史密斯政策模型下—H鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行分析

文/金榕 楊穎（大理大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

一、史密斯政策執(zhí)行模型結(jié)構(gòu)

史密斯政策模型包括四個方面的內(nèi)容：一是理想化的政策，具有科學(xué)性、合法性和可行性的政策措施，如：政策的來源、政策的執(zhí)行范圍等。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通常指政府行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)。影響執(zhí)行機(jī)構(gòu)的因素有：執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人力配置情況、執(zhí)行人員的執(zhí)行力等。三是目標(biāo)群體，目標(biāo)群體是政策執(zhí)行的受眾者，執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)政策的要求對目群體執(zhí)行政策內(nèi)容。四是環(huán)境因素。環(huán)境因素是指在政策運(yùn)行的整個活動中的相關(guān)因素，包括：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文環(huán)境等。

政策執(zhí)行過程是一個持續(xù)的過程。首先，政府在制定政策的過程中會誘發(fā)矛盾，矛盾、壓力、沖突伴隨著政策執(zhí)行者和受政策影響的人們。隨著政策的執(zhí)行，四種因素內(nèi)部和因素之間會表現(xiàn)出一些矛盾和問題。接著，由處理環(huán)節(jié)來削減這些矛盾。同時這些處理模式和形成的制度會對系統(tǒng)產(chǎn)生反饋?zhàn)饔?，可能制造一些新的矛盾，從而引發(fā)系統(tǒng)的一系列改變。因此，政策執(zhí)行是一個持續(xù)的、循環(huán)的過程。四因素作用關(guān)系如圖1所示。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

二、危房改造政策執(zhí)行的問題

（一）配套政策不健全以及資源配備不足

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造相關(guān)的配套政策不健全，導(dǎo)致政策本身的可操作性差。首先，H鎮(zhèn)改造補(bǔ)助金的發(fā)放模式為“先建后補(bǔ)”，改造者只有在改造房屋符合標(biāo)準(zhǔn)并驗(yàn)收之后才可以領(lǐng)取危房改造的補(bǔ)助金，這一政策其實(shí)間接增加了那些相對困難的危改戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一些經(jīng)濟(jì)條件困難的家庭沒有還款能力或者能力相對較弱，他們的親戚朋友不愿意借錢，同時他們擔(dān)心“先建后補(bǔ)”的資金不能及時到位，不相信、有顧慮，不愿意承擔(dān)這個風(fēng)險。

（二）政策機(jī)構(gòu)缺乏活力

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間交往不密切和危改對象的認(rèn)定過程存在漏洞。首先，H鎮(zhèn)在危房改造政策的執(zhí)行中橫向的各個組織和部門之間存在合作，但是涉及的部門和組織較多，出現(xiàn)了組織和部門間合作不緊密的情況。各個部門在各個方面存在差異，導(dǎo)致其在實(shí)際的合作中并不是很容易，而且，由于各個組織和部門除了協(xié)助各個村進(jìn)行危房改造工作外，其工作的重心還是本部門的工作。

（三）目標(biāo)群體配合程度不高

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)群體對農(nóng)村危房改造政策的參與度和配合度不高。由于政府部門和危房改造戶在政策認(rèn)識上存在一些差異而產(chǎn)生矛盾和沖突，影響著危房改造政策的執(zhí)行。部分符合改造條件的村民因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)條件差、資金籌措能力低和對政策不了解、不知曉政策的具體情況，而沒有參與到危房改造項(xiàng)目中來。另外，部分危房改造戶的關(guān)注點(diǎn)只停留在與自己有關(guān)的利益上，存在盲目攀比的心理，導(dǎo)致新建或修繕的房屋不符合政策的標(biāo)準(zhǔn)，違背了政策要求，嚴(yán)重影響了農(nóng)村危房改造的工作進(jìn)度。

（四）政策執(zhí)行的環(huán)境不佳

政策環(huán)境不僅僅包括制定政策，還包括享受政策和執(zhí)行政策的各種影響因素的總和。[1]本文中環(huán)境是指：自然、社會環(huán)境對政策執(zhí)行的影響。自然環(huán)境方面，H鎮(zhèn)位于西南地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的地理環(huán)境復(fù)雜多變，大部分屬于山區(qū)，地震泥石流等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，農(nóng)村房屋受到很大影響，這影響著危房改造改造的質(zhì)量，對施工人員的施工質(zhì)量也是一種考驗(yàn)。社會環(huán)境方面，很少有社會力量例如企事業(yè)單位、公益組織等參與到危改項(xiàng)目中來，政策的社會基礎(chǔ)薄弱。

三、危房改造政策執(zhí)行問題的原因分析

（一）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)宣傳動員力度不足

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府機(jī)構(gòu)，是確保政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。[2]負(fù)責(zé)H鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目的部門有很多，例如：鎮(zhèn)人民政府、扶貧部門、村委會等，為了讓村民們了解改造政策的相關(guān)信息，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)采取了多種方法來宣傳危改政策，如：召開村委會會議、網(wǎng)絡(luò)媒體、報紙、廣播等。政策宣傳的方式有很多種，但是宣傳的效果不太理想，宣傳方式的宣傳力度不均衡。還有，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)村民由于所處自然環(huán)境和地理?xiàng)l件的限制，他們居住的地方較分散，集中宣傳的方式很容易漏掉其中一些村民，特別是那些上了年紀(jì)、行動不便的獨(dú)居村民。他們文化程度不高，基本不認(rèn)識幾個字，有的村民書寫自己的名字都存在一定困難，對于張貼的告示、宣傳寫的板書等基本不會關(guān)注，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在宣傳時容易忽視這類村民。

（二）基層工作人員對政策認(rèn)識不到位

基層工作人員是農(nóng)村危房改造的推行者和實(shí)施者，保證政策的有效實(shí)施避免出現(xiàn)偏差，需要保證基層工作人員對政策有較充分的認(rèn)知。但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)的基層工作人員對農(nóng)村危房改造政策的具體內(nèi)容和方法認(rèn)識不到位，出現(xiàn)對政策認(rèn)知不足的現(xiàn)象。部分基層工作人員認(rèn)為危房改造工作不是自己的本職工作，無論自己做的或好或壞對自己的績效都不會產(chǎn)生太大的影響，有的基層工作人員還表示這種吃力不討好的事情，不用太費(fèi)心思，過得去就行！基層工作人員沒有認(rèn)識到危改工作的重要性，沒有深入了解政策的具體內(nèi)容和方法。

（三）目標(biāo)群體對危房改造項(xiàng)目參與度不高

目標(biāo)群體受政策直接作用、影響，其態(tài)度影響政策預(yù)期目的實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)群體的協(xié)助與合作影響著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)部分村民對農(nóng)村危房改造政策的參與度不高。首先，在政策初期的宣傳階段，村民們沒有自發(fā)地去了解農(nóng)村危房改造政策，對政策不熟悉影響著他們參與危房改造項(xiàng)目。其次，危改的目的是為了提高村民們的房屋居住條件和質(zhì)量，關(guān)乎村民切身利益，但在政策的關(guān)鍵改造階段，部分村民與政策執(zhí)行人員、危房改造的施工隊(duì)之間的交流、聯(lián)系較少，村民們的想法也是影響農(nóng)村危房改政策執(zhí)行的一大影響因素。

（四）自然環(huán)境和社會環(huán)境的原因

自然環(huán)境是指與政策執(zhí)行系統(tǒng)發(fā)生密切聯(lián)系并與之進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換的外部自然條件，它是影響公共政策施行最穩(wěn)定、最直接的因素。H鎮(zhèn)大部分處于農(nóng)村地區(qū)，地理環(huán)境復(fù)雜多變，大部分屬于山區(qū)，地震泥石流等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，農(nóng)村房屋受到很大影響，交通閉塞不便于外界交流，減緩了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。社會環(huán)境是指，在農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行過程中的各個社會組織的參與度。在H鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行的過程中，社會中的企事業(yè)單位、公益組織、社會成員等社會力量很少參與到危房改造中來，危房改造政策的執(zhí)行缺乏良好的社會環(huán)境。

四、優(yōu)化危房改造政策執(zhí)行的對策

（一）實(shí)施惠民政策促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在政策資源方面，可以拓展政策資金渠道和加大人力投入并舉。H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)非常雄厚，可以整合農(nóng)業(yè)資源，打造一套農(nóng)業(yè)生產(chǎn)線集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)——加工——銷售為一體的產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，從而增加農(nóng)民收入，提高稅收，相應(yīng)的危房改造項(xiàng)目的財政支持力度也將擴(kuò)大。政府也可以和企業(yè)合作，讓企業(yè)資金進(jìn)入到危房改造中來，給予企業(yè)一些稅收上的優(yōu)惠政策，充分調(diào)動企業(yè)參與合作的積極性。

（二）加強(qiáng)人力建設(shè)和提高執(zhí)行人員素質(zhì)

農(nóng)村危房改造是一項(xiàng)工作難度高、覆蓋范圍廣的工作，由于危房改造工作的難度系數(shù)高，改造過程中所需的人、財、物資源的需求量比較大。特別是在人力資源方面，應(yīng)該加強(qiáng)村委會的人員配備，銜接好上級政府與群眾的關(guān)系，積極發(fā)揮“紐帶”作用。在加強(qiáng)人力資源的同時，也應(yīng)該提升人力的素質(zhì)，加強(qiáng)他們對危房改造政策的認(rèn)知和對自身工作崗位的認(rèn)識，樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，并在危房改造過程中去踐行。此外，危房改造施工隊(duì)的人力資源也需要加強(qiáng)，在改造過程中發(fā)現(xiàn)，施工隊(duì)專業(yè)技術(shù)人員較少，可以對他們進(jìn)行一些建筑施工方面的培訓(xùn)，或者引進(jìn)一些專業(yè)的技術(shù)人員。

（三）加強(qiáng)政策宣傳以增強(qiáng)危房改造意識

在H鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造的過程中，大部分不愿意參加危房改造或者持觀望態(tài)度的村民的主要原因是對農(nóng)村危房改造政策不夠了解，不清楚危房改造的要求、補(bǔ)助金的相關(guān)信息等。對此應(yīng)該加大政策宣傳的力度，讓村民充分了解改造政策，及時公布改造相關(guān)信息。具體的做法有：首先，進(jìn)村入戶對農(nóng)村危房改造惠民政策進(jìn)行精準(zhǔn)宣傳?？梢园l(fā)放宣傳手冊和面對面為村民答疑解惑，也可以通過廣播、互聯(lián)網(wǎng)等渠道對政策進(jìn)行細(xì)致入微的宣傳。對危房改造申報審批的程序、補(bǔ)助對象、改造方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等村民比較熱心的政策細(xì)節(jié)著重進(jìn)行宣傳?；獯迕駛兊暮箢欀畱n，使其積極配合和參與到危房改造中來。其次，也可以借助之前危房改造成功的案例，用事實(shí)說話。讓村民們看見這一政策的成效，了解政策的具體實(shí)施情況，用身邊看得見的事例進(jìn)行政策的宣傳與引導(dǎo)，使村民們積極參與進(jìn)來，為農(nóng)村危房改造政策的實(shí)施掃清了部分障礙。

（四）改善政策執(zhí)行環(huán)境

穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是一項(xiàng)政策有效執(zhí)行的基本保障，農(nóng)村危房改造政策的執(zhí)行也不例外。[3]農(nóng)村危改的對象大多都是經(jīng)濟(jì)上存在一定困難的村民，他們依靠自己的力量是很難對自己的居住條件、居住環(huán)境進(jìn)行改造的。對此情況，應(yīng)該加大加快H鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。H鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，可采用“公司+農(nóng)戶”模式，鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶共同發(fā)展，并且免費(fèi)提供技術(shù)幫助以及保底回收。這一模式，不僅有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還增加了村民的收入。在社會環(huán)境方面，應(yīng)該積極引導(dǎo)各種社會力量的參與，比如企事業(yè)單位、公益組織、公民個人等社會力量。企事業(yè)單位可以在政策宣傳和資金上給予一定的支持；公益組織也可以給予資金上的支持；公民個人可以積極宣傳支持和參與到政策中來，同時對政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督,為危房改造政策的執(zhí)行創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，引導(dǎo)與鼓勵社會力量參與其中，推進(jìn)農(nóng)村危房改造的順利實(shí)施。

五、結(jié)束語

黨和國家制定和實(shí)施農(nóng)村危房改造政策的主要目的，是為了改善和提高村民們的居住條件和質(zhì)量。危改政策實(shí)施，整體上效果不錯，但是在政策執(zhí)行過程中還存在著一些問題，本文以H鎮(zhèn)為例，對農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行的問題利用史密斯政策模型進(jìn)行研究分析，了解到危改政策執(zhí)行中的問題，對此提出來解決辦法：政策的實(shí)施應(yīng)有其他政策加以輔助；加強(qiáng)政策執(zhí)行主體的人力資源配備以及提高執(zhí)行人員的素質(zhì)；多途徑宣傳政策提高目標(biāo)群體的參與度，優(yōu)化政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境。完善危房改造政策的執(zhí)行，切實(shí)改善村民的居住安全和居住條件。