準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察官的范圍

○ 賈金峰

監(jiān)察官法貫徹國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革新要求，立足監(jiān)察工作實(shí)際，明確規(guī)定了監(jiān)察官的范圍，為切實(shí)推進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察官的范圍，是貫徹落實(shí)好監(jiān)察官法的前提。

依法合理設(shè)定監(jiān)察官范圍。設(shè)定監(jiān)察官范圍，必須依據(jù)憲法、監(jiān)察法等法律規(guī)定，體現(xiàn)監(jiān)察工作特點(diǎn)，有利于監(jiān)察工作的有效開展。在此原則下，主要考慮了三方面因素：第一，從決策機(jī)制看，監(jiān)察工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行民主集中制，重大事項(xiàng)要集體決策、嚴(yán)格履行審批程序。第二，從法定職責(zé)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督調(diào)查處置的職責(zé)，其中監(jiān)督是第一職責(zé)、首要職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)要通過加強(qiáng)教育、日常監(jiān)督、專項(xiàng)整治等多種方式實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)職務(wù)違法犯罪問題進(jìn)行調(diào)查處理，開展監(jiān)察問責(zé)，提出監(jiān)察建議等，從事這些工作都是在行使監(jiān)察權(quán)、履行監(jiān)察職責(zé)。第三，監(jiān)察工作的特點(diǎn)是團(tuán)隊(duì)協(xié)作、集體作戰(zhàn)，日常工作和專項(xiàng)工作相結(jié)合，監(jiān)察人員依據(jù)職責(zé)分工和組織的安排開展工作。不論在哪個(gè)崗位，只要承擔(dān)具體監(jiān)察職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)依法接受管理和監(jiān)督。綜合這些因素，監(jiān)察官法沒有對(duì)監(jiān)察官實(shí)行員額制管理，而是在第三條中以列舉的方式規(guī)定了應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察官范圍的四類人員：各級(jí)監(jiān)委組成人員，監(jiān)委機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員，派駐或者派出到相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員，其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員。同時(shí)明確國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員不納入監(jiān)察官范圍，但參照本法進(jìn)行監(jiān)督管理。

關(guān)于監(jiān)委組成人員和監(jiān)委機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員。監(jiān)察官法第三條對(duì)監(jiān)察官范圍作出規(guī)定，明確監(jiān)察官包括各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的主任、副主任、委員和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員。監(jiān)察法規(guī)定，國家監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成。作為監(jiān)察委員會(huì)的組成人員，其依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)的工作、履行相應(yīng)監(jiān)察職責(zé)，是監(jiān)察官隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)人員。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員是監(jiān)察工作的具體承擔(dān)者，根據(jù)分工承擔(dān)監(jiān)督、調(diào)查、處置的監(jiān)察職責(zé)，代表機(jī)關(guān)對(duì)外行使監(jiān)察權(quán)。將監(jiān)委機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員納入監(jiān)察官范圍，既可以通過法律保障其依法履職，也為加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督提供重要的法律依據(jù)。需要說明的是，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，地方紀(jì)委監(jiān)委中不兼任監(jiān)委委員的紀(jì)委常委，同樣肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察工作的責(zé)任，并從事相應(yīng)監(jiān)察工作，這些人員應(yīng)當(dāng)依照“監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員”的規(guī)定納入監(jiān)察官范圍。

關(guān)于派駐或者派出到相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員。監(jiān)察官法第三條第一款第三項(xiàng)明確，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出到中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域等的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員，屬于監(jiān)察官范圍。上述派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上是監(jiān)察委員會(huì)的延伸，是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的重要組成部分。這部分監(jiān)察人員、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)依法對(duì)駐在組織和單位公職人員進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查處置，提出監(jiān)察建議等，代表派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法行使相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)，是監(jiān)察力量的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)依法將其納入監(jiān)察官范圍。

關(guān)于其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員。監(jiān)察官法第三條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察官還包括“其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員”。在監(jiān)察工作實(shí)踐中，監(jiān)委組成人員、監(jiān)委機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員以及派駐或者派出到相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員并不能完全涵蓋依法行使監(jiān)察權(quán)的所有情況，需要設(shè)計(jì)一個(gè)兜底條款，以增強(qiáng)涵蓋性，體現(xiàn)了監(jiān)察官法立法的周延性。同時(shí)，考慮到黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革仍在深化過程中，對(duì)于派駐、派出的形式以及其他授權(quán)行使監(jiān)察權(quán)的形式，將來隨著改革的深化還可能不斷發(fā)展和創(chuàng)新，因此設(shè)計(jì)這一規(guī)定，可以為將來解決有關(guān)具體問題預(yù)留空間和制度接口，體現(xiàn)了監(jiān)察官法立法的前瞻性。

國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員參照進(jìn)行監(jiān)督管理。監(jiān)察官法第三條第二款規(guī)定，對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)派駐到國有企業(yè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員，以及國有企業(yè)中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的監(jiān)督管理，參照?qǐng)?zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。理解把握該規(guī)定，需要注意兩點(diǎn)：一是國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員不納入監(jiān)察官范圍。鑒于國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的企業(yè)人員身份，其在編制、人事管理等方面與納入監(jiān)察官范圍的人員存在較大差異，在充分考慮國有企業(yè)監(jiān)察工作實(shí)際和各方意見的基礎(chǔ)上，監(jiān)察官法作出了其不納入監(jiān)察官范圍的規(guī)定。二是對(duì)國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的工作人員、監(jiān)察專員的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行監(jiān)察官法有關(guān)規(guī)定。監(jiān)察官法立足責(zé)任法定位，規(guī)定國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)參照監(jiān)察官法的相關(guān)要求進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理，一體貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)要求。要求對(duì)國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的監(jiān)督管理參照?qǐng)?zhí)行本法有關(guān)規(guī)定，立法本意是對(duì)監(jiān)察人員加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)格管理。本著這一精神，監(jiān)察官法第七章“監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行；其他章的內(nèi)容凡是符合加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)格管理要求的，也要參照?qǐng)?zhí)行；但涉及等級(jí)制度等方面的條文不能參照。