)險(xiǎn)的感知既是客觀的,更是主觀的,在很大程度上受認(rèn)知主體和社會(huì)建構(gòu)的影響[13]。本研究也將引入風(fēng)險(xiǎn)的主觀建構(gòu)特征,觀察它為地方政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)發(fā)展所提供的能動(dòng)空間。

二、發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)防控: 地方政府行動(dòng)策略的分析框架

“在多元政績(jī)考核體制下,政府官員由過(guò)去的只關(guān)注地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),還要重視能源消耗、資源保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、人民生活?！盵14]這些任務(wù)目標(biāo)既可能是互補(bǔ)的,也可能爭(zhēng)奪有限的行政資源,或在行動(dòng)方向上不一致。在這種治理環(huán)境下,大型發(fā)展項(xiàng)目變成高收益與高風(fēng)險(xiǎn)并存的復(fù)雜任務(wù)。大型項(xiàng)目投資雖然能夠帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)、增加財(cái)政收入并打造政績(jī)典型,但其任務(wù)推進(jìn)過(guò)程必然涉及土地征遷、環(huán)境保護(hù)以及行政審批等內(nèi)容,很可能遭遇項(xiàng)目進(jìn)展受阻或社會(huì)秩序混亂等各類風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的主觀建構(gòu)特征。“風(fēng)險(xiǎn)雖然有實(shí)質(zhì)的客觀依據(jù),但必然是通過(guò)社會(huì)形成的……是集體的建構(gòu)。”[15]很多時(shí)候,加劇的并非客觀的風(fēng)險(xiǎn)本身,而是被察覺(jué)和感知到的部分。研究發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能性、嚴(yán)重性與可控性的認(rèn)知受到媒體、政府、專家以及周邊公眾多方作用,風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知也將與公平感知、收益感知以及風(fēng)險(xiǎn)容忍等其他心理變量共同影響公眾的風(fēng)險(xiǎn)接受度[16]。

與此同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)也存在主觀建構(gòu)的成分。貝克指出:“即使作為猜測(cè),作為對(duì)未來(lái)的威脅的診斷,風(fēng)險(xiǎn)也擁有并發(fā)展出一種與預(yù)防性行為的實(shí)踐聯(lián)系?！盵17]風(fēng)險(xiǎn)管理者們并不具備“完全理性”去充分識(shí)別、精確度量與計(jì)算各類風(fēng)險(xiǎn),他們“對(duì)某個(gè)特定風(fēng)險(xiǎn)的感受在很大程度上依賴于自己獨(dú)特的具體條件”[18]。地方政府的風(fēng)險(xiǎn)診斷主要基于組織偏好、掌控能力以及既往經(jīng)驗(yàn),還與時(shí)間充裕程度有關(guān)。尤其是在緊急狀態(tài)下,風(fēng)險(xiǎn)診斷往往被簡(jiǎn)化為判斷性操作,例如依賴容易關(guān)聯(lián)的實(shí)例或部分表面特征判斷風(fēng)險(xiǎn)的屬類、程度,或忽視即時(shí)環(huán)境而以特定的問(wèn)題框架推算結(jié)果[19]。

風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)中的建構(gòu)性特征為地方政府的風(fēng)險(xiǎn)防控提供了能動(dòng)空間,也形成了基于“議題可塑性”與“應(yīng)對(duì)緊迫性”兩個(gè)維度的防控策略生成機(jī)制?！白h題可塑性”指向風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的社會(huì)性感知,關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)議題內(nèi)容的可塑空間。在諸多治理風(fēng)險(xiǎn)中,有些議題技術(shù)性強(qiáng)且可度量,例如項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境污染、建設(shè)開(kāi)發(fā)的資金缺口或政策障礙等。對(duì)此,地方政府易于掌握真實(shí)、全面的信息,在專業(yè)測(cè)量統(tǒng)計(jì)的幫助下能夠有效識(shí)別和預(yù)防。也有些議題內(nèi)容涉及民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知,由于情緒性與主觀性更濃重,其社會(huì)建構(gòu)空間也較大。這類議題既容易形成導(dǎo)向激化的社會(huì)放大效應(yīng),也存在重構(gòu)社會(huì)認(rèn)知、弱化風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度的可能性。這依賴于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“解釋”,一旦地方政府贏得解釋權(quán)就有機(jī)會(huì)進(jìn)行重塑性的認(rèn)知引導(dǎo)和情境調(diào)整。

“應(yīng)對(duì)緊迫性”則關(guān)注地方政府自身的決策認(rèn)知,研判不同風(fēng)險(xiǎn)類型的重要性與緊迫性。在風(fēng)險(xiǎn)疊加的任務(wù)情境下,地方政府的強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)遭遇到行政資源有限的困境,包括財(cái)政資金、人員編制以及職能權(quán)限等,特別是位于壓力型體制末梢的基層政府,則被視為一級(jí)“虛弱”政權(quán)[20]。所以,他們必須在可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)間進(jìn)行輕重緩急的評(píng)估以便分配稀缺的資源。政府一般會(huì)將工作計(jì)劃中不顯著、收益較小以及自視具有把控能力的風(fēng)險(xiǎn)后置,而將注意力優(yōu)先投入到那些沒(méi)把握、亟待解決或具有關(guān)鍵意義的風(fēng)險(xiǎn)上。

基于這兩個(gè)評(píng)估維度,地方政府對(duì)于發(fā)展任務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)防控策略可以分為事先轉(zhuǎn)化、過(guò)程控制、事中規(guī)避與技術(shù)化治理這四種類型(見(jiàn)圖1)。

圖1 地方政府在發(fā)展中防控風(fēng)險(xiǎn)的策略類型

在任務(wù)推進(jìn)中,當(dāng)所感知風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容可塑性強(qiáng)且需要重點(diǎn)應(yīng)對(duì)時(shí),地方政府將采取“事先轉(zhuǎn)化”策略。他們利用其可塑性強(qiáng)的特征重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的方向與性質(zhì),將其轉(zhuǎn)化為危害小且可控的風(fēng)險(xiǎn)議題。一旦任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被判定為亟待處理且建構(gòu)與轉(zhuǎn)化空間有限,便成為地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)。在不可退出且難以預(yù)先干預(yù)的狀況下,他們只能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展嚴(yán)密地“過(guò)程控制”,包括集中資源應(yīng)對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、依據(jù)經(jīng)驗(yàn)設(shè)定應(yīng)急方案等,以求將風(fēng)險(xiǎn)影響控制到最低程度。當(dāng)某風(fēng)險(xiǎn)類型被判定為緊迫性低,則意味著它們對(duì)任務(wù)推進(jìn)的阻礙較小或地方政府對(duì)其把控能力有信心。此時(shí)若議題內(nèi)容的可塑性強(qiáng),地方政府在資源不充裕的狀況下多采取“事中規(guī)避”策略,即在任務(wù)推進(jìn)過(guò)程中尋求恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī),利用其治理資源和剩余控制權(quán)重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容,以隱蔽而漸進(jìn)的方式將其規(guī)避;至于緊迫性低且可塑性弱的風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)被納入“技術(shù)化治理”,以規(guī)范的規(guī)則程序和專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)吸納風(fēng)險(xiǎn),也為官員提供自我保護(hù)。

三、案例介紹:云港街道“北五村”的賦能型發(fā)展任務(wù)

本文采用單案例研究,觀察云港街道推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)北面五個(gè)村莊(后文統(tǒng)稱“北五村”)城鎮(zhèn)化的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程(1)本研究所涉及的人名、地名與企業(yè)名均進(jìn)行了技術(shù)性處理。。對(duì)該案例的長(zhǎng)時(shí)段觀察有助于了解地方政府在具體任務(wù)情景下如何選擇風(fēng)險(xiǎn)防控策略,如何在與上級(jí)政府、市場(chǎng)及社會(huì)主體的互動(dòng)聯(lián)結(jié)中推動(dòng)發(fā)展任務(wù)。

1. 案例選擇與資料收集

云港街道位于北京市城郊,近年來(lái)因城市擴(kuò)張和中心區(qū)職能疏散而進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。轄區(qū)內(nèi)仍有近一半的行政面積屬于農(nóng)村建制,由五個(gè)行政村組成。街道保有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),源自轄區(qū)上繳稅收的分成返還(2)云港街道每年領(lǐng)取的稅收任務(wù)增幅為10%～12%,但轄區(qū)以批發(fā)市場(chǎng)、零散餐飲等低端服務(wù)業(yè)為主,產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力弱、稅收貢獻(xiàn)也有限,所以街道面臨巨大的征稅壓力。,同時(shí)還承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、集體資產(chǎn)管理等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)。從工作重心和任務(wù)目標(biāo)上看,它更接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層政府。

街道東部的開(kāi)發(fā)空間幾近飽和,“北五村”成為轄區(qū)內(nèi)唯一未被開(kāi)發(fā)的完整地塊,街道試圖將其整合為一個(gè)發(fā)展項(xiàng)目以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。目前這些村莊均表現(xiàn)出城郊村的典型特征:依托地理區(qū)位發(fā)展汽車裝配、集貿(mào)市場(chǎng);常駐人口與流動(dòng)人口嚴(yán)重倒掛;集體經(jīng)濟(jì)依賴地租收入。同時(shí),五個(gè)村莊村情也有所差別,形成“西二村”和“北三村”的格局?？课鞯奈鞫群捅备蹆纱逡蜍壍馈⑤斢凸艿赖裙こ探ㄔO(shè)已部分或全部上樓,連片開(kāi)發(fā)的空間有限,而靠北的萬(wàn)莊、杜莊和孟村基本都保持村落居住樣態(tài),土地資源更加豐富。

“北五村”項(xiàng)目受困于城市建設(shè)用地指標(biāo)的政策限制,只得定性為“新農(nóng)村改造”。因此,該項(xiàng)目在法律意義上是五個(gè)村莊盤活集體資源、為鄉(xiāng)村振興賦能的自主開(kāi)發(fā)行為。然而,鑒于該項(xiàng)目的區(qū)域性發(fā)展價(jià)值,云港街道專門成立了“‘北五村’改造專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”統(tǒng)籌開(kāi)展規(guī)劃、招商和開(kāi)發(fā)建設(shè)。地方政府一旦深度介入開(kāi)發(fā)過(guò)程,便面臨來(lái)自制度、市場(chǎng)與社會(huì)等多重風(fēng)險(xiǎn)的交疊,如何開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)防控直接影響到發(fā)展任務(wù)的推進(jìn)狀況。

為獲取詳細(xì)資料,筆者于2015年4月至10月進(jìn)行為期半年的駐街道調(diào)研,這段時(shí)間正是“北五村”項(xiàng)目招商引資與爭(zhēng)取政策的關(guān)鍵推進(jìn)期,此后還于2016年6月、2017年12月兩次跟蹤回訪。其間通過(guò)文件收集、深度訪談與參與式觀察等方式,盡可能全面地了解五個(gè)村莊的基本狀況、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)歷程以及街道、企業(yè)與村莊各方行動(dòng)者的理性考量和互動(dòng)過(guò)程。

2. “北五村”賦能型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)歷程

“北五村”項(xiàng)目屬于五個(gè)村莊整合土地資源、自主規(guī)劃建設(shè)的賦能型開(kāi)發(fā)。從合法性的應(yīng)然層面看,五個(gè)村莊是擁有土地使用權(quán)和收益權(quán)的項(xiàng)目業(yè)主方(甲方),意向企業(yè)為項(xiàng)目投資方(乙方),雙方應(yīng)基于平等地位形成資源與資金交易的合作契約。然而,作為轄區(qū)內(nèi)唯一開(kāi)發(fā)空間的“北五村”項(xiàng)目被寄予厚望,云港街道希望經(jīng)由該項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)城市空間的全覆蓋、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱引擎并且根除城鄉(xiāng)結(jié)合部的諸多治理隱患。因此,無(wú)論該項(xiàng)目被如何定性,街道始終要抓住發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。于是,街道以命令控制的政治邏輯和交換互惠的情感運(yùn)作整合五個(gè)村莊,并以甲方“代表者”的身份全面介入項(xiàng)目開(kāi)發(fā),與意向的投資企業(yè)開(kāi)展談判議價(jià),形成契約的市場(chǎng)活動(dòng)。

從既往的治理經(jīng)驗(yàn)出發(fā),云港街道對(duì)發(fā)展任務(wù)中可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)類型及源頭有著較為明確的感知。首先是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)集聚,從征地拆遷、村轉(zhuǎn)居到集體資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)都潛藏著諸多利益糾紛、宗族矛盾或群體權(quán)益爭(zhēng)端。一旦這些社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)難以在村莊內(nèi)部自我矯正就可能演化為政治風(fēng)險(xiǎn),即“政府面對(duì)的由于民眾的不滿、上訪、抗議等帶來(lái)的轄區(qū)政治社會(huì)穩(wěn)定或官員政治績(jī)效方面的損失不確定性”[21]。西度村曾因軌道項(xiàng)目的征地賠償問(wèn)題引發(fā)村民圍堵施工現(xiàn)場(chǎng),而北港村也在輸油管道征遷中由于補(bǔ)償談判、強(qiáng)制拆除等問(wèn)題,至今仍有村民持續(xù)上訪。這些既有記憶都成為地方政府研判“北五村”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。

其次是行政風(fēng)險(xiǎn),主要指向行政權(quán)力行使的正式化、規(guī)范化程度?！霸诨鶎又卫韺?shí)踐中,形式正義與實(shí)質(zhì)正義往往遭遇各種因素的擾動(dòng),難以完全自洽?！盵10]在組織資源匱乏的情況下,基層官員往往采取一些打破常規(guī)的變通方式或靈活手段以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)、提升效率。然而,近來(lái)持續(xù)強(qiáng)化的行政監(jiān)察堅(jiān)持正式規(guī)則至上的原則,便凸顯了行政過(guò)程中偏離正式化和規(guī)范化被政治問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

再次是發(fā)展風(fēng)險(xiǎn),包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)在政策要求、資金籌集與組織協(xié)調(diào)等方面的技術(shù)否決點(diǎn)。地方政府高度重視這類風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)樗P(guān)系到項(xiàng)目規(guī)劃能否實(shí)施,發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)等關(guān)鍵性問(wèn)題?！氨蔽宕濉钡馁x能型開(kāi)發(fā)本身就是遭遇發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果。街道原本計(jì)劃的是“房地產(chǎn)業(yè)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的開(kāi)發(fā)方案,將商品房的土地出讓收益投入建設(shè)工業(yè)園區(qū)用以招商引資。這是城市政府的常規(guī)經(jīng)營(yíng)方案,但上報(bào)區(qū)政府后發(fā)現(xiàn)因城市規(guī)劃調(diào)整沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)。這是“北五村”項(xiàng)目前期面臨的最大風(fēng)險(xiǎn),街道在連續(xù)三年向上級(jí)爭(zhēng)取指標(biāo)無(wú)果后才轉(zhuǎn)而引入市場(chǎng)資本聯(lián)合開(kāi)發(fā)。

為了提升項(xiàng)目的市場(chǎng)吸引力,街道放棄了把五個(gè)村莊打包開(kāi)發(fā)的原計(jì)劃,優(yōu)先連片開(kāi)發(fā)“北三村”再擇機(jī)改造“西二村”。于是,項(xiàng)目方案調(diào)整為“‘北三村’自籌資金進(jìn)行土地整理和村民上樓回遷;‘北五村’以集體土地和資產(chǎn)入股組建聯(lián)營(yíng)公司;接洽有開(kāi)發(fā)意向的企業(yè)與聯(lián)營(yíng)公司合作開(kāi)發(fā)”。方案被上級(jí)批準(zhǔn)后,云港街道未按計(jì)劃著手土地整理和組建公司,而是優(yōu)先招商引資。同時(shí)還修改原有的建設(shè)工業(yè)園區(qū)計(jì)劃,決定引入單一企業(yè)整體開(kāi)發(fā)“北三村”。在與有意向投資的多家企業(yè)反復(fù)接洽與比較論證后,街道說(shuō)服實(shí)力雄厚的D集團(tuán)將項(xiàng)目定位由健康休閑產(chǎn)業(yè)調(diào)整為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),同時(shí)也商定了具體的合作方式、收益分成(見(jiàn)表1)。

表1 “北三村”招商引資的主要企業(yè)情況

在確定了投資企業(yè)之后,云港街道才著手處理土地整理與村莊間合作等問(wèn)題。經(jīng)測(cè)算,土地整理需要前期投入資金8億元。處于“吃飯財(cái)政”的基層政府和集體資產(chǎn)薄弱的三個(gè)村莊都無(wú)力“自籌”這筆資金,只能寄希望于向上級(jí)政府“要政策”。經(jīng)過(guò)充分的信息收集,街道將目光瞄準(zhǔn)市里出臺(tái)的“新型農(nóng)村社區(qū)”試點(diǎn)。這一改革政策鼓勵(lì)農(nóng)村土地集約利用,恰好對(duì)應(yīng)此項(xiàng)目的土地整理內(nèi)容。配套的利好政策,包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)稅費(fèi)減免以及融資擔(dān)保等,都能顯著降低“北三村”的改造成本。經(jīng)過(guò)與區(qū)級(jí)政府的積極對(duì)接和多方爭(zhēng)取,“北三村”得以順利取得試點(diǎn)資格。

區(qū)政府與D集團(tuán)正式簽訂合作協(xié)議后,街道便緊鑼密鼓地推進(jìn)三個(gè)村莊的清產(chǎn)核資、征地搬遷與組建聯(lián)營(yíng)公司。在此期間,三個(gè)村莊曾就相互間的利潤(rùn)分成、村民回遷標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容提出異議,但是街道的入戶動(dòng)員與協(xié)議簽訂均未引發(fā)規(guī)模性的阻礙。就在“北三村”項(xiàng)目順利推進(jìn)的時(shí)候,街道突然改變“牽頭組建聯(lián)營(yíng)公司”的既定安排,由五個(gè)村莊自行籌建。這意味著基層政府將全面退出該項(xiàng)目。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中一直被政府強(qiáng)制代表的“北五村”項(xiàng)目又重新回歸到村企自主合作的賦能型城鎮(zhèn)化軌道上。

四、“北五村”開(kāi)發(fā)中地方政府的風(fēng)險(xiǎn)防控邏輯與策略

地方政府對(duì)“北五村”項(xiàng)目的主導(dǎo)和深度介入凸顯其強(qiáng)烈的發(fā)展意愿,但是他們?cè)陧?xiàng)目推進(jìn)期間的部分決策很難經(jīng)由發(fā)展偏好說(shuō)明,例如為何要引進(jìn)單一企業(yè)開(kāi)發(fā)而不按原計(jì)劃設(shè)立工業(yè)園區(qū)?為何要在五個(gè)村莊意見(jiàn)尚未統(tǒng)一之前招商引資?為何在項(xiàng)目進(jìn)展順利時(shí)抽身離開(kāi)?此外,自“北五村”開(kāi)發(fā)立項(xiàng)以來(lái),街道所遭遇的多重風(fēng)險(xiǎn)都未演化為棘手的治理難題,這顯然不符合“積極發(fā)展+被動(dòng)維穩(wěn)”的行為組合解釋,還需要對(duì)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別邏輯及其防控策略進(jìn)行更為細(xì)致的梳理。

1. 過(guò)程控制:市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)與簡(jiǎn)化委托—代理關(guān)系

發(fā)展任務(wù)被定位為“新農(nóng)村建設(shè)”后,便無(wú)法借由土地上市或融資獲取開(kāi)發(fā)資金,只能引入市場(chǎng)資本來(lái)填補(bǔ)缺口。然而,對(duì)于地方政府而言面向市場(chǎng)則意味著巨大的不確定性。一方面是如何留住資本,因?yàn)樗鼈冊(cè)诘貐^(qū)間流動(dòng)、比較以尋求最佳投資環(huán)境;另一方面是如何找到合適的產(chǎn)業(yè),提高投資項(xiàng)目的區(qū)域帶動(dòng)性和輻射能力。這些發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)被街道干部視為“北五村”項(xiàng)目最為緊迫的關(guān)鍵問(wèn)題。不僅因?yàn)樵擁?xiàng)目是轄區(qū)唯一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展契機(jī),更在于它關(guān)系到三個(gè)村莊一萬(wàn)多村民的生計(jì),一旦出現(xiàn)差池就會(huì)連鎖危及大量村民的基本生活。

為了提升項(xiàng)目的市場(chǎng)吸引力,街道暫且擱置了“北五村”捆綁開(kāi)發(fā)的方案,砍掉西度、北港兩個(gè)開(kāi)發(fā)資源有限的村莊,形成更具開(kāi)發(fā)價(jià)值的“北三村”項(xiàng)目。同時(shí),街道還由籌建工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐雴我煌顿Y主體,從而將多對(duì)一的分塊發(fā)包簡(jiǎn)化為一對(duì)一的合作契約。

簡(jiǎn)化委托—代理關(guān)系是種“過(guò)程控制”策略,通過(guò)對(duì)過(guò)程性風(fēng)險(xiǎn)的控制提升市場(chǎng)交易的穩(wěn)定性。參與的行動(dòng)主體越多,項(xiàng)目的可控性就越低,因?yàn)槔嬷黧w的多元化與分散化既會(huì)導(dǎo)致談判協(xié)調(diào)的成本提高,也會(huì)造成契約監(jiān)管的難度增大。所以相比于筑巢引鳳的工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā),直接引入大型企業(yè)的前景更具預(yù)期性。“工業(yè)區(qū)的方案雖然長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)街道更有利,但它的不確定性太大了,找到適合又有前景的產(chǎn)業(yè)概念本身就難,能否吸引到足夠企業(yè)進(jìn)駐也沒(méi)把握。工業(yè)區(qū)的培育是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程,而‘北三村’村民的回遷、再就業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)都迫在眉睫……如果能引入一個(gè)大企業(yè)把這個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)起來(lái),合作關(guān)系簡(jiǎn)單明晰,收益也比較好預(yù)測(cè)。”(L20150610-街道招商辦主任)(3)訪談資料編碼說(shuō)明:L為訪談對(duì)象簡(jiǎn)稱,后接具體訪談時(shí)間,“-”后為訪談對(duì)象身份,下同。

該策略有效的前提是這個(gè)唯一的合作企業(yè)是可靠的交易對(duì)象。為此,街道對(duì)洽談企業(yè)及其項(xiàng)目設(shè)置了嚴(yán)格的篩選標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表2)。之所以在多輪招商談判后確定與D集團(tuán)合作,一是看中其作為國(guó)內(nèi)知名的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè),資金雄厚且擁有完整的開(kāi)發(fā)鏈條、專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)能力;二是因其愿意接受養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)定位,這是目前與街道現(xiàn)有生態(tài)、服務(wù)資源較為匹配的產(chǎn)業(yè)方向。

表2 云港街道對(duì)合作企業(yè)的篩選標(biāo)準(zhǔn)

這種合作關(guān)系在控制委托—代理過(guò)程性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也使得“北三村”改造高度依賴于這個(gè)合作企業(yè),無(wú)形中造成了交易雙方的權(quán)力地位不平等。地方政府為了維系與實(shí)力企業(yè)的合作關(guān)系,在形成契約的關(guān)鍵決策時(shí)會(huì)向資本傾斜,這明顯體現(xiàn)在收益分成的談判上。街道提出了兩個(gè)備選方案:一為共同運(yùn)營(yíng)、按投資比例分紅;二為租金分紅、按約定價(jià)格收取租金。從最終結(jié)果看,街道并未爭(zhēng)取到對(duì)村莊最有利的方案一,但是在方案二的保底地租收益之外為村莊增加了2 000平方米的經(jīng)營(yíng)面積。

2. 事先轉(zhuǎn)化:主體合作風(fēng)險(xiǎn)與主導(dǎo)議程設(shè)置時(shí)序

將五個(gè)村域整合為一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,需要促成區(qū)位特征、資源狀況與發(fā)展階段差異化的村莊間進(jìn)行合作。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中,五村的村情差異造成它們對(duì)待項(xiàng)目的不同態(tài)度?！拔鞫濉钡耐恋刭Y源幾已開(kāi)發(fā)殆盡,寄希望于“北五村”項(xiàng)目統(tǒng)籌承擔(dān)其村轉(zhuǎn)居的巨額成本,所以村民們?cè)诘弥慌懦陧?xiàng)目外時(shí)有所怨言。項(xiàng)目涉及的“北三村”內(nèi)部也存在明顯分歧。集體經(jīng)濟(jì)薄弱的杜莊和孟村有意搭“北五村”項(xiàng)目的便車,它們更關(guān)注如何在開(kāi)發(fā)中獲取更多的拆遷賠償和收益分成,而實(shí)力雄厚的萬(wàn)莊則表現(xiàn)出很高積極性,它不滿足于有限的租金分紅而提出三個(gè)村莊自行開(kāi)發(fā)或合作開(kāi)發(fā)的意愿?？梢?jiàn),五個(gè)村莊之間的利益協(xié)調(diào)和行動(dòng)整合,也是該項(xiàng)目緊迫的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主體的把控能力,街道將村莊間的合作風(fēng)險(xiǎn)歸入可塑性較強(qiáng)的議題。壓力型體制下繁重的治理任務(wù),將基層政府與村莊精英塑造成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“共同體”?！昂螢榇迩f利益”沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn),主要是由村莊精英來(lái)主導(dǎo)和建構(gòu)。政府手握村級(jí)干部的考核權(quán)力,并且憑借長(zhǎng)期博弈中的豐富信息和人情網(wǎng)絡(luò),能夠有效地改變村莊精英的決策和行動(dòng)走向。

于是,云港街道采取事先轉(zhuǎn)化策略應(yīng)對(duì)主體合作風(fēng)險(xiǎn),即通過(guò)議程設(shè)置時(shí)序的調(diào)換來(lái)壓縮村莊自主行動(dòng)的空間,預(yù)先避開(kāi)可能誘發(fā)合作風(fēng)險(xiǎn)的源點(diǎn)。街道之所以先確定投資方再組建項(xiàng)目業(yè)主方,這種非常規(guī)的開(kāi)發(fā)時(shí)序便是為了先行搭建項(xiàng)目運(yùn)行的基本框架。由此既將村莊的注意力引導(dǎo)至“既成事實(shí)”的合作框架下,又壓制住部分村莊自行開(kāi)發(fā)的意圖,從而規(guī)避五村合作困境可能引發(fā)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)?！耙前粗玖鞒滔劝崖?lián)營(yíng)企業(yè)組建起來(lái),這五個(gè)村可能到現(xiàn)在還在就要不要合作、不合作各自要怎么發(fā)展,合作的話利益怎么分配這些事?tīng)?zhēng)吵。每個(gè)村都有自己的心思。‘北五村’的開(kāi)發(fā)對(duì)街道太重要了,為保障項(xiàng)目順利開(kāi)展,主導(dǎo)權(quán)還是應(yīng)該放在我們手里?！?G20150724-街道辦主任)

云港街道近年來(lái)疲于處理早先村莊自行“舊村改造”遺留下的諸多歷史問(wèn)題,包括建設(shè)手續(xù)不齊全、補(bǔ)償款發(fā)放不足以及為趕建設(shè)進(jìn)度而產(chǎn)生的強(qiáng)拆事件,等等。為消化持續(xù)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),他們花費(fèi)大量精力找政策、湊資金,為當(dāng)時(shí)不規(guī)范的開(kāi)發(fā)階段“兜底”。這段經(jīng)歷使得街道對(duì)于村莊自行開(kāi)發(fā)的規(guī)范性高度不信任。“要吸引大型企業(yè)就必須抑制村集體的自行開(kāi)發(fā)……權(quán)力一旦放下去,他們是不會(huì)遵守規(guī)則的,都是怎么賺錢怎么來(lái)?！?Z20150715-街道城建辦主任)

在與合作企業(yè)達(dá)成意向后,云港街道隨即“代表”“北五村”與企業(yè)進(jìn)行收益分成的談判?！拔覀兛隙〞?huì)盡力為這些村爭(zhēng)取利潤(rùn),但要先與企業(yè)商定后再協(xié)商三個(gè)村的入股分成。”(G20151008-街道辦主任)這個(gè)談判時(shí)序的安排巧妙地將村莊排除在“資源與資本間利潤(rùn)分配”的關(guān)鍵博弈之外。于是,三個(gè)村莊只能將注意力轉(zhuǎn)移至聯(lián)營(yíng)公司內(nèi)部,圍繞入股標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)村莊間的利潤(rùn)爭(zhēng)奪(4)杜莊和孟村土地面積雖然大,但因毗鄰軍用機(jī)場(chǎng)而受機(jī)場(chǎng)限高的開(kāi)發(fā)制約。萬(wàn)莊盡管面積有限,但位于高速公路沿線且不限高。萬(wàn)莊主張按照土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值入股,另外兩個(gè)村則要求按照土地面積折算。。在街道看來(lái)這是可控的內(nèi)部糾紛,經(jīng)由協(xié)調(diào)三個(gè)村莊達(dá)成一致意見(jiàn),即原則上按土地面積入股,萬(wàn)莊地塊考慮其市場(chǎng)價(jià)值按面積的1.5倍折算。

3. 技術(shù)化治理:征遷糾紛風(fēng)險(xiǎn)與動(dòng)員體制下的規(guī)則導(dǎo)向

拆遷安置環(huán)節(jié)中潛藏的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),在街道干部評(píng)估中屬于緊迫性低且可塑性弱的風(fēng)險(xiǎn)類型。雖然征遷糾紛的情境信息與主觀訴求繁瑣復(fù)雜,但多數(shù)是為了盡可能多地爭(zhēng)取補(bǔ)償金額。這些個(gè)體化或利益導(dǎo)向的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)只要控制得當(dāng),不會(huì)構(gòu)成項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵否決點(diǎn)。同時(shí),轄區(qū)內(nèi)近年來(lái)有數(shù)次局部性的緊急征遷任務(wù),為街道干部的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避或重塑空間受限的情況下,街道采用高壓的動(dòng)員體制與嚴(yán)格的規(guī)則導(dǎo)向,將征遷糾紛強(qiáng)勢(shì)導(dǎo)入技術(shù)化治理流程。

“北三村”的土地“自主騰退”是在街道全面干預(yù)下進(jìn)行的。街道啟動(dòng)“中心工作”的動(dòng)員模式。所有科室干部分為五個(gè)工作組,由主要領(lǐng)導(dǎo)包片“協(xié)助”村民騰退,實(shí)質(zhì)為入戶動(dòng)員村民搬遷。幾乎所有的街道干部暫停常規(guī)工作,從早到晚連續(xù)駐村長(zhǎng)達(dá)四個(gè)月,一家一戶“做工作”直至村民簽署協(xié)議。這種動(dòng)員模式為風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)化治理營(yíng)造出高度政治化合法性的治理氛圍。

“北三村”騰退安置包括宅基地與出租地兩部分。宅基地部分涉及三個(gè)村共1 100戶村民的切身利益,倘若“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因人而異,缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性,會(huì)造成不良的社會(huì)影響,破壞基層社會(huì)穩(wěn)定”[22]。因而,此次騰退過(guò)程凸顯規(guī)范化、透明度和技術(shù)性,嚴(yán)格按照市政府統(tǒng)一的拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并聘請(qǐng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和律師團(tuán)隊(duì)全程參與,盡可能壓縮政策執(zhí)行中的彈性空間。街道除了動(dòng)員村民,還積極向D集團(tuán)爭(zhēng)取更有利的安置補(bǔ)償條件,例如安置房的優(yōu)惠補(bǔ)償面積、免費(fèi)精裝以及搬遷獎(jiǎng)勵(lì)金等(5)補(bǔ)償安置優(yōu)惠:一是每塊宅基地20平方米的優(yōu)惠補(bǔ)償,其中5平方米是D集團(tuán)免費(fèi)提供,5平方米按5千元/平方米提供,余下10平方米按1萬(wàn)元/平方米提供;二是安置房由D集團(tuán)統(tǒng)一建設(shè)、免費(fèi)精裝;三是騰退獎(jiǎng)勵(lì)金,若村莊能全部拆遷,D集團(tuán)每戶獎(jiǎng)勵(lì)25萬(wàn)元,如果98%拆遷則是每戶12萬(wàn)元。。然而,在街道干部看來(lái)相當(dāng)可觀的補(bǔ)償條件,在技術(shù)化治理邏輯下卻帶有濃厚的強(qiáng)制性色彩?！敖值栏刹俊⒋甯刹窟€有評(píng)估公司、律師都一起過(guò)來(lái)了。他們拿出協(xié)議讓我們簽,里面明確規(guī)定了安置房多少面積、地上物按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,這一條條都規(guī)定死了。另外還明確說(shuō)了,不簽會(huì)影響其他村民拿25萬(wàn)獎(jiǎng)金,還可能被司法強(qiáng)拆。我們哪有什么協(xié)商的空間!”(L20171220-萬(wàn)莊村民)

此外,萬(wàn)莊和杜莊轄區(qū)內(nèi)有兩個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng),涉及一千多家承租商戶、近三千名流動(dòng)人口。這些商戶都與村里簽有正式的租賃協(xié)議且合同期未滿,一旦他們聯(lián)合抗議又會(huì)引發(fā)巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在村里束手無(wú)策之際,街道聯(lián)合區(qū)里國(guó)土、工商、質(zhì)監(jiān)、消防等職能部門,以市容整治的名義針對(duì)市場(chǎng)開(kāi)展為期一個(gè)月、全覆蓋的綜合執(zhí)法。這些小商戶日常運(yùn)營(yíng)并不規(guī)范,在整治中多數(shù)因無(wú)證無(wú)照、占道經(jīng)營(yíng)、消防衛(wèi)生不合格等問(wèn)題被勒令停業(yè)整頓。此時(shí),村集體適時(shí)出面并提出每平米500元到800元不等的補(bǔ)償,便順利與大多數(shù)商戶解除了協(xié)議。

由此可見(jiàn),拆遷過(guò)程中的技術(shù)化治理成為基層政府防控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。將原本的利益糾紛導(dǎo)入權(quán)威性、專業(yè)化的行政技術(shù)中,由此形成的“制度剛性”最大限度壓縮了被拆遷者的利益表達(dá)和自主博弈的空間。與此同時(shí),依法執(zhí)行也成為基層官僚的自我保護(hù)機(jī)制,為他們?cè)谑潞髥?wèn)責(zé)時(shí)提供了合法性保護(hù)。

4. 事中規(guī)避:合法性風(fēng)險(xiǎn)與主體責(zé)任轉(zhuǎn)移

地方政府的發(fā)展行為同時(shí)面臨著技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境的約束,所以他們?cè)谧非蟀l(fā)展的同時(shí)也會(huì)考慮自身行為的合法性問(wèn)題?！氨蔽宕濉表?xiàng)目被定性為新農(nóng)村建設(shè),理應(yīng)是村莊自發(fā)組織、自我賦能的城鎮(zhèn)化過(guò)程。然而在整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中,從產(chǎn)業(yè)定位、招商引資到土地騰退等都是在街道主導(dǎo)下完成的。法律層面上地方政府的這種干預(yù)行為潛藏著合法性風(fēng)險(xiǎn),但是對(duì)于發(fā)展意愿強(qiáng)烈的云港街道而言,該類風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性遠(yuǎn)不如尋找市場(chǎng)資本、形成村莊合作以及爭(zhēng)取政策優(yōu)惠等這些影響任務(wù)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時(shí),合法性風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)空間較大。地方政府會(huì)利用行政體制內(nèi)特定的結(jié)構(gòu)性資源,對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新建構(gòu)。例如,地方政府在面臨改革風(fēng)險(xiǎn)時(shí)會(huì)私下尋求上級(jí)支持或“請(qǐng)示授權(quán)”作為合法性保障,也會(huì)引入多元治理主體從形式上避免政府介入的法律風(fēng)險(xiǎn)。

因此,云港街道并未因?yàn)闈撛诘暮戏ㄐ燥L(fēng)險(xiǎn)而放棄“北五村”項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán),而是采取“事中規(guī)避”策略,試圖在掌握實(shí)際控制權(quán)與防控合法性風(fēng)險(xiǎn)間尋求平衡。在開(kāi)發(fā)框架搭建時(shí)期,他們以“北五村”項(xiàng)目“代表”身份,全權(quán)主持了規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)定位、招商引資以及拆遷安置等核心環(huán)節(jié)。聯(lián)營(yíng)公司組建是任務(wù)進(jìn)程中的轉(zhuǎn)折試點(diǎn)。一方面,項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵內(nèi)容均已確定,原定的發(fā)展目標(biāo)(包括稅收、產(chǎn)業(yè)和空間改造等)都在按部就班推進(jìn);另一方面,組建聯(lián)營(yíng)公司意味著項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的正式形成。云港街道在此時(shí)撤出項(xiàng)目運(yùn)行,便將經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)責(zé)歸還給聯(lián)營(yíng)公司與投資企業(yè),還原該項(xiàng)目的新農(nóng)村建設(shè)性質(zhì)。

責(zé)任主體的事中轉(zhuǎn)移既確保街道的發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),又名正言順地規(guī)避了合法性風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避背后有著地方政府自我保護(hù)的多重考量:首先,街道持續(xù)介入后續(xù)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng),會(huì)有與村莊爭(zhēng)利之嫌。其次也考慮到市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的盈虧風(fēng)險(xiǎn),這是財(cái)政并不寬裕的云港街道難以負(fù)荷的?！敖值罌](méi)有足夠財(cái)力,也不愿卷入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。市場(chǎng)交易總是有賺有賠,盈利自然皆大歡喜,但要是虧了,百姓能答應(yīng)嗎?要是政府參股,到最后這個(gè)包袱還不是要街道來(lái)背?！?L20171222-街道招商辦主任)最后是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),村民是以土地、住房等安身立命的資本投入項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的,一旦遭遇經(jīng)營(yíng)性危機(jī)就可能觸發(fā)群體性風(fēng)險(xiǎn)。具有屬地責(zé)任的地方政府雖然不可能完全置身事外,但是當(dāng)他們退出項(xiàng)目經(jīng)營(yíng),就能“以監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者的身份出現(xiàn),民眾缺乏要求政府承擔(dān)直接責(zé)任的合法性理?yè)?jù)”[23]。此時(shí)政府所面臨的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較小,也獲得了更大的緩沖和可騰挪空間。

五、結(jié)論與討論

在地方政府研究中,發(fā)展主義或維穩(wěn)防控的單一視角有助于深入觀察特定偏好下的行為樣態(tài),卻難以勾勒出更為全面的主體輪廓,包括它在激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)之間、在多重風(fēng)險(xiǎn)之間的考量與選擇。本文借由云港街道“北五村”項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的案例,細(xì)致展現(xiàn)地方政府在推進(jìn)發(fā)展任務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)防控邏輯與策略?；窘Y(jié)論如下:首先,地方政府在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)疊加的發(fā)展任務(wù)時(shí),已經(jīng)由“先發(fā)展后維穩(wěn)”的策略組合轉(zhuǎn)向“可控型發(fā)展”的行為特征。發(fā)展激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)防控均已內(nèi)化為地方政府的理性函數(shù),所以他們會(huì)主動(dòng)預(yù)測(cè)任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)源,事先防范或控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以盡可能降低不確定性、逼近任務(wù)目標(biāo)。其次,風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)性特征為地方政府的可控型發(fā)展提供了能動(dòng)空間,也影響到其風(fēng)險(xiǎn)防控策略的形成邏輯。由于風(fēng)險(xiǎn)具有認(rèn)知可塑性與研判主觀性的特點(diǎn),地方官員會(huì)基于既有經(jīng)驗(yàn)、行動(dòng)資源與理性偏好,從內(nèi)容可塑性與應(yīng)對(duì)緊迫性兩個(gè)維度評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并相機(jī)選擇防控策略。最后,風(fēng)險(xiǎn)防控使得地方政府更為關(guān)注決策主導(dǎo)權(quán)和過(guò)程可控性,在發(fā)展任務(wù)中也更偏向整合能力和談判能力強(qiáng)的資本方。弱勢(shì)的村莊則始終處于“被代表”狀態(tài),難有機(jī)會(huì)主動(dòng)爭(zhēng)取更有利的合作方式和收益共享機(jī)制。

對(duì)可控型發(fā)展邏輯的研究表現(xiàn)出地方政府在處理沖突目標(biāo)間的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。包括財(cái)政聯(lián)邦主義、壓力型體制這些理論解釋主要是從結(jié)構(gòu)視角觀察地方政府行為,它們能夠有力地說(shuō)明政府單一偏好或特定行為形成的制度環(huán)境。然而,在目標(biāo)多元、涉及群體多且領(lǐng)域廣的復(fù)雜任務(wù)情景,則更需要挖掘地方政府組織或群體的能動(dòng)性。海貝勒等將縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部稱為“戰(zhàn)略性群體”,并指出“戰(zhàn)略能動(dòng)性(即戰(zhàn)略性信息的集結(jié)和履行戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略執(zhí)行和組織學(xué)習(xí)的承諾)和集體認(rèn)同意識(shí)是戰(zhàn)略性群體的主要特征”[24]。案例中所呈現(xiàn)出的可控型發(fā)展及其行動(dòng)策略,便是該群體在面對(duì)發(fā)展任務(wù)時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的創(chuàng)造力。

此外,本研究還重點(diǎn)討論了風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)性特征對(duì)地方政府防控行為的影響。既有研究多將治理風(fēng)險(xiǎn)視為既定的客觀存在,除了環(huán)保議題外的多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理研究較少涉及風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)性特征及其影響。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)性由承受者認(rèn)知與管理者研判中的主觀成分所構(gòu)成,這既為主動(dòng)防控風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建出能動(dòng)空間,也成為具體防控策略生成的邏輯基礎(chǔ)。經(jīng)由理論推演與案例驗(yàn)證提煉出地方政府研判風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)維度,即議題可塑性與應(yīng)對(duì)緊急性,相應(yīng)的防控策略便基于此而生成。

需要說(shuō)明的是,地方政府所形成的可控型發(fā)展邏輯是有條件的,大多是建立在相對(duì)充裕的時(shí)間條件與高度重視的治理態(tài)度基礎(chǔ)上。越到基層,地方政府越是面臨著任務(wù)繁重與資源緊缺間的結(jié)構(gòu)性張力。信息收集、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與策略謀劃都需要占用地方政府大量的注意力資源,多數(shù)常規(guī)事務(wù)或突發(fā)事件并不具備如此條件。本研究聚焦在被地方政府視為“中心工作”的發(fā)展任務(wù),特別是大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。當(dāng)然,現(xiàn)有結(jié)論是基于單案例研究得出,有待跨區(qū)域或多任務(wù)類型的深入觀察和橫向比較。