中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年歷程、經(jīng)驗與啟示

文/文豐安 段光鵬

現(xiàn)代意義上的巡視制度是中國共產(chǎn)黨在長期的革命、建設和改革實踐中建立的自上而下的戰(zhàn)略性制度。歷經(jīng)百年理論與實踐的交互,中國共產(chǎn)黨不斷將這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,使我國監(jiān)督體制能更合理地解決國家制度建設面臨的難題。

中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年歷程

（一）醞釀探索階段（1921—1949）

1921年7月,中國共產(chǎn)黨成立時雖然強調(diào)了黨對革命活動的指導以及地方執(zhí)行委員會的財政、活動和政策必須受中央執(zhí)行委員會監(jiān)督,但是各級黨委還沒有派遣巡視員以巡視方式直接進行監(jiān)督和指導。1922年7月,黨的二大首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式確立了黨的特派員制度。1925年10月,中共中央通過的《組織問題議決案》中決定“增加中央特派巡行的指導員,使事實上能對于區(qū)及地方實行指導全部工作”,成為部署推進巡視工作的開端和標志。1927年11月,中共中央通過的《最近組織問題的重要任務議決案》,提出“應當開始建立各級黨部的巡視指導制度”,表明巡視工作已上升到制度化的規(guī)范性層面。1928年10月,中共中央發(fā)布《巡視條例》,是首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式把黨的巡視工作制度化。1931年5月,中共中央通過的《中央巡視條例》具體規(guī)定了中央巡視員的資格條件、主要職權(quán)、基本任務和工作方法等,是對巡視制度的進一步規(guī)范與完善。1938年9—11月,黨的六屆六中全會通過的《關(guān)于各級黨部的工作規(guī)則和紀律的決定》為巡視制度的發(fā)展注入了推動力。全面抗戰(zhàn)期間,由于惡劣的政治環(huán)境,巡視制度建設逐漸被擱置,制度內(nèi)容未能得到新的擴充而被中斷。

（二）徘徊前進階段（1949—1978）

1949年11月,中共中央決定建立黨的紀律檢查委員會,接受同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導。1950年6月,劉少奇在《關(guān)于土地改革問題的報告》中建議,進行土地改革的各省,高級領(lǐng)導機關(guān)應派負責人或巡視團到基層掌握運動的領(lǐng)導情況,巡視檢查土改工作。1952年5月,政務院設立了中央巡視檢查委員會,開展“三反”運動專項巡視。1956年12月,黨內(nèi)巡視向基層擴展,全國組織部長會議決定縣委可設置少量巡視員來承擔巡視任務。1957年2月,中共中央組織部在《關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導方法的若干問題的報告》指出,縣委可以設巡視員,以加強對縣級機關(guān)干部深入基層指導工作的檢查與研究。然而,從1957年“反右”運動一直到“文化大革命”結(jié)束,黨內(nèi)建立的各項制度都遭到了嚴重破壞。尤其在“文化大革命”期間,由于群眾運動的原因和政局的變化,巡視制度建設被迫停止,巡視人員被取消,巡視工作已明顯弱化乃至逐漸中斷。

（三）恢復重啟階段（1978—2002）

1983年10月,《關(guān)于整黨的決定》中強調(diào),縣級以上黨委應設立包括退出第一線工作老同志在內(nèi)的巡視員,指導幫助整黨黨委“統(tǒng)一思想、整頓作風、加強紀律、純潔組織”。這是改革開放以來首次提出恢復巡視員設置。1985年11月,中共中央整黨工作指導委員會重申了巡視員制度。1990年3月,黨的十三屆六中全會提出,為對有關(guān)問題進行監(jiān)督檢查,可以“向各地、各部門派出巡視工作小組”,首次將巡視制度提高到黨內(nèi)監(jiān)督方式之一。1996年3月制定發(fā)布的《中共中央紀委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》,明確了恢復建立巡視制度的相關(guān)規(guī)定并正式啟動各級巡視工作,為后續(xù)巡視條例的制定奠定了制度基礎。1997年1月,《重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》具體規(guī)定了巡視工作的內(nèi)容,將巡視制度列為黨內(nèi)監(jiān)督五項制度之首。自此,巡視工作常規(guī)化被提上日程。2001年9月,黨的十五屆六中全會提出,要加強對監(jiān)督對象廉政勤政的監(jiān)督,巡視組要如實向中央反饋情況。這一階段,巡視工作經(jīng)歷了由探索試點到逐漸規(guī)范的過程,重點實現(xiàn)了向強化黨內(nèi)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

（四）確立完善階段（2002—2012）

2002年11月,黨的十六大報告作出重大戰(zhàn)略決策,強調(diào)要“建立和完善巡視制度”,自此巡視制度進入了快速發(fā)展時期。2003年5月,中共中央批準在中央紀委、中央組織部設立巡視工作辦公室,出臺《關(guān)于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》等多份文件。同年12月,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)進行正式確立,為之后巡視工作的展開提供了制度支撐。2007年10月,黨的十七大報告重申,“健全紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理,完善巡視制度”,確立了巡視制度在黨內(nèi)的地位,實現(xiàn)了向黨內(nèi)監(jiān)督制度安排的功能轉(zhuǎn)向。2009年7月頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》成為一部落實黨章規(guī)定、總結(jié)巡視經(jīng)驗、強化上級監(jiān)督、推動制度運行的重要法規(guī),標志著巡視工作的進一步制度化。而后,中共中央又審議通過了《中央巡視工作領(lǐng)導小組工作規(guī)則》等多項法規(guī)文件,進一步規(guī)范了巡視工作的體制機制,使巡視工作真正有章可循,促進了巡視工作的制度化和科學化,增強了巡視條例的可操作性和適用性。

（五）全面拓展階段（2012—）

2012年11月,黨的十八大報告中明確提出要“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”。2013年4月,十八屆中央政治局常委會審議通過了《關(guān)于中央巡視工作領(lǐng)導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》。同年11月,《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出“巡視全覆蓋”和“專項巡視”要求。2015年8月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》首次將“巡視全覆蓋”的要求寫入黨內(nèi)法規(guī),以法律規(guī)范的形式使巡視制度的具體內(nèi)容得以固定。2016年10月,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在黨內(nèi)法規(guī)中第一次明確要“在市縣黨委建立巡察制度”。2017年7月新修改印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》調(diào)整補充了新的內(nèi)容。同年10月,黨的十九大報告第一次提出了政治巡視,為巡視工作向更高層次邁進和更深程度發(fā)展提出了新要求。黨的十九大通過的黨章將巡視制度單列一條,添加了建立巡察制度的內(nèi)容,首次以黨內(nèi)最高法規(guī)的形式將巡視巡察制度確立下來。之后,中共中央又出臺《中央軍委巡視工作條例》《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》,各省區(qū)市依據(jù)中央有關(guān)規(guī)定印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》,巡視制度的功能更為集中和聚焦,“更加凸顯發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、深入發(fā)現(xiàn)問題、凈化政治生態(tài)的制度化功能”。

中國共產(chǎn)黨巡視制度百年發(fā)展的寶貴經(jīng)驗

制度有效性是衡量中國共產(chǎn)黨巡視制度百年發(fā)展寶貴經(jīng)驗的重要標準,是建立巡視制度長效機制的重要依據(jù)。中國共產(chǎn)黨巡視制度的有效性可以定義為,巡視組織機構(gòu)及人員根據(jù)巡視制度的內(nèi)容積極開展巡視工作,巡視人員、被巡視對象、群眾共同遵守和執(zhí)行,從而推進反腐敗斗爭,提高群眾滿意度。巡視制度的設計和安排、巡視制度的目的能否實現(xiàn)、巡視后能否營造良好的黨內(nèi)政治生態(tài)、巡視過程中群眾是否滿意,都是巡視制度有效性的評價標準。

第一,加強黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導,強化政治統(tǒng)領(lǐng)。改革開放以后,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的成功轉(zhuǎn)軌,為充分發(fā)揮地方經(jīng)濟生產(chǎn)的動力、激發(fā)地方治理的活力,“央地關(guān)系”調(diào)整的主要方針是放權(quán)讓利,表現(xiàn)為權(quán)力向地方傾斜。為了實現(xiàn)維護中央之于各地方、部門的最高權(quán)威的目的,中國共產(chǎn)黨開始充分展現(xiàn)巡視制度扮演的中央對地方“督促檢查機制”的角色,依靠自上而下的組織紀律和組織力量,不定期、常態(tài)化地對地方進行權(quán)威性、震懾性的巡視監(jiān)督。以自上而下的巡視監(jiān)督來協(xié)調(diào)和疏通“央地關(guān)系”,通過理順權(quán)責關(guān)系、協(xié)調(diào)財力分配、劃清事權(quán)責任,既能夠防止地方政府行為失范、功能膨脹,確保中央政令暢通、決策落地生根,又可以防止中央權(quán)威流失、功能弱化,確保地方與中央步調(diào)一致。

第二,破解黨的自我監(jiān)督難題,永葆健康肌體。巡視制度在設計上具有權(quán)力向上集中的特征,在實踐中通過上級黨組織派出巡視組“下沉一級”對下級黨組織進行機動式監(jiān)督,可以深入了解“關(guān)鍵少數(shù)”的相關(guān)情況。以黨內(nèi)制度的形式規(guī)定相關(guān)單位“主要負責人”和領(lǐng)導班子成員的“關(guān)鍵少數(shù)”是巡視監(jiān)督對象的做法,等于在制度上明確了責任主體,強化了問責依據(jù),增強了巡視監(jiān)督的針對性,割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系,破除了個別上下級之間形成的人身依附,使巡視利劍的震懾作用得到充分彰顯,使自我監(jiān)督難題得到有效破解,使“組織渙散”“紀律松弛”“山頭主義”“自由主義”等黨內(nèi)不良政治生態(tài)得到凈化,使黨內(nèi)存在的領(lǐng)導弱化、主體責任缺失、管黨治黨不嚴等問題得到及時糾正。

第三,筑牢黨群關(guān)系的同心圓,鞏固執(zhí)政地位。一方面,巡視利劍直插基層,針對“蒼蠅式腐敗”“小官巨腐”開展專項巡視,既要全面強化巡視工作的紀律,尊重和滿足群眾的知情權(quán),建立和完善群眾評價體系,又要擴大巡視反饋范圍,真誠地聽取群眾意見,運用好群眾監(jiān)督的成果,通過深入客觀了解人民群眾反映最強烈、對黨的執(zhí)政地位威脅最大的突出問題,推動立行立改,把責任和任務層層壓實到縣鄉(xiāng)、覆蓋到“最后一公里”,避免有始無終、虎頭蛇尾導致群眾對巡視工作失望心涼。另一方面,巡視暢通了群眾自下而上監(jiān)督領(lǐng)導、反映情況的渠道,是被巡視地區(qū)、單位的領(lǐng)導干部和巡視人員直接傾聽民意、接受群眾監(jiān)督的重要途徑。巡視工作既能通過擴大座談會范圍、積極進行走訪調(diào)研、重視發(fā)揮信訪和網(wǎng)絡作用,進一步拓展訪民情、聽民聲的空間,進而集聚民智、分析情況以解決問題,又要注重從正面進行激勵引導,創(chuàng)造暢所欲言的良好氛圍,使群眾在更加開放的環(huán)境中表達意愿和進行監(jiān)督。

第四,健全完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,推動國家治理現(xiàn)代化。巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式和制度化、組織化安排,通過著眼建章立制、堵塞漏洞,提高運行水平、推動落實整改、促進改革深入,實現(xiàn)了制度完善和機制健全,加強了制度之間的銜接、協(xié)同、配套,進一步形成了靠制度管權(quán)、管事、管人的長效機制,推動了監(jiān)督制度更加成熟、更加定型,進而達到了標本兼治的目標,同時結(jié)合巡視整改,在實質(zhì)性意義上推動著國家治理走向“全國一盤棋”。

中國共產(chǎn)黨巡視制度百年發(fā)展的重要啟示

（一）繼續(xù)加強巡視理論研究,促進巡視制度創(chuàng)新升級

巡視理論研究要充分促使學術(shù)界對相關(guān)理論問題展開深入探究,加強對巡視制度具體內(nèi)容的學理闡釋,講清楚巡視制度的歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯和理論邏輯,及其創(chuàng)新實踐與優(yōu)勢所在。為此,中央和地方各級巡視工作機構(gòu)應加強同高等院校、黨校、科研院所等機構(gòu)的合作,設立巡視工作理論研究基地。積極發(fā)揮相關(guān)科研機構(gòu)的作用,可以鼓勵地方先行探索巡視巡察與地方監(jiān)察委改革的銜接課題,推進巡視工作辦法創(chuàng)新的激勵機制,先探索再試點,在試點的實踐基礎上總結(jié)經(jīng)驗、再行推廣,將富有成效的巡視辦法上升為一般性、普適性的政策遵循。針對目前具體巡視組的人才匱乏現(xiàn)象和臨時借調(diào)、掛職抽調(diào)在不同層級不同程度存在等現(xiàn)象,要著手培養(yǎng)巡視機構(gòu)內(nèi)部專門的理論研究人才。通過培養(yǎng)或引進跨學科復合型的理論研究人才,運用多學科視角透析巡視制度運行機理,對中央巡視反饋報告與巡視工作條例等文本進行規(guī)范解析,實現(xiàn)理論與實踐的完美銜接。

（二）優(yōu)化巡視制度組織結(jié)構(gòu),發(fā)揮巡視利劍強大威力

首先,要以貫徹落實“四個意識”和“兩個維護”為出發(fā)點,圍繞政治紀律和政治規(guī)矩,堅持不懈對被巡視對象進行政治上的全方位掃描透視,對于存在政治偏差、思想不純的現(xiàn)象要毫不留情地堅決予以糾正,從政治高度、政治要求和政治定位上加強巡視工作。其次,要不斷完善巡視相關(guān)法律法規(guī)制度,根據(jù)形勢發(fā)展不斷豐富巡視制度內(nèi)容,從激勵、保護、追責、隊伍建設等方面優(yōu)化制度設計、完善制度體系,在實踐中積極探索巡視巡察上下聯(lián)動工作機制,將巡視實踐中的有效做法納入巡視制度頂層設計之中。最后,要積極構(gòu)建巡視制度不斷發(fā)展的長效機制,包括建立嚴格的巡視隊伍選拔機制、科學合理的巡視財政預算和決算管理機制、現(xiàn)代化的巡視工作信息獲取機制,從而不斷在優(yōu)化巡視制度組織結(jié)構(gòu)上下功夫,推動巡視工作更高質(zhì)量發(fā)展。

（三）注重總結(jié)巡視實踐經(jīng)驗,聚焦強化巡視制度成效

首先,要切實量化巡視工作的效果、效率和效益,采用組與組互評、領(lǐng)導點評、巡視干部參評的方式,加強巡視工作的績效考核管理,重點是對巡視報告質(zhì)量、移交違紀違法問題線索的數(shù)量和質(zhì)量進行績效考核,同時要注重加強日?？己斯芾?制定考勤管理制度,全面了解掌握巡視工作開展和遵守紀律情況,從而倒逼巡視工作成果不斷優(yōu)化。其次,注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,運用“互聯(lián)網(wǎng)+巡視”的模式,明察暗訪相結(jié)合,拓寬線上線下的信息獲取渠道,提升巡視工作的透明度和參與度,達到強化巡視成效、實現(xiàn)巡視成果共享、促使監(jiān)督無縫對接的聯(lián)動效果。最后,針對一些地方和單位存在的“重巡視、輕整改”的片面認識,要繼續(xù)深化巡視意見反饋機制,堅決摒棄“過關(guān)”心態(tài),把整改作為衡量巡視工作實效、檢測是否落實中央決策部署的重要標尺,通過明確具體整改問題,細化具體整改任務,完善整改日常監(jiān)督機制,確定整改路線圖、時間表和子方案,積極推進巡視工作結(jié)果轉(zhuǎn)化為有實際效力的成果。對巡視整改等待觀望、敷衍了事、拒不整改的,要及時通報并予以嚴肅問責。

（四）推進巡視融入整體監(jiān)督,凝聚合力提升監(jiān)督效能

在巡視制度建設中應與其他監(jiān)督制度置于同一系統(tǒng)中加以考慮,巡視前要突出信息情況溝通,實現(xiàn)對象共商、信息共享、隊伍共建,巡視中要突出監(jiān)督手段支持,實現(xiàn)與紀委監(jiān)委專責監(jiān)督的同頻共振、與黨的工作部門職能監(jiān)督的協(xié)同配合、與審計監(jiān)督的同向發(fā)力、與司法和行政等監(jiān)督的協(xié)作配合,巡視后要突出整改日常監(jiān)督,共抓主體責任壓實,綜合用好巡視成果,從而進一步發(fā)揮巡視制度優(yōu)勢和紐帶作用,同時明確區(qū)分其他監(jiān)督形式的職責和方式的不同,不斷推進巡視與其他監(jiān)督方式之間的協(xié)調(diào)和溝通,構(gòu)建更加科學、嚴密、有效的監(jiān)督網(wǎng),實現(xiàn)巡視前、巡視中信息溝通和巡視后的成果共享,減少信息獲取的成本,加強監(jiān)督資源整合優(yōu)化,在充分利用吸收其他監(jiān)督形式優(yōu)點的基礎上提升監(jiān)督效能,確保巡視制度永葆利刃,發(fā)揮出監(jiān)督的整體效應并實現(xiàn)標本兼治的監(jiān)督目標。