中國式政治預算周期

文/吳延兵

引言

政治預算周期是指由政治選舉周期驅動的財政收支周期性波動。在西方選舉制國家，現(xiàn)任政府官員為獲得連任機會，通常于選舉年份采取機會主義財政政策，減少稅收，增加選民“看得見”的財政支出。一般共識是，政治預算周期依賴于特定制度環(huán)境，如制度質量、民主程度、選舉規(guī)則、政治過程透明度、權力制衡、財政原則等，從而產(chǎn)生“條件依賴型政治預算周期”。各國政治經(jīng)濟制度決定著政府官員財政支出行為，形成各有特色的政治預算周期。

中國政治經(jīng)濟制度的本質特征是中央政治集權下的地區(qū)經(jīng)濟分權。在此制度背景下，是否存在著中國地區(qū)層面的政治預算周期？一方面，中央向地方的行政與財政分權，使得地方政府及官員擁有轄區(qū)財政自主權、項目審批權等自由裁量權，中國經(jīng)濟體制成為事實上類似于西方國家的地區(qū)分權聯(lián)邦制。另一方面，中國并不具有類似于西方國家的官員選舉制度，地方官員并不直接面對地區(qū)選民的壓力，但在中央政府自上而下垂直集中治理模式下，上級政府依據(jù)政績表現(xiàn)考核、任免下級官員，各級地方官員均有極強動力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟。這意味著，中國的地方官員既有能力（經(jīng)濟自主權）亦有激勵（政績表現(xiàn)和政治晉升）在關鍵任職年份策略性地配置轄區(qū)財政資源，中國地區(qū)層面可能存在著政治預算周期現(xiàn)象。

在研究中國的政治預算周期現(xiàn)象時，需要特別注意中國地方官員任期的非固定性（不確定性）。在自上而下的官員任命制下，地方官員每屆任期長短不一（不局限于5年），任職期限富有靈活性（不局限于兩屆）。于是，地方官員不再局限于只在換屆年份采取策略性財政政策，而是依據(jù)任職預期、晉升機會等因素在不同任職年份實施不同財政政策。因此，非固定任期制下的官員財政操控行為，比西方國家固定任期制下的官員財政投資行為復雜，也比已有基于中國數(shù)據(jù)的文獻所揭示的官員財政投資行為復雜。

地方官員的財政投資行為也受到不同類型投資項目的影響。不同類型投資項目具有不同的屬性，地方官員從中可獲得的利益亦大不相同。地方官員有激勵在關鍵任職年份增加上級政府“看得見”的投資項目，以盡可能短期內收割執(zhí)政成果。基本建設與文教科衛(wèi)則具有迥然不同的屬性：相對來說，基建投資可視性強、易彰顯政績、短期經(jīng)濟增長效應明顯，文教科衛(wèi)投資可視性弱、不易彰顯政績、短期經(jīng)濟增長效應不明顯。所以，為彰顯執(zhí)政政績、提高晉升機會，地方官員在關鍵任職年份傾向于加大基建投資而非文教科衛(wèi)投資。區(qū)分不同類型的財政投資項目，有利于識別財政支出中的真實周期性變動成分，有助于厘清中國政治預算周期背后的驅動機制。

非固定任期制

職務任期制是中國黨政領導干部的基本管理制度。改革開放以來，中央政府陸續(xù)頒布關于黨政領導職務任期的規(guī)定。1980年的《黨和國家領導制度的改革》指出：對各級各類領導干部職務的任期，應作出適當?shù)?、明確的規(guī)定；“任何領導干部的任職都不能是無限期的”。1982年的《中共中央關于建立老干部退休制度的決定》指出，省部級正職干部的年齡一般不超過65歲，正式廢除領導職務終身制。2000年的《深化干部人事制度改革綱要》提出，實行黨政領導職務任期制。2006年的《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》指出，“黨政領導職務每個任期為5年”“黨政領導干部在任期內應當保持穩(wěn)定”，從制度上進一步細化、規(guī)范領導干部任期制。

正式制度規(guī)定的任期制是否有效地付諸實踐？我們收集整理了1978—2014年30個省（直轄市、自治區(qū)）的省委書記（市長、區(qū)主席，以下簡稱省委書記）的任期分布。省委書記任期長短不一，跨度為1—15年。任期3年的最多，達50位，占比20.92%（50/239）；任期小于5年的133位，占比55.65%；任期5年的37位，占比15.48%；任期大于5年的69位，占比28.87%。任期1—3年時，書記數(shù)量隨任期增加而增加；任期5年及之后，書記數(shù)量隨任期增加而減少。任期2年、任期3年的書記，離任率較高。這意味著，中國實際實行的是官員非固定任期制，習俗、慣例、關系網(wǎng)絡等非正式制度在省委書記任期實踐中發(fā)揮著重要影響。在非固定任期制下，省委書記可能根據(jù)任職預期而相應調整行為；而且，在非固定任期制下，地方官員成為“朝秦暮楚”的“走讀干部”，容易造成執(zhí)政理念短期化、執(zhí)政政績泡沫化等問題。

不僅省委書記的任期具有非固定特征，省委書記的去向也表現(xiàn)出非固定特征。以書記-年份為觀測單元，每一年省委書記的去向可分為如下情形：晉升，平調，留任，退休（退居二線到人大、政協(xié)任職，或擔任政府顧問，等），終止仕途（死亡、免職、降職）。以書記-年份為觀測單元，可以發(fā)現(xiàn)如下事實。任職第1年時共計216位書記，其中8位得到晉升（晉升率為3.70%），平調、退休的比例較低，絕大多數(shù)（200位，占比92.59%）繼續(xù)任職到第2年。任職第2年至任職第4年時，得到晉升的書記分別為10、11、7位，相應的晉升率分別為4.72%、6.18%、5.26%。任職第5年時有12位得到晉升，晉升率達12.00%。任職第6年時的晉升率為7.81%。任職第9年及以上時，沒有書記得到晉升。由此可見，由于任職第5年的書記處于正式制度規(guī)定的5年任期制的換屆年份，他們的晉升率高于處于其他任職年份的書記的晉升率。初步判斷：任職第2年至第3年的書記，由于離任概率高，可能不再有上任初期的干勁和熱情；任職第5年的書記，由于換屆造成的不確定性，可能不再有積極性致力于轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

政治預算周期的機理

中央向地方的財政與行政分權，賦予地方政府及官員轄區(qū)財政自主權。地方政府一般公共預算支出占國家一般公共預算支出的比重，由1980年的46%一路攀升到2016年的85%。雖然地方財政支出從編制、審核到執(zhí)行都有較嚴格的程序，但實質性影響決策過程的是黨政領導、權力機構首腦等政府官員。與此同時，地方官員選拔標準也發(fā)生重大變化，由改革開放前以政治忠誠為主轉變?yōu)楦母镩_放后以經(jīng)濟績效為主。財政行政分權使得地方官員擁有轄區(qū)投資自由裁量權，經(jīng)濟績效考核則強化地方官員經(jīng)濟介入動機。地方主政官員既有能力（財政自主權）也有激勵（政績表現(xiàn)和政治晉升）采取策略性財政投資政策，以發(fā)送政績信號、贏得政治晉升。

地方官員的財政投資行為受到任期制的影響。任期制通過強化權力的時間有限性，能夠遏制權力濫用，能夠克服終身制下的利益固化等弊端。不過，凡事有利有弊。在任期制下，地方官員重點關注任期之內的事務和政績，缺乏動力關注任期之外的事務和政績，因為他們畢竟只是轄區(qū)事務的臨時的負責人和“剩余索取者”。容易想見，非固定任期制則進一步加劇短期化行為：地方官員更替頻繁、無從確知每屆任職年數(shù)，將集中精力于短期內易產(chǎn)生收益、易彰顯政績的投資項目，無心于短期內難產(chǎn)生收益、難彰顯政績的投資項目。

在地方政府財政支出構成中，基建投資具有見效快、短期內易彰顯政績的特性。首先，基建投資及其效果容易被觀測到、容易產(chǎn)生政績信號。上級在考核下級的政績和能力時，不僅會定期考察一些客觀量化的經(jīng)濟社會指標，也會基于一些現(xiàn)場考察做出主觀判斷。基礎設施建設則容易產(chǎn)生上級政府“看得見”的政績信號。其次，基建投資的經(jīng)濟效果“立竿見影”、短期內能拉動經(jīng)濟增長。最后，基建投資為物質生產(chǎn)領域的投資，支出彈性較大，地方官員的操控空間也相應較大。所以，在財政與行政分權體制下，給定有限的財政資源，地方官員有激勵、有空間在關鍵任職年份擴大基建投資。

值得注意的是，在非固定任期制下，地方官員的關鍵任職年份不再局限于換屆年份。非固定任期制雖然表明任期具有彈性、富有靈活性，但并不意味著地方官員完全不了解、一無所知自己的任期。事實上，他們可根據(jù)其他官員和自己的履職經(jīng)歷、每一任職年份的離任概率與晉升概率、政府換屆周期等因素，大致判斷自己的可能任期與晉升機會。于是，理性的官員出于政績和晉升需要，并非在每一任職年份執(zhí)行相同的基建投資政策，而是依據(jù)任職預期和晉升機會等因素，在不同任職年份策略性地配置財政資源于基建投資中。

上任伊始（任職第1年）的書記，離職率低（任期1年的書記占比5.44%），絕大多數(shù)將繼續(xù)任職到次年。在任職預期穩(wěn)定的情形下，提拔或平調到領導崗位的履新官員往往著力于在新崗位上做出新政績。為樹立威信、贏得認同、開創(chuàng)施政局面，為向上級部門傳遞有效信息、展示干事創(chuàng)業(yè)的能力，新任書記通常富有工作激情，積極主動，力爭上游。民間諺語“新官上任三把火”，就形象地刻畫出履新官員的積極工作作風。理論上，新任書記為凸顯執(zhí)政能力、盡早做出上級政府“看得見”的政績，有激勵以基建投資作為施政工作的重要抓手，上任伊始就積極啟動重大基建項目、開建形象工程。

任職中期（任職第2年和任職第3年）的書記，其履新“三把火”已經(jīng)顯示個人能力、贏得上級認同，他們的干勁可能消退，出現(xiàn)怠政、懶政現(xiàn)象。更重要的是，任職中期的書記被調離的幾率高于其他任職年份的書記：任期2—3年的書記最多，任期2年的占比15.90%，任期3年的占比20.92%。當認識到離任概率較高時，他們不再有積極性像上任初期那樣擴大基建投資，因為基建投資的政績效應極有可能留給下任官員（可能是競爭對手），卻無法凸顯自己的政績。事實上，民間諺語“一年干，二年看，三年等著換”，就形象地描繪出官員任期與工作心態(tài)之間的微妙關系。此外，任職中期的書記離正式制度規(guī)定的5年任期制尚有至少2年時間，而基建投資的經(jīng)濟增長效應主要發(fā)生在當年和次年，所以此時擴大基建投資并不利于在換屆年份凸顯政績。

換屆前1年（任職第4年）的書記，處于任職歷程的關鍵期：下一年即是正式制度規(guī)定的5年任期屆滿年，新一輪官員換屆即將來臨。任職前3年未得到晉升的書記，若在換屆年及延后一年還未得到提拔，以后晉升的幾率微乎其微。所以，為提高來年換屆時的晉升幾率，書記有動力竭盡所能做“最后沖刺”，最大限度地推動經(jīng)濟增長。為達此目的，通常需要提前布局多種經(jīng)濟增長措施，其中，基建投資不僅能直接增加GDP總量，還能間接帶動關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鑒于基建投資的經(jīng)濟增長效應主要發(fā)生在當年和次年，書記在換屆前1年擴大基建投資，最有利于在換屆年份凸顯政績、增加晉升砝碼：過早（任職第2—3年）擴大該類投資，無法在換屆年份顯著拉動經(jīng)濟增長，而且此時較高的離任率也弱化基建投資激勵；過晚（任職第5年）擴大該類投資，可能給上級部門留下臨時抱佛腳的機會主義行為印象，并且換屆造成的不確定性也會削弱基建投資積極性。另外不容忽視的是，基建投資效果可視性強，在上下級間信息不對稱情況下，書記于換屆前1年布局該類投資，容易在晉升關鍵期做出上級部門“看得見”的政績。有鑒于此，任職第4年的書記將積極擴大基建投資：此時基建項目紛紛上馬、“沖刺效應”凸顯，基建投資表現(xiàn)出“換屆激勵效應”。

換屆年（任職第5年）的書記，處于正式制度規(guī)定的5年任期制的最后1年。在該任職年度，書記離任率較高，晉升率則達到高峰（12.00%）。換屆年造成任職的不確定性，書記此時擴大基建投資，極可能無法獲取由此產(chǎn)生的經(jīng)濟政治利益，基建投資激勵因而顯著下降。任職6年及以上的書記，在任期屆滿年及次年未得到提拔，以后被提拔的幾率很??；他們日益接近65歲退休年齡，晉升動機也日漸衰退。

綜上，省委書記在任職的關鍵時間節(jié)點積極作為，以彰顯政績、贏得晉升機會。任職初期積極作為，有利于凸顯執(zhí)政能力、開創(chuàng)施政新局面。換屆前1年積極作為，有利于提高換屆年的經(jīng)濟增長率、增加晉升籌碼。而積極作為的著力點，莫過于可視性強、易拉動經(jīng)濟增長的基建投資。由此，我們提出中國式政治預算周期假說：任職第1年的書記、換屆前1年的書記，積極擴大基建投資；任職中期的書記、換屆年的書記，缺乏激勵擴大基建投資。該假說可簡要表述為：基建投資存在著“新官上任效應”和“換屆激勵效應”。

不同于基建投資，文教科衛(wèi)投資的屬性決定著地方官員在任期間操縱此類投資的激勵較弱。首先，相對于基建投資而言，文教科衛(wèi)投資的經(jīng)濟社會效果難以觀測和量化、不易產(chǎn)生政績信號。地方官員任職期間難以憑借此類投資向上級傳遞能力信號、凸顯執(zhí)政政績。其次，文教科衛(wèi)投資的經(jīng)濟效果是長期的，短期內難以拉動經(jīng)濟增長。因此，該類投資并不契合非固定任期制下地方官員的短期化行為傾向。最后，文教科衛(wèi)投資為專用事業(yè)領域的投資，主要用于人力資本提升方面，支出剛性大，地方官員操縱空間相對有限。上述幾點特性意味著，地方官員本身并沒有充分的激勵和空間在不同任職年份策略性地配置該類投資。此外，由于地方政府的許多任務職責難以量化或目標設定主觀隨意性較強，綜合性的、易于觀測的經(jīng)濟績效就成為垂直治理模式下上級政府考核下級官員政績的主要指標；外在的自上而下的GDP考核導向、基于經(jīng)濟增長績效的官員選拔機制，進一步促使地方官員在關鍵任職年份側重易于拉動經(jīng)濟增長的基建投資、相對漠視難以拉動經(jīng)濟增長的文教科衛(wèi)投資。不同任職年份的省委書記只是按照常規(guī)預算議程按部就班地安排文教科衛(wèi)投資，該類投資應不像基建投資那樣呈現(xiàn)出明顯的周期性波動。

基于改革開放以來的省委書記和省級經(jīng)濟的匹配數(shù)據(jù)，我們的實證研究證實了上述理論假說：任職第1年的書記、換屆前1年的書記積極擴大基建投資，基建投資表現(xiàn)出“新官上任效應”和“換屆激勵效應”，從而形成具有中國特色的政治預期周期；文教科衛(wèi)投資則不存在上述效應。

政策含義

非固定任期制既催生地方官員短視投資行為，又促使地方官員依據(jù)任職預期在不同任職年份采取不同投資政策。本文以基建和文教科衛(wèi)為研究對象，旨在識別非固定任期制下省委書記的財政投資策略。實證研究發(fā)現(xiàn)：任職第1年、換屆前1年的書記積極擴大基建投資，基建投資表現(xiàn)出“新官上任效應”和“換屆激勵效應”，由此形成具有中國特色的基建投資波動周期。文教科衛(wèi)投資則不存在上述效應。研究揭示出，中國式政治預算周期是非固定任期制下地方官員理性選擇財政投資政策的結果。

由政府官員主導的基建擴張與收縮，容易造成政績泡沫，加大經(jīng)濟發(fā)展成本，加劇國民經(jīng)濟波動。為抑制其消極效應，應改進官員治理機制。一是規(guī)范官員任期制度。任期的科學化、規(guī)范化，能夠穩(wěn)定官員任職預期，從而有助于緩解基建投資的劇烈波動。這需要配套完善選舉選拔、調配交流等官員治理體系。二是健全官員考核制度。應構建多元化、反映公眾偏好的官員績效考核指標體系，激勵地方官員增加民生性、社會性公共品供給。三是加強官員監(jiān)督機制建設，充分釋放公眾、媒體、社會輿論的官員監(jiān)督作用。水平方向的官員監(jiān)督機制，監(jiān)督者眾多、信息流動充分、監(jiān)管動力充足，有利于抑制地方官員的財政操縱行為，有利于促進經(jīng)濟與社會的均衡、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。