基于34份國家層面人工智能產(chǎn)業(yè)政策的文本量化研究

馬曉飛，白雪松

(北京郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100876)

一、引 言

黨的十九大報告指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐[1]。要加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，就必須牢牢把握住新一輪科技革命的浪潮。毋庸置疑，人工智能在全球范圍內(nèi)掀起了一場具有新的歷史特點(diǎn)的深刻革命[2]。1956年，在達(dá)特茅斯會議上，有關(guān)人工智能的概念第一次被提及，在之后長達(dá)幾十年的時間內(nèi)，人工智能逐漸在世界舞臺上大放異彩[3]。無論是在政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化領(lǐng)域還是教育等領(lǐng)域，人工智能的身影隨處可見，如何正確引導(dǎo)人工智能發(fā)展是當(dāng)今每個國家都必須重視的問題[4]。

2016年10月，美國白宮科技政策辦公室發(fā)布了《為人工智能的未來做好準(zhǔn)備》和《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》兩份報告，以促使美國在人工智能領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新的突破。2017年11月，英國政府發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：建設(shè)適應(yīng)未來的英國》一文，認(rèn)為人工智能將會影響英國未來的發(fā)展。我國人工智能的發(fā)展滯后于其他國家長達(dá)半個世紀(jì)，直到21世紀(jì)的第二個十年，人工智能才在中國受到越來越多的關(guān)注。尤其是近幾年來，我國政府出臺了一系列重要政策措施，將人工智能的發(fā)展置于國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略層面，自此打開了我國人工智能飛速發(fā)展的大門。2017年，國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)提出“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)：第一步，到2020年要實(shí)現(xiàn)我國的人工智能總體技術(shù)和應(yīng)用與世界先進(jìn)水平同步；第二步，到2025年實(shí)現(xiàn)人工智能基礎(chǔ)理論重大突破，部分技術(shù)與應(yīng)用達(dá)到世界領(lǐng)先水平；第三步，到2030年實(shí)現(xiàn)人工智能理論、技術(shù)與應(yīng)用總體達(dá)到世界領(lǐng)先水平。

目前，我國已經(jīng)走過第一個階段。那么國家在“第一步”計劃中是如何推動我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的？提出“三步走”戰(zhàn)略前后國家對政策工具的使用有何特點(diǎn)和不同？我國已有的人工智能產(chǎn)業(yè)政策體系是否契合新時代的發(fā)展需求？未來人工智能產(chǎn)業(yè)政策該如何優(yōu)化？要想順利實(shí)現(xiàn)第二步、第三步的戰(zhàn)略目標(biāo)，這些都是亟需關(guān)注的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

人工智能已成為全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的著力點(diǎn)，舊領(lǐng)域生發(fā)出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，新興的細(xì)分行業(yè)不斷涌現(xiàn)，并由此創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)價值和社會財富[5]。學(xué)界針對人工智能做了許多有益探索，目前國內(nèi)外有關(guān)人工智能的研究已取得豐碩成果[6]，包括人工智能技術(shù)的開發(fā)[7]、與具體行業(yè)的深度融合[8-9]。毫無疑問，人工智能深刻地改變了我們的生活，它甚至被稱為一種政治現(xiàn)象，能夠回應(yīng)國家關(guān)切、應(yīng)對國家挑戰(zhàn)[10]。

政策是以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施[3]76。人工智能產(chǎn)業(yè)作為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，獲得政府大力度的政策支持。但對人工智能產(chǎn)業(yè)的扶持不是中國專屬，其他國家也在積極為本國人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制策鋪路。如Marda[11]認(rèn)為人工智能是印度以政策重點(diǎn)幫助發(fā)展的一個新興領(lǐng)域，其當(dāng)下的政策格局是持續(xù)鼓勵人工智能快速發(fā)展以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會福利；Kostyukova[12]對日本人工智能產(chǎn)業(yè)政策的研究表明，阻礙日本預(yù)期成果實(shí)現(xiàn)的原因在于政府對已開展活動的監(jiān)測和分析力度不足；Mckelvey等[13]總結(jié)了加拿大公共服務(wù)部門對人工智能開展的舉措，即與社會力量合作以建設(shè)更具包容性的人工智能治理的未來；Vesnic-Alujevic等[14]通過分析歐洲地區(qū)一些人工智能政策文件，認(rèn)為歐洲的政策議程重點(diǎn)在對個人和社會的影響上。

我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策不僅涉及理論指導(dǎo)，還包括技術(shù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政策內(nèi)涵十分豐富[15]，厘清其政策脈絡(luò)很有必要。近年來人工智能產(chǎn)業(yè)國家層面政策的密集出臺，為相關(guān)研究提供了良好的依據(jù)。目前有關(guān)我國人工智能政策的已有研究，主要思路如下：一是放眼國際社會，關(guān)注政策的對比與借鑒。如賈開等[4]79-86回顧了美、英、德、中四國人工智能政策的歷史沿襲，歸納出各國當(dāng)前政策框架的主要特征，并為中國人工智能政策的未來改革提出了建議；曾堅朋等[16]比較了中美兩國國家和地方兩個層面的人工智能政策，指出兩國在國家策略上的差異以及地方政策的側(cè)重點(diǎn)；毛子駿等[17]系統(tǒng)梳理了中、美、日、英、法五國政策的結(jié)構(gòu)布局和工具分配，對比并學(xué)習(xí)國外人工智能政策規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),以促進(jìn)中國人工智能產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化；鄭燁等[18]以人工智能政策的研究文獻(xiàn)為對比分析樣本，系統(tǒng)地梳理了中外學(xué)界對于人工智能政策的研究；陳婧嫣等[19]深度挖掘全球科技強(qiáng)國人工智能政策文本，系統(tǒng)探討各國人工智能政策的靜態(tài)特征和動態(tài)趨勢。二是將目光放在國內(nèi)人工智能政策的制定與實(shí)施情況上。劉紅波等[20]探討了當(dāng)前我國人工智能發(fā)展特征與政策議題的關(guān)注現(xiàn)狀；湯志偉等[21]基于政策工具-創(chuàng)新價值鏈視角研究了我國地方政府人工智能產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施情況；李明等[22]在構(gòu)建三維分析框架的基礎(chǔ)上，對中央和地方政府的人工智能政策進(jìn)行了比較分析；Roberts等[23]特別關(guān)注中國人工智能投資的主要戰(zhàn)略和使用范圍的政策辯論。許曄[24]指出，2017年7月國務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，這是相當(dāng)長一段時間內(nèi)我國人工智能發(fā)展的指導(dǎo)性文件，是我國旨在抓住人工智能發(fā)展重大戰(zhàn)略機(jī)遇，構(gòu)筑先發(fā)優(yōu)勢而制定的綱領(lǐng)性文件。但是這樣一份綱領(lǐng)性文件的出臺到底對我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策的制定和推行產(chǎn)生了何種影響，我國國家層面的政策偏好是否比較恒定，目前少有學(xué)者關(guān)注《規(guī)劃》出臺前后我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策各階段應(yīng)用的變化情況。本研究以此作為出發(fā)點(diǎn)，以2012—2020年國家層面頒布的34份與人工智能產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策為樣本，采用內(nèi)容分析法，分階段分析收集到的政策文件，揭示我國促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的演化路徑，以期為未來政策的制定提供一些啟示。

三、人工智能產(chǎn)業(yè)政策文本分析框架

(一)X維度：政策工具維度

政策工具是人們?yōu)檫_(dá)成某一政策目標(biāo)所采取的具體方法和應(yīng)用范式，使用的最終目的是解決社會問題[25]。國外學(xué)者早在20世紀(jì)50年代中期就展開了對政策工具的研究，半個世紀(jì)之后有關(guān)政策工具的研究才在中國學(xué)界興起。近年來，在我國學(xué)者的不懈努力下，政策工具研究已被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域[26]。黃萃等[27]以中國的風(fēng)能政策為例，重點(diǎn)討論了政策工具的選擇、組織和架構(gòu)問題；李健等[28]以我國慈善事業(yè)政策作為切入點(diǎn)，關(guān)注了政策工具的數(shù)量和組合結(jié)構(gòu)問題；白彬等[29]分析了我國以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的相關(guān)政策，認(rèn)為雖然我國將創(chuàng)業(yè)作為拉動就業(yè)的重要戰(zhàn)略工具，但是政策力度相對欠缺；黃新平等[30]研究了我國促進(jìn)科技金融發(fā)展的政策，認(rèn)為存在目標(biāo)取向模糊的弊端。除了利用政策工具對多樣本進(jìn)行研究，寧甜甜等[31]研究了單一特定的政策文件，許治等[32]則追蹤了對科技人才的施策在政府文件中的變化與發(fā)展。政策工具吸引了學(xué)術(shù)界的眾多目光，是深入研究各個學(xué)科和領(lǐng)域的重要媒介。

合適的政策工具能夠保障政策目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，不同的學(xué)者對政策工具的劃分有不同的依據(jù)，因而也就出現(xiàn)了不同的結(jié)果(如表1所示)。其中，影響最深遠(yuǎn)、應(yīng)用范圍最廣的是Rothwell和Zegveld的分類方法,即按照政策對科技活動的作用層次,將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類別(如表2所示)。供給型政策工具的作用體現(xiàn)在政府通過擴(kuò)大對人工智能產(chǎn)業(yè)資金、信息、人才和基礎(chǔ)設(shè)施等要素的直接供給，促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；環(huán)境型政策工具的作用體現(xiàn)在政府通過法規(guī)管制、金融支持等政策塑造有利于人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，間接促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；需求型政策工具的作用體現(xiàn)在政府以拉動人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為目標(biāo)，營造積極的市場環(huán)境，減少市場的不確定性等。

表1 政策工具分類維度比較

表2 人工智能產(chǎn)業(yè)政策基本政策工具的分類及解釋

該種分類方法將復(fù)雜的政策體系做了清晰明確的結(jié)構(gòu)化分析，是目前國內(nèi)文獻(xiàn)使用頻率最高的政策工具分類方法之一。人工智能產(chǎn)業(yè)本身屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有物質(zhì)資源消耗少、知識技術(shù)密集、成長潛力大等特點(diǎn)[38]，它的發(fā)展進(jìn)程和政府政策的引導(dǎo)息息相關(guān)，這與Rothwell和Zegveld的觀點(diǎn)不謀而合，筆者即參照了該種分類方法。三種政策工具對人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用方式，如圖1所示。

圖1 政策工具對人工智能產(chǎn)業(yè)的作用方式

(二)Y維度：人工智能產(chǎn)業(yè)鏈維度

我國人工智能產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中形成了自身的特點(diǎn)，僅使用政策工具進(jìn)行分析并不能全面反映我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策的特征。人工智能產(chǎn)業(yè)自身的特性是決策過程中重要的影響因素，不同的政策作用于人工智能產(chǎn)業(yè)的不同層次會產(chǎn)生不同的效果。中國的人工智能產(chǎn)業(yè)鏈正在逐步完善，通過對相關(guān)資料的研究，可以將人工智能產(chǎn)業(yè)鏈的核心歸納為三個層級：基礎(chǔ)層、技術(shù)層和應(yīng)用層[39]?；A(chǔ)層為人工智能產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)的軟硬件和底層算法；技術(shù)層是人工智能產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)突破對象，對應(yīng)用層的產(chǎn)品智能化程度起到?jīng)Q定性作用；應(yīng)用層的核心在于具體應(yīng)用場景的產(chǎn)品、解決方案及其商業(yè)化，基于基礎(chǔ)層和技術(shù)層實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合。

(三)二維分析框架的構(gòu)建

基于政策工具和產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)容的描述，最終可形成我國國家層面人工智能產(chǎn)業(yè)政策的二維分析框架，如圖2所示。

圖2 我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策二維分析框架

四、樣本選擇與編碼分析

(一)人工智能產(chǎn)業(yè)政策樣本選擇

本文首先對國家層面出臺的、促進(jìn)我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策進(jìn)行檢索，檢索平臺主要是政府門戶網(wǎng)站和相關(guān)部委網(wǎng)站，并通過北大法寶等數(shù)據(jù)庫進(jìn)行交叉檢索查漏補(bǔ)缺?？紤]到人工智能技術(shù)的特殊性，“人工智能”不一定出現(xiàn)在政策文件名中，因此，在檢索過程中再對政策內(nèi)容進(jìn)行研讀，判斷是否和人工智能相關(guān)。為確保政策選取的權(quán)威性和代表性，筆者進(jìn)行了如下篩選：(1)發(fā)文單位需為中央級政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)，省級政府、市級政府等出臺的文件暫不統(tǒng)計在內(nèi)；(2)與人工智能主題密切相關(guān)；(3)為更明確地體現(xiàn)政府政策的核心內(nèi)容，主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知、公告等政策文件，復(fù)函、批復(fù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等不予考慮。

《規(guī)劃》正式提出人工智能“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，以此為節(jié)點(diǎn)可將收集到的政策樣本分為兩個部分。結(jié)合樣本篩選條件，最終得到2012年1月到2017年3月的樣本16份，以及2017年4月到2020年8月的樣本18份，共計有效政策樣本34份，具體如表3所示(因篇幅所限，表中僅展示部分樣本)。

表3 人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文本目錄

(二)內(nèi)容分析編碼

通過對每份政策文本的仔細(xì)研讀，筆者對遴選出的34份政策文件內(nèi)容按照“政策編號-章節(jié)號-條款號”的格式進(jìn)行編碼，若某項(xiàng)政策使用多種政策工具則繼續(xù)加入數(shù)字后綴。最終形成了基于政策工具的人工智能產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表，如表4所示(因篇幅所限，表中僅展示部分編碼)。

表4 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

(三)總體狀況分析

通過對表4分析可得，2012—2020年出臺的34份促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，共計使用政策工具102次，涉及32個黨政部門。從總體上看，促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家層面政策囊括了供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具，同時覆蓋了人工智能產(chǎn)業(yè)鏈的三個層級——基礎(chǔ)層、技術(shù)層和應(yīng)用層。

在政策頒布時間上，從2012年開始“智能”一詞逐漸活躍在相關(guān)文件中。在國務(wù)院正式出臺《規(guī)劃》之前，各年度頒布政策的頻次十分不均衡，《規(guī)劃》出臺后人工智能產(chǎn)業(yè)政策的頒布呈相對平穩(wěn)的態(tài)勢。在政策數(shù)量上，兩個階段出臺的有效政策數(shù)量相差無幾。值得注意的是，在《規(guī)劃》頒布之前的時間跨度為五年半，《規(guī)劃》出臺后到完成“第一步”戰(zhàn)略目標(biāo)的時間間隔僅3年，第二階段的發(fā)文數(shù)量就已反超，可以看出發(fā)文數(shù)量和頻率大幅提升。在政策主體上，9年間先后有國務(wù)院、科技部、工信部、發(fā)改委等32個黨政機(jī)關(guān)參與政策制定(如圖3所示)，共14項(xiàng)政策由多部門聯(lián)合發(fā)文，且第二階段的聯(lián)合發(fā)文率要略高于第一階段，《關(guān)于推動先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的實(shí)施意見》一文創(chuàng)下部門合作之最，共15個部門參與制定。在政策主題上，初期頒布的政策傾向于宏觀指導(dǎo)我國人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，近幾年則呈現(xiàn)出精細(xì)化制定政策方案的趨勢，越來越多的部門開始根據(jù)自身實(shí)際情況出臺“人工智能+”行動方案。

圖3 人工智能產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體統(tǒng)計(1)為顯示清晰，本圖所涉及的發(fā)文主體均用發(fā)文部門的簡稱。

(四)2012—2017年第一階段分析

在“三步走”戰(zhàn)略提出之前，我國共出臺人工智能產(chǎn)業(yè)政策16份，使用政策工具共計47次，政策數(shù)量和政策工具使用頻率略小于第二階段，但也全面覆蓋了人工智能產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)層、技術(shù)層和應(yīng)用層，三種類型的政策工具也都有涉及。

就政策工具的使用情況而言(如表5所示)，供給型政策工具使用最多，共計20次。環(huán)境型和需求型政策工具次之，分別為15次和12次。該階段使用政策工具整體上比較少，究其原因，一是中國人工智能領(lǐng)域的發(fā)展起步略晚，人工智能在該階段獲得的國家層面的注意力較少，缺乏有針對性的政策，扶持力度也較小，該階段關(guān)注的重點(diǎn)在新產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)升級上[40]；二是我國在搭建人工智能平臺的過程中前期以政府宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)為主，沒有深入到細(xì)節(jié)，也沒有讓過多的社會力量參與其中，導(dǎo)致環(huán)境型和需求型政策工具沒有被充分使用[15]133。在具體的政策條款中，技術(shù)支持是使用頻率最高的手段(7次)，稅收優(yōu)惠使用最少(2次)。這表明政府鼓勵攻關(guān)基礎(chǔ)和核心技術(shù)，倡導(dǎo)建立中國的人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并將人工智能技術(shù)應(yīng)用于多個場景之中。從供給端推動我國人工智能產(chǎn)業(yè)的初步發(fā)展是主要策略，其中技術(shù)是最重要的部分。從人工智能產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看(如表6所示)，三個層級的產(chǎn)業(yè)鏈均有涉及，針對基礎(chǔ)層的政策工具使用占44.7%，技術(shù)層占23.4%，應(yīng)用層則占31.9%。這說明第一階段的重點(diǎn)在于夯實(shí)人工智能產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，包括培養(yǎng)人工智能領(lǐng)域優(yōu)秀人才、投入資金以支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動落實(shí)各種法律保護(hù)制度、成立創(chuàng)新平臺和實(shí)驗(yàn)室等，進(jìn)一步搭建從內(nèi)部到外部、從硬件到軟件的人工智能產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展平臺。

表5 第一階段政策工具使用情況

表6 政策工具于產(chǎn)業(yè)鏈維度兩階段對比分布情況

(五)2017—2020年第二階段分析

2017年的政府工作報告第一次出現(xiàn)了人工智能的身影，提出要加快人工智能等重點(diǎn)技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群。《規(guī)劃》的頒布意味著我國發(fā)展人工智能被正式提上議程，2020年是人工智能“第一步”戰(zhàn)略計劃的結(jié)束之年，該階段僅3年即出臺人工智能產(chǎn)業(yè)國家政策18份，使用政策工具共計55次。相比于時間跨度長達(dá)5年的上一階段而言，這一階段國家出臺人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策有顯著增加的趨勢。第二階段有別于上一階段以“智能”“智造”等詞語作為模糊的主題詞，開始緊緊圍繞“人工智能”這個主題部署發(fā)展計劃。第二階段保持每年都頒布一定數(shù)量的人工智能政策文件的態(tài)勢，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期，政策工具的使用頻率更為密集，人工智能產(chǎn)業(yè)鏈的三個階段也都有涉及。

就政策工具的使用情況而言(如表7所示)，供給型政策工具使用最多，共計29次，環(huán)境型和需求型政策工具分別使用了16次和10次。具體來看，使用最多的是信息支持政策工具，共計12次，最少的則是稅收優(yōu)惠和市場塑造，兩者分別使用過1次。在走過的“第一步”戰(zhàn)略計劃中，政府部門一方面通過各種途徑加強(qiáng)人工智能的宣傳和推廣工作，強(qiáng)化大眾認(rèn)知，營造了積極發(fā)展人工智能的社會氛圍；另一方面倡導(dǎo)數(shù)據(jù)開放和信息互動，在學(xué)習(xí)中進(jìn)步、在交流中成長，促使人工智能和各行各業(yè)深度融合發(fā)展。人工智能研發(fā)投入巨大，前期發(fā)展基礎(chǔ)薄弱且很難事先做出精準(zhǔn)預(yù)算，這是導(dǎo)致環(huán)境型政策工具使用量遲遲難以提升的重要原因[41]。需求型政策工具效果更直接、快捷，但一直使用較少，這是由我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于初期階段的現(xiàn)實(shí)情況決定的。相比之下，在政策文件中傳達(dá)支持人才、信息、技術(shù)、資金投入的思想則相對簡單，根據(jù)國家層面提出的明確指示，省市級政府再依據(jù)轄區(qū)內(nèi)的具體情況，細(xì)化政策制定和推動落實(shí)，因此供給型政策工具的使用量居高不下。同時，通過搭建良好的信息、技術(shù)、人才配套支撐體系和可觀的資金支持體系，也能夠優(yōu)化我國的人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，這是導(dǎo)致政策工具使用不均衡的另一重要原因。從人工智能產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看(如表6所示)，第二階段中應(yīng)用層是關(guān)注的焦點(diǎn)，投入的政策工具占43.6%，其次是供給型(占38.2%)和環(huán)境型(占18.2%)，這說明政策注意力的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。在我國，人工智能產(chǎn)業(yè)積累了一定的基礎(chǔ)后，“人工智能+X”是未來發(fā)展的主要方向。隨著本階段產(chǎn)業(yè)規(guī)模和市場主體不斷增加，各種類型的企業(yè)、消費(fèi)者等豐富了市場的多樣性，同時，政策涉及的對象也越來越多，一定程度上增加了政策實(shí)施的難度。

表7 第二階段政策工具使用情況

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文采用內(nèi)容分析法研究我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個階段的特點(diǎn)，得出以下結(jié)論：

(1)我國政府對人工智能產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)已經(jīng)形成了一定規(guī)律，發(fā)文時間和頻率越來越穩(wěn)定；發(fā)文部門從單一到多個，指導(dǎo)策略從宏觀到微觀；產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)過十多年的發(fā)展演化，主題由模糊到聚焦，從最初的“智能”到“人工智能”，以及如今更具體的“人工智能+X”，體現(xiàn)了我國政府對人工智能產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)具有與時俱進(jìn)的特征。

(2)無論是從整體而言還是分別從兩個階段來看，供給型政策工具一直是政府部門的首選。我國國家層面的人工智能產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了政府的宏觀引導(dǎo)能力和頂層設(shè)計能力。政府承擔(dān)了搭建人工智能發(fā)展平臺的主要任務(wù)，直接提供信息、人才、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素是過去一段時間政府推動我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段，并取得了一定成果。兩個階段對政策工具的使用情況都呈現(xiàn)出“供給型—環(huán)境型—需求型”階梯遞減的特征，并且從第一階段到第二階段，環(huán)境型政策工具和需求型政策工具的使用頻率都有所下降。僅靠供給型政策工具的推動作用無法成功實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，尤其是我國人工智能“第二步”和“第三步”的戰(zhàn)略目標(biāo)分別定位為“人工智能產(chǎn)業(yè)進(jìn)入全球價值鏈高端”“人工智能產(chǎn)業(yè)競爭力達(dá)到國際領(lǐng)先水平”，完全依賴政府的直接推動不是長久之計，必須重視環(huán)境型和需求型政策工具的使用，促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)形成良好的發(fā)展生態(tài)。

(3)從人工智能產(chǎn)業(yè)鏈上看，我國在《規(guī)劃》出臺前更強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)層的構(gòu)建，并且投入了大量的財政資金、人才和信息支持，這也是我國人工智能在較短時間內(nèi)能取得長足進(jìn)步的重要原因。相比之下，國家對技術(shù)層和應(yīng)用層的扶持力度較小?！兑?guī)劃》出臺后著重塑造應(yīng)用層，這與“第一步”戰(zhàn)略提出“人工智能產(chǎn)業(yè)成為新的重要經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，人工智能技術(shù)應(yīng)用成為改善民生的新途徑”一致，所以開始助推人工智能商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。中國工程院院士徐匡迪于2019年提出一個問題：“中國有多少數(shù)學(xué)家投入到人工智能的基礎(chǔ)算法研究中？”“徐匡迪之問”反映了當(dāng)下人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板，更為學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界敲響了警鐘：人工智能發(fā)展面臨“卡脖子”困境。不論“第二步”“第三步”規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)規(guī)模是多少，基礎(chǔ)算法與核心算法的突破仍是將來較長一段時間內(nèi)需要關(guān)注的重點(diǎn)問題。

(二)政策建議

我國人工智能“第二步”的發(fā)展規(guī)劃為“到2025年人工智能基礎(chǔ)理論實(shí)現(xiàn)重大突破，部分技術(shù)與應(yīng)用達(dá)到世界領(lǐng)先水平，人工智能成為帶動我國產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要動力，智能社會建設(shè)取得積極進(jìn)展”，在制定和使用人工智能政策過程中，與時俱進(jìn)是最需要關(guān)注的問題，針對“第二步”發(fā)展規(guī)劃，提出如下政策建議:

(1)優(yōu)化政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)。供給型政策工具的直接推動作用、環(huán)境型政策工具的間接引導(dǎo)作用以及需求型政策工具的拉動作用，是促進(jìn)我國人工智產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三駕馬車，三者缺一不可。目前呈現(xiàn)出供給型政策工具使用過溢、環(huán)境型和需求型政策工具使用不足的情況，尤其是稅收優(yōu)惠和市場塑造等措施缺位嚴(yán)重。盡管通過政府直接強(qiáng)化信息、人才、技術(shù)和資金投入能夠取得可觀的進(jìn)步，但也會導(dǎo)致一定的問題，如缺乏法規(guī)管制和稅收優(yōu)惠將降低企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的參與信心，對消費(fèi)的補(bǔ)貼力度較小會導(dǎo)致人工智能產(chǎn)業(yè)沒有健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的需求市場。因此需要政府綜合考慮，調(diào)節(jié)各種政策工具的搭配，使用多元化的政策工具并積極落實(shí)相關(guān)政策配套措施，以保障順利實(shí)現(xiàn)“第二步”的戰(zhàn)略目標(biāo)。《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》和《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的頒布昭示著國家意識的轉(zhuǎn)變，顯示了國家在環(huán)境側(cè)和需求側(cè)意識的提升，為我國人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展破除了許多障礙，有利于消解潛在的隱私泄露等倫理風(fēng)險，保障和規(guī)范人工智能產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，也有利于開展海外交流和吸納更多的社會力量參與以壯大市場。此外，政府部門應(yīng)深入落實(shí)細(xì)節(jié)工作，以環(huán)境型政策工具為例，要具體到對不同類型的企業(yè)施以不同的政策支持：對初創(chuàng)企業(yè)和小微企業(yè)，可以實(shí)施一定比例的稅收減免和研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策；對傳統(tǒng)企業(yè)，應(yīng)引導(dǎo)其向智能化方向轉(zhuǎn)型，如提供行政審批和市場準(zhǔn)入便利；對發(fā)展勢頭良好的大型企業(yè)，可鼓勵其與高校和科研院所展開合作，不斷支持企業(yè)利用數(shù)據(jù)、算法等優(yōu)勢資源開展人工智能基礎(chǔ)研究，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

(2)協(xié)調(diào)政策工具在人工智能產(chǎn)業(yè)鏈上的應(yīng)用。政策的制定應(yīng)瞄準(zhǔn)限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問題，更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化是下一階段的追求，“人工智能+X”是當(dāng)前的發(fā)展策略，但基礎(chǔ)算法、關(guān)鍵核心技術(shù)不容忽視，這樣才不至于陷入受制于人的困境。在向產(chǎn)業(yè)層傾斜的過程中，一定不能忽視基礎(chǔ)層的基礎(chǔ)理論研究和技術(shù)層的關(guān)鍵技術(shù)突破，這些領(lǐng)域都需要國家提供強(qiáng)有力的政策支持，需要針對階段施策。當(dāng)前，人工智能產(chǎn)業(yè)的底層硬件領(lǐng)域被國際芯片巨頭長期壟斷，中國企業(yè)正在夾縫中艱難求生。傳統(tǒng)芯片如CPU、GPU等面臨著能耗高、速度慢等自身缺陷，人工智能產(chǎn)業(yè)需要新的底層硬件來更好地完成更復(fù)雜的工作任務(wù)，這對中國來說是機(jī)會也是挑戰(zhàn)。我國人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，要想在科技革命的浪潮中占據(jù)有利地位，政府政策的制定和實(shí)施顯得尤為重要。在政策規(guī)劃的過程中政府應(yīng)直擊要害，結(jié)合我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的特點(diǎn)，制定和實(shí)施行之有效的扶持政策。

(3)建立健全政策作用體系。從發(fā)文特征中可以看到，部門協(xié)作與聯(lián)合將是未來一段時間的主流，針對動輒即多部門聯(lián)合發(fā)文的情況，有必要審視部門間協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制是否暢通、透明，各部門協(xié)調(diào)有序推進(jìn)政策的制定、分配和落實(shí)是最理想的狀態(tài)。另一種情況是國務(wù)院率先發(fā)文，各部委再次印發(fā)相關(guān)文件，這就涉及政策的傳達(dá)和執(zhí)行問題。政策的頒布不是終點(diǎn)，后續(xù)一系列的執(zhí)行和反饋情況尤其值得關(guān)注，如果有必要，可以采取合適的政策評估手段以衡量政策效果，為將來的政策制定提供有益借鑒?！兑?guī)劃》提出的“第二步”目標(biāo)相比于“第一步”特別指出需建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系，這表明人工智能安全評估和法規(guī)管制問題不容忽視。隨著人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必然產(chǎn)生有關(guān)倫理、隱私、數(shù)據(jù)等一系列的問題，善用法規(guī)管制等政策工具，構(gòu)建更加合理、有效、完善的人工智能政策體系應(yīng)成為下一階段的不懈追求，以早日布局面向人工智能產(chǎn)業(yè)的政策網(wǎng)絡(luò)[42]。同時，中央政府和地方政府在制定和實(shí)施人工智能產(chǎn)業(yè)政策時應(yīng)該注意層級的差異。已有研究表明，地方政府在落實(shí)國家人工智能發(fā)展規(guī)劃時，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等水平不一，并不是每個省市都能如期完成規(guī)劃。因此，地方政府除了要以國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)外，還應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r做出差異化的宏觀部署。