多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理：進(jìn)程、動因與路徑選擇

全球氣候治理是當(dāng)代最復(fù)雜的系統(tǒng)性治理，在演變過程中逐漸形成了包括多元行為體和多維治理機(jī)制在內(nèi)的機(jī)制復(fù)合?！岸嗬尕P(guān)方”這一概念相繼出現(xiàn)在《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾協(xié)議書》《聯(lián)合國國際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針》《生物多樣性公約》及《聯(lián)合國防治荒漠化公約》等公約談判過程和內(nèi)容中。從全球氣候治理與談判來看，“多利益攸關(guān)方”（Multi-stakeholder）概念的確定是一個漸變過程，“多利益攸關(guān)方”包括了社會組織、跨國公司、城市等在內(nèi)的主體。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會和2020年聯(lián)合國氣候雄心峰會都強(qiáng)調(diào)多利益攸關(guān)方合作對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2℃升溫目標(biāo)和碳中和的重要性，并首次在上述聯(lián)合國峰會議程中將主權(quán)國家領(lǐng)導(dǎo)人和非國家行為體代表的發(fā)言位置并列。

多利益攸關(guān)方參與氣候談判和治理的發(fā)展進(jìn)程

多利益攸關(guān)方主要是指國際法主體的多層和多元化現(xiàn)象，全球氣候“自下而上”治理的特點和非國家行為體的作用。各種不同理論的興起與發(fā)展為多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理合法性做了充分鋪墊，增強(qiáng)了多利益攸關(guān)方在全球氣候治理體系中的認(rèn)同感和歸屬感。多利益攸關(guān)方在聯(lián)合國氣候變化談判中的地位、參與路徑和議程設(shè)置能力等方面都得到了不斷的提升：

第一，多利益攸關(guān)方參與全球氣候談判和治理的地位上升。在以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等為核心的全球氣候談判過程中，多利益攸關(guān)方參與氣候談判的話語權(quán)經(jīng)歷了不斷提升的演進(jìn)過程。在20世紀(jì)90年代的聯(lián)合國氣候變化治理進(jìn)程中，社會組織、跨國公司、地方和社區(qū)、個人的作用已有所提升，但其數(shù)量和有效參與都未得到國際條約的普遍承認(rèn)。2003年《京都議定書》進(jìn)入履約階段后，全球氣候談判進(jìn)入新階段，多利益攸關(guān)方的參與得到飛速發(fā)展，以社會組織與國際社會組織為代表的多利益攸關(guān)方在氣候談判中實現(xiàn)了數(shù)量增長和身份轉(zhuǎn)變。2011年德班氣候變化大會通過了“變革動力”倡議，使得非締約方也成為全球低碳轉(zhuǎn)變的重要主體。2012年多哈氣候大會則強(qiáng)調(diào)了民間社會和私營部門在發(fā)展中國家的氣候資金、損失與損害等方面的貢獻(xiàn)。2015年，《巴黎協(xié)定》以正式公約形式規(guī)定了：“歡迎所有非締約利益攸關(guān)方，包括民間社會、私營部門、金融機(jī)構(gòu)、城市和其他次國家級主管部門努力處理和應(yīng)對氣候變化。”這使得氣候治理不僅僅是國家自主貢獻(xiàn)的“自上而下”，也包括多利益攸關(guān)方“自下而上”的努力，從而開啟了全球氣候治理的新紀(jì)元。

第二，多利益攸關(guān)方通過更靈活的機(jī)制影響氣候談判與治理進(jìn)程。多利益攸關(guān)方主體憑借靈活參與、媒體報道和社會監(jiān)督等不斷影響氣候大會談判的權(quán)力構(gòu)造。首先，多利益攸關(guān)方運(yùn)用靈活的談判參與方式，促進(jìn)各主權(quán)國家就都能接受的方案達(dá)成共識，尤其是在談判陷入危機(jī)時，可以幫助彌補(bǔ)治理赤字和合作困境。其次，多利益攸關(guān)方通過新聞傳播等手段使氣候治理傳播到公共領(lǐng)域，構(gòu)建公共傳播綠色領(lǐng)導(dǎo)力，對全球氣候治理體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。最后，多利益攸關(guān)方以自己的專業(yè)化知識增強(qiáng)了氣候治理的科學(xué)權(quán)威。

第三，多利益攸關(guān)方推進(jìn)了氣候治理“優(yōu)先議題”設(shè)置、促進(jìn)了氣候談判議題動態(tài)調(diào)整與變革。在議題的選擇上，多利益攸關(guān)方要設(shè)法選擇與本身利益相關(guān)又具有“公共物品”屬性的議題，從而引起國際社會的廣泛關(guān)注。在議題設(shè)置上，聯(lián)合國氣候公約秘書處提出以締約方與非締約方共同利益為導(dǎo)向，為聯(lián)合國氣候談判確立優(yōu)先議題事項，從而提升多利益攸關(guān)方參與氣候大會的積極性，《馬拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系》通過結(jié)構(gòu)化的框架鼓勵多利益攸關(guān)方參與氣候大會。

多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理不斷發(fā)展的多元動因

自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》達(dá)成以來，傳統(tǒng)基于主權(quán)國家的氣候政治博弈在全球集體行動中時常產(chǎn)生治理赤字，導(dǎo)致無法實現(xiàn)控制全球升溫的人類利益。多利益攸關(guān)方在氣候談判的歷史初期并未得到應(yīng)有重視，在“后巴黎時代”，多利益攸關(guān)方逐漸走向氣候談判中心，發(fā)揮著日益重要的作用。究其原因，可從國際法演進(jìn)、氣候談判權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、美國等大國氣候領(lǐng)導(dǎo)力赤字，以及聯(lián)合國自身改革等維度分析：

第一，從國際法維度來看，氣候治理規(guī)則體系碎片化為多利益攸關(guān)方提供了更多的制度參與空間。氣候治理體系碎片化主要體現(xiàn)為氣候治理領(lǐng)域的擴(kuò)展與氣候治理國際國內(nèi)法治體系的脫節(jié)。隨著可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)原則的功能性擴(kuò)展，大氣部門、能源部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門、海洋部門和經(jīng)濟(jì)部門等重要領(lǐng)域都介入了氣候治理。氣候治理法制體系脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。氣候治理本身集多元化的利益、權(quán)力、信息與信仰于一身，很難形成一種綜合的、一致的體制規(guī)則，而最后產(chǎn)生的各種治理規(guī)則共存的治理方案，也擴(kuò)展了多利益攸關(guān)方的制度參與空間。

第二，氣候變化治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸下沉，“軟治理”“軟權(quán)力”逐漸上升。多利益攸關(guān)方通過多維“軟權(quán)力”產(chǎn)生了重要影響，彌補(bǔ)了全球氣候治理體系中主權(quán)國家政治博弈的集體行動赤字。氣候治理體系是主權(quán)國家構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，利益集團(tuán)的分散與不規(guī)律重組又是氣候治理“共治”困境的重要原因。歐盟（EU）、傘形集團(tuán)（Umbrella Group）和“77國集團(tuán)和中國”（G77+中國）是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判以來發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家形成的三個關(guān)鍵談判聯(lián)盟。在國際權(quán)力變遷的復(fù)雜背景下，集團(tuán)內(nèi)部利益與政治博弈也存在結(jié)構(gòu)性變化，諸多國家談判集團(tuán)利益訴求不一，導(dǎo)致通過全球政治談判達(dá)成自上而下的共識成功率趨于降低。推進(jìn)全球自愿參與和自下而上的氣候行動需要軟治理，主權(quán)國家處于物質(zhì)能力基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)地位，而多利益攸關(guān)方則保持在社會監(jiān)督、輿論傳播等基礎(chǔ)上的軟權(quán)力。

第三，全球氣候談判中的大國領(lǐng)導(dǎo)力赤字隨“逆全球化現(xiàn)象”日益凸顯，非國家行為體為回應(yīng)“逆全球化現(xiàn)象”，積極參與國際氣候政治，形成話語權(quán)建構(gòu)的新路徑。在特朗普政府氣候政策全面倒退的時期，美國多利益攸關(guān)方在參與氣候公共外交活動方面卻日益活躍，并開展了聲勢浩大的地方氣候行動。相關(guān)理念也融入拜登政府2021年關(guān)于氣候危機(jī)的行政命令中。

第四，多利益攸關(guān)方參與也是聯(lián)合國氣候治理體系變革的需要，它能有效拓展聯(lián)合國氣候治理的社會支持，緩解執(zhí)行赤字。首先，聯(lián)合國氣候治理機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整。其次，聯(lián)合國氣候治理機(jī)構(gòu)的科學(xué)性與權(quán)威性需要“自下而上”的力量進(jìn)行鞏固。多利益攸關(guān)方能夠就氣候變化的科學(xué)事實表達(dá)獨立意見，是聯(lián)合國氣候信息公布的有力支持者，聯(lián)合國吸收更多的多利益攸關(guān)方參與氣候談判，增強(qiáng)了在專業(yè)上的科學(xué)性，尤其是多利益攸關(guān)方在當(dāng)前諸多氣候信息上的掌握，能夠為聯(lián)合國提供更加真實可靠的氣候數(shù)據(jù)。由于聯(lián)合國在資金來源上的依附性，多利益攸關(guān)方的參與能夠拓展公共財政來源渠道。隨著氣候治理從減排溫室氣體發(fā)展到海洋、外空等多元空間治理，氣候治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與治理實距也越來越需要資金支持。氣候治理經(jīng)費在來源渠道和分?jǐn)偡矫娲嬖谳^大的依賴性，聯(lián)合國體制下的會費大多以主權(quán)國家貢獻(xiàn)為主，作為氣候融資重要主體的多利益攸關(guān)方參與氣候談判，能夠有效提升聯(lián)合國氣候治理的基金融資效率。

多利益攸關(guān)方參與氣候治理發(fā)展的局限性與路徑選擇

以氣候變化談判為中心的全球氣候治理系統(tǒng)不斷演進(jìn)，呈現(xiàn)出各行為體之間復(fù)雜、多變和持續(xù)的互動進(jìn)程。多利益攸關(guān)方參與氣候談判的上升期位于《巴黎協(xié)定》制定之后，如何與主權(quán)國家在并存模式下增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)仍存在多種困境。首先，多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理的價值訴求存在差異化。多利益攸關(guān)方雖然在一定程度上推動了全球氣候治理，但個人、企業(yè)、國家等多利益攸關(guān)方在面對氣候變化時的價值取向仍有不同。在參與氣候談判和治理時，存在各自分散的政治偏好與利益聯(lián)盟，具體表現(xiàn)為：私營部門“天生”的逐利特性、不同智庫專家在氣候變化及氣候政策上存在認(rèn)識分歧、社會組織自身管理腐敗等問題。這些不同的價值偏好影響了多利益攸關(guān)方之間相互協(xié)同的發(fā)展，也使得多利益攸關(guān)方在同主權(quán)國家的互動模式中存在合作、對抗和服務(wù)等多種可能。從當(dāng)前來看，多利益攸關(guān)方參與氣候談判缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。不同國家對氣候治理的態(tài)度有所差別，也體現(xiàn)出多利益攸關(guān)方參與氣候治理的國別不平衡性，如美西方國家非政府組織的“強(qiáng)勢”氣候公共外交可能會間接壓制發(fā)展中國家話語權(quán)。再次，多利益攸關(guān)方參與氣候治理的獨立性較弱。從國際法角度來講，有限的國際法地位使其參與氣候治理的規(guī)模和程度受到限制。多利益攸關(guān)方并非國際法意義上受到普遍承認(rèn)的主體，與主權(quán)國家是一種共生并存關(guān)系，而不是替代邏輯。正是由于主體上的局限性，多利益攸關(guān)方在強(qiáng)權(quán)政治的主導(dǎo)下，通過倡議、游說等手段參與氣候治理往往顯得力不從心。社會組織的獨立性挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在資金來源的附屬性。當(dāng)資金短缺時，社會組織可能更傾向于從事商業(yè)活動，以自身發(fā)展為優(yōu)先，無法兼顧氣候治理?？鐕緟⑴c氣候治理主要是通過綠色投資，但跨國經(jīng)營風(fēng)險波動使低碳投資的連貫性難以保障，進(jìn)而使氣候低碳鏈的發(fā)展可持續(xù)性受到考驗。

針對上述局限性，面對多利益攸關(guān)方價值差異化帶來的協(xié)作沖突，需要對多利益攸關(guān)方進(jìn)行適當(dāng)管理，挑選出合格主體參與氣候談判進(jìn)程；對于多利益攸關(guān)方在代表性上的不足，關(guān)鍵在于增加代表機(jī)會供給，在堅持多邊主義的基礎(chǔ)上，注重以“受氣候變化影響”劃分的代表均衡；對于獨立性困境，需要從國際法和自身視角，增強(qiáng)其在國際條約體系中的地位。

第一，以“自上而下”的聯(lián)合國管理制度實現(xiàn)多利益攸關(guān)方于氣候談判的漸進(jìn)參與。雖然氣候治理范式呈現(xiàn)從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)型的趨勢，但并不意味著主權(quán)國家主導(dǎo)的氣候治理模式被拋棄。聯(lián)合國體制是全球氣候治理的主渠道，對氣候公約的達(dá)成、氣候治理知識的宣傳及氣候行動的監(jiān)督都發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，締約國的“自主貢獻(xiàn)”報告制度等依然具有督促締約方國家加快氣候行動的推動作用。將多利益攸關(guān)方納入非締約方范疇，與締約方實現(xiàn)氣候治理的直接談判與協(xié)商，是聯(lián)合國氣候變化框架的新階段。但由于多利益攸關(guān)方涉及主體較多且日益活躍，加強(qiáng)對多利益攸關(guān)方參與機(jī)制的構(gòu)建有利于氣候治理體系的有序化演進(jìn)。結(jié)合經(jīng)社理事會對社會組織的管理機(jī)制，應(yīng)為多利益攸關(guān)方參與氣候治理設(shè)置規(guī)范：其一，參與對象擴(kuò)大化；其二，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制；其三，落實好多利益攸關(guān)方的激勵機(jī)制；其四，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制。

第二，以“自下而上”的“最小化多邊主義”推進(jìn)多利益攸關(guān)方參與氣候談判進(jìn)程?！栋屠鑵f(xié)定》的動態(tài)機(jī)制要求194個締約方就復(fù)雜冗長的條約的每一個細(xì)節(jié)做出協(xié)商一致的決定，而隨著時間推移，代表不同利益的談判集團(tuán)形成了根深蒂固的立場，氣候政治談判已經(jīng)產(chǎn)生了效應(yīng)遞減現(xiàn)象。與主權(quán)國家政治談判不同，無論是全球?qū)用妗^(qū)域聯(lián)合治理還是國內(nèi)層面，多利益攸關(guān)方靈活參與蔚然成風(fēng)，其參與氣候談判的路徑主要分為“大多邊主義”與“最小化多邊主義”兩種方式?！按蠖噙呏髁x”氣候聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)平權(quán)國家之間實現(xiàn)多邊氣候治理，“最小化多邊主義”強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家與多利益攸關(guān)方共同參與單元構(gòu)建。多利益攸關(guān)方參與最小化多邊主義達(dá)成的“共同但有區(qū)別責(zé)任”協(xié)議，使得責(zé)任承擔(dān)主體社會化。

第三，提升多利益攸關(guān)方在氣候談判體系規(guī)則中的地位，完善自身管理機(jī)制。從強(qiáng)制力角度劃分，氣候談判規(guī)則體系包括硬治理和軟治理兩種類型。前者以《巴黎協(xié)定》等國際條約為代表，后者主要為不具有強(qiáng)制力和非國際公約的規(guī)則體系的統(tǒng)稱。從治理效果來看，軟法具有彈性的執(zhí)行遵約系統(tǒng)，并且規(guī)則的制定較為靈活。在較多情形下，遵約效果反而優(yōu)于硬法。因而在氣候談判體系中，應(yīng)該進(jìn)一步加大多利益攸關(guān)方進(jìn)行軟法規(guī)則制定的權(quán)利。除軟規(guī)則制定權(quán)外，還應(yīng)完善對地方、社會和市場力量參與氣候治理的監(jiān)督機(jī)制，之前的監(jiān)督主要是通過社會輿論、媒體傳播等途徑發(fā)揮功效，影響力較不穩(wěn)定。在氣候規(guī)則體系中，將多利益攸關(guān)方正式納入遵約督促程序，賦予其提交調(diào)查報告、提起司法訴訟等權(quán)利。

中國多利益攸關(guān)方積極參與全球氣候治理現(xiàn)狀與應(yīng)對

在多利益攸關(guān)方不斷參與氣候治理進(jìn)程中，中國城市、跨國公司、社會組織也越來越重視國際合作，并在氣候地方外交、公共外交等領(lǐng)域發(fā)揮著日趨重要的作用。然而與西方把多利益攸關(guān)方參與作為有效的公共外交政策工具不同，目前中國多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理仍處于起步階段，需要全方位提升相關(guān)能力和制度建設(shè)，實現(xiàn)中國多利益攸關(guān)方參與的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

第一，中國多利益攸關(guān)方積極參與全球氣候治理現(xiàn)狀

來自中國的多利益攸關(guān)方正在積極參與全球氣候治理。從民間治理網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展到城市優(yōu)先表率作用的發(fā)揮，中國正在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。一方面，自簽署《巴黎協(xié)定》以來，來自中國的組織與企業(yè)不斷提高其參與全球氣候行動的積極性，共享來自中國的生態(tài)文明建設(shè)先進(jìn)理念與實距。另一方面，城市在全球治理領(lǐng)域的重要性不斷突出。作為碳中和與氣候合作進(jìn)程中的重要非國家行為體，城市在全球氣候治理體系中的地位日益被重視。與此同時，更應(yīng)當(dāng)意識到中國多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理仍存在很大的發(fā)展空間。

第二，深化中國多利益攸關(guān)方積極參與全球氣候治理的思考

中國想要加強(qiáng)在全球氣候治理中的地位，還需進(jìn)一步加強(qiáng)多利益攸關(guān)方的參與度，積極運(yùn)用多利益攸關(guān)方途徑參與全球氣候談判與治理，具體包括完善中國氣候援助實施方式、加強(qiáng)私營部門的投入和發(fā)揮社會組織的作用等方式，并且加強(qiáng)同多利益攸關(guān)方的合作，來深化中國多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理。在全球氣候治理主體多元化的今天，多利益攸關(guān)方在全球氣候治理體系中的認(rèn)同感和歸屬感不斷增強(qiáng)，多利益攸關(guān)方具有不可替代的作用。盡管全球治理體系亟待變革，多利益攸關(guān)方存在多種局限，但多利益攸關(guān)方在全球氣候治理中的地位、參與路徑和議程設(shè)置能力等方面都得到了不斷的發(fā)展。中國作為負(fù)責(zé)任的大國，在全球氣候治理中，應(yīng)加強(qiáng)本國多利益攸關(guān)方的參與度，既幫助解決多利益攸關(guān)方參與氣候治理的困境，又促進(jìn)全球治理體系變革，更加強(qiáng)中國在全球治理和全球治理體系變革中的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)，推動構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”。