執(zhí)政黨建設(shè)視域下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的機制探析

文/馬麗

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。黨的十八大以來,伴隨著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作取得飛速發(fā)展,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)成為理論與實踐關(guān)注的焦點問題。從執(zhí)政黨建設(shè)視角對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)進行內(nèi)在邏輯分析和重點機制梳理,提出完善路徑,對于推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互支撐和相互保障,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的邏輯基礎(chǔ)

作為執(zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間具有天然的緊密聯(lián)系。

第一,黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。從價值取向上看,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價值取向和功能目的上的一致性使二者能夠互洽和共存于中國特色社會主義法治體系。從屬性定位上看,黨內(nèi)法規(guī)概念本身既體現(xiàn)了馬克思主義話語體系和黨的制度建設(shè)特點,也突出體現(xiàn)了法學(xué)與法治特點。從制定過程上看,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定、修改、清理和評估等方面都具有一定程度的同質(zhì)性,中國特色社會主義法治體系的快速發(fā)展也極大地推動了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化與程序化。

第二,堅持依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的根本保證。中國共產(chǎn)黨在取得執(zhí)政地位之后,國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政和管黨治黨的重器。黨內(nèi)法規(guī)制度體系越趨完善、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力越趨提高,國家法律就能樹立更強的權(quán)威,得到更嚴格的遵循。

第三,加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)有著迫切的政黨自身建設(shè)現(xiàn)實需求。黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)邁入了快速發(fā)展期。只有把握好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能界分,建立有效的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才能不斷地在中國特色社會主義法治體系下提高自身的科學(xué)性、規(guī)范性。此外,在我國懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中,除了要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)的作用,還要根據(jù)實際情況充分運用法治手段,將紀法銜接原則落到實處,用黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機協(xié)調(diào)來打好反腐“組合拳”。

黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的機制探索與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的具體機制上進行了一些探索,促進了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相輔相成。同時,二者在銜接協(xié)調(diào)機制建立中所面臨的一些挑戰(zhàn)和難題,也為進一步做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作和執(zhí)行工作提出了要求。

（一）黨內(nèi)法規(guī)清理機制

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在第三十七條對黨內(nèi)法規(guī)清理機制進行了明確規(guī)定。兩次集中清理極大地解決了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部相互之間不協(xié)調(diào)的問題,極大地解決了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)不相一致、交叉重復(fù)的問題,提升了黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性和協(xié)調(diào)性。

黨內(nèi)法規(guī)清理機制也還有著較大的制度完善空間。目前,黨內(nèi)法規(guī)清理機制的直接制度依據(jù)來源于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十七條,該條款具有高度的原則性、概略性,在指導(dǎo)具體清理工作時還存在一定欠缺。黨內(nèi)法規(guī)的清理主體及其職權(quán)如何規(guī)范、“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”的“四不”問題的判斷標(biāo)準是什么、專項清理開啟的程序應(yīng)如何設(shè)定、常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)清理應(yīng)遵循哪些標(biāo)準的制度規(guī)范,這些關(guān)鍵問題還應(yīng)得到進一步明晰。過于抽象和模糊的程序和標(biāo)準,可能會導(dǎo)致在黨內(nèi)法規(guī)清理的工作中發(fā)生選擇性清理或運動式清理的現(xiàn)象,對黨內(nèi)法規(guī)自我修正的規(guī)范性產(chǎn)生影響。

（二）黨內(nèi)法規(guī)前置審核和備案審查機制

通過建立前置審核和備案審查機制,黨內(nèi)法規(guī)盡可能地在制定環(huán)節(jié)和備案環(huán)節(jié)保障了合憲性和合法性。實踐中,黨內(nèi)法規(guī)的前置審核和備案審查機制也還存在一系列挑戰(zhàn)。例如,有研究指出,黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī),其中一些涉及黨的創(chuàng)新理論、創(chuàng)新實踐的內(nèi)容總是先于憲法進行修改,等條件成熟后再正式寫入憲法,從合憲性角度看是否符合黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則,此類基本問題還需要進一步的理論研究和澄清。此外,如何加強黨內(nèi)法規(guī)起草部門與相關(guān)法規(guī)工作機構(gòu)、備案工作機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),如何解決審查人手和編制不足、審查專業(yè)能力欠缺等,都是前置審核和備案審查機制在完善過程中迫切需要解決的問題。

（三）執(zhí)紀與司法銜接機制

黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨紀律建設(shè)的一個突出特點是將黨的紀律和國家法律進行了比較清晰的界分,紀法分開、紀在法前、紀嚴于法成為黨的紀律建設(shè)的重要理念。同時,紀法分開并不意味著紀法隔絕,“黨的先鋒隊性質(zhì)和執(zhí)政地位決定了黨規(guī)黨紀必然嚴于國家法律”,黨員存在犯罪行為都是破紀在先,因此2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對紀法銜接的機制提出了明確要求,如果黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的,原則上要先作出黨紀處分決定,并按照規(guī)定給予政務(wù)處分,之后再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。實踐中,很多案件都是從執(zhí)紀開始,后再轉(zhuǎn)入司法環(huán)節(jié),紀檢監(jiān)察、法院、檢察院、公安等部門在工作協(xié)作中形成了一系列有效的黨員違紀涉嫌違法犯罪案件材料移送和銜接機制,紀律檢查機關(guān)也不斷以法治思維并按照“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的“三轉(zhuǎn)”要求廓清自身職能。

然而,執(zhí)紀和司法程序之間如何銜接貫通的問題,無論是在理論上還是在實踐中,都沒有得到徹底解決。有研究對紀委和檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的程序銜接中移送主體、移送證據(jù)種類、移送程序、移送時間等方面存在的問題進行了探析；有研究關(guān)注了反腐執(zhí)紀移送司法過程存在的問題,對程序銜接中管轄重疊“推案子”、當(dāng)送不送“抹案子”、移而不交“督案子”、各自為戰(zhàn)“重辦案”等現(xiàn)象進行了梳理。上述存在的問題和挑戰(zhàn)提示我們,從制度設(shè)計上看,執(zhí)紀與司法已經(jīng)有了銜接的要求和路徑,但在這一機制執(zhí)行過程中,案件移送程序的保障規(guī)范問題、縮短紀律處分和司法處理之間的時間差問題、執(zhí)紀與執(zhí)法的事務(wù)邊界問題、違紀行為的界定依據(jù)和判斷標(biāo)準問題、違紀行為與違法犯罪行為特別是職務(wù)違法犯罪行為的區(qū)別問題、違紀行為與職務(wù)違法犯罪的證據(jù)標(biāo)準區(qū)別問題等等都值得深入探究。

（四）黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一機制

在新的黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)和工作運行中,紀委的監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)和監(jiān)委的監(jiān)督調(diào)查處置既互為補充又相互銜接,紀檢監(jiān)察機關(guān)圍繞查處違紀、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪這三方面的工作,形成了“既執(zhí)紀、又執(zhí)法”的“依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”工作模式。

黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的制度銜接是一項復(fù)雜工程,在監(jiān)察委員會與紀委合署辦公背景下,如何在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面進一步推動黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一,如何在紀檢監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)紀檢監(jiān)察權(quán)的直接銜接,如何在監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法的統(tǒng)一決策、一體運行背景下保障紀委監(jiān)委的各自職責(zé)定位,如何在《中華人民共和國監(jiān)察法》等核心法律和制度確立后推進相關(guān)配套制度改革,如何基于紀檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共治機制,都成為亟待研究和破解的理論和實踐課題。

（五）黨內(nèi)法規(guī)實施機制問題

法律的生命力在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。近年來,依憲治國成為全面依法治國的首要任務(wù)。黨的十九屆四中全會進一步明確要求,要健全保證憲法全面實施的體制機制。與憲法的實施相類似,以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)能否取得實效,關(guān)鍵取決于實施和執(zhí)行力。在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)過程中,中國共產(chǎn)黨不斷地直接用條文來強調(diào)制度執(zhí)行的嚴肅性,增強制度執(zhí)行力成為十八大以來中國共產(chǎn)黨制度治黨的突出特點。針對黨內(nèi)法規(guī)實施過程中存在的實施責(zé)任缺失和執(zhí)行不到位等問題,中共中央于2019年9月發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》,明確了不同主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的責(zé)任,進一步深化了各級黨組織和全體黨員對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的認識。

目前關(guān)于以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)實施機制尚處于起步階段,與保證憲法全面實施的體制機制相比較,黨內(nèi)法規(guī)實施機制問題無論是從基本理論和整體框架上,還是從具體機制的實施上,都缺乏系統(tǒng)而全面的研究和設(shè)計。在憲法實施領(lǐng)域,已有的合憲性審查、備案審查制度、憲法解釋等機制為保證憲法實施提供了一定的制度供給,這也使以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)實施體制機制的構(gòu)建顯得尤為迫切。建立健全以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度、黨內(nèi)法規(guī)“合章性”審查機制、維護黨章權(quán)威的學(xué)習(xí)宣傳和培訓(xùn)機制等,著力彌補黨內(nèi)法規(guī)在實施體制機制方面的缺陷,成為統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨與依法治國需要進一步探索的主題。

加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的啟示與建議

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的過程,體現(xiàn)在機制建設(shè)上,是中國特色社會主義法治體系發(fā)展的過程,更是黨的建設(shè)規(guī)范化、制度化的過程,需要在執(zhí)政黨建設(shè)框架下進行宏觀理論闡釋與具體機制探索。

（一）加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為同一法治體系內(nèi)的兩種規(guī)范體系,二者在性質(zhì)、機理等方面的差異顯而易見,調(diào)整范圍各有側(cè)重；同時,二者在價值取向、功能發(fā)揮等方面的一致性也是不容忽視的。這構(gòu)成了兩個規(guī)范體系互相支撐、互為保障的核心因素?！巴陚涞姆梢?guī)范體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”共同被納入中國特色社會主義法治體系,意味著不僅僅要強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家法治體系中的不同側(cè)重,更要以協(xié)同思維重視黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào),不對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進行人為割裂甚至隔絕。

當(dāng)前,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》確立了黨內(nèi)法規(guī)制定的重要原則——“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動,注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”。從上文所述黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的實踐來看,“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”這一要求的落實更多體現(xiàn)在片段性的機制探索上,全方位、系統(tǒng)性的頂層設(shè)計還稍顯不足。應(yīng)進一步加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計,在中國特色社會主義法治體系建設(shè)的整體框架下,清晰定位黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能和關(guān)系,統(tǒng)籌推進二者的自身建設(shè),保障二者的銜接協(xié)調(diào)機制設(shè)計全鏈條、無遺漏,呈現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制的整體圖景。一是對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的規(guī)則與機制進行整體設(shè)計,注重二者在制定、審查、清理、執(zhí)行等制度設(shè)計上的沖突規(guī)避和承接呼應(yīng),實現(xiàn)規(guī)則鏈條的連貫性和完整性。二是進一步加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定指導(dǎo),既清晰界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)整范圍,又最大限度地壓縮二者之間的空白地帶,更好地實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在中國特色社會主義法治體系內(nèi)的功能互補。三是確立黨內(nèi)法規(guī)制定主體與立法部門的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)制度,從工作機制上保障黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)暢通。

（二）以問題為導(dǎo)向加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的具體機制建設(shè)

第一,進一步健全完善涉及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)。加強涉及二者銜接協(xié)調(diào)具體機制的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),補齊欠缺的制度規(guī)范,完善和細化已有的制度規(guī)范,提高黨內(nèi)法規(guī)在指導(dǎo)相關(guān)機制建立時的可操作性和精準性,做好配套機制建設(shè),用制度保障相關(guān)機制的運行能夠落到實處。

第二,針對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制存在的突出問題和困惑,以改革創(chuàng)新精神進行大力探索。黨的十八大以來,我們黨在探索黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制時所遇到的現(xiàn)實問題表明,該領(lǐng)域尚有大量難啃的“硬骨頭”,需要擴寬思路,著力解決。

第三,有計劃地總結(jié)梳理中央和地方實踐經(jīng)驗,廣泛吸收實際工作者的意見建議,及時對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的規(guī)則細節(jié)進行規(guī)范和糾偏。

（三）進一步提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范性、系統(tǒng)性

中國特色社會主義法治體系是統(tǒng)一的整體,以黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)思維加強黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè),方能有助于在法治統(tǒng)一的框架內(nèi)統(tǒng)籌推進法治體系建設(shè),統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨。

首先,加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)并不意味著必須要按照國家法律標(biāo)準來推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的差異性是客觀存在的,二者的自身建設(shè)在一定意義上難以達到絕對意義上的同步。要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào),不是要片面地追求一致性,不是要完全按照國家法律的標(biāo)準來推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),而是應(yīng)尊重二者的差異性和相容性,尊重黨內(nèi)法規(guī)自身的特點與標(biāo)準,在中國特色社會主義法治體系之內(nèi)保障二者的自洽周延、內(nèi)在統(tǒng)一與良性互動。

其次,應(yīng)大力提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)性和規(guī)范性,在黨內(nèi)法規(guī)制定之前加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的規(guī)劃與設(shè)計,加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的耦合,按照黨的十九大報告提出的“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”要求,進一步著力構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系,以滿足中國特色社會主義法治體系建設(shè)的整體要求。

（四）著力建構(gòu)具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)理論體系

經(jīng)過多年發(fā)展,國家法律的基本學(xué)理研究已經(jīng)相對系統(tǒng),相較之下,黨內(nèi)法規(guī)研究起步晚,學(xué)科體系尚在形成過程之中,一些關(guān)鍵理論問題也尚未完全厘清,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐事實上遠遠走到了理論研究前面。黨內(nèi)法規(guī)在當(dāng)前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的重要地位,決定了建構(gòu)具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)理論體系尤為迫切,實踐中存在的沒有解決的難題和矛盾也都亟待黨內(nèi)法規(guī)研究的跟進。具體地說,在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)領(lǐng)域,第一,應(yīng)著眼于對黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)中的一些關(guān)鍵理論問題進行深入研究,例如紀法分開和紀在法前等重要概念、黨規(guī)國法的調(diào)整權(quán)限界分、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基本遵循和指導(dǎo)思想、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與國家法律執(zhí)行的區(qū)別與聯(lián)系等等,推進黨內(nèi)法規(guī)理論創(chuàng)新,發(fā)展具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)理論體系,加速形成黨規(guī)黨紀研究的“中國學(xué)派”,為依規(guī)治黨提供學(xué)理支撐。第二,黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)機制與實踐的聯(lián)系尤為緊密,涉及許多操作細節(jié),更需要樹立問題意識,以實際問題為導(dǎo)向,深入到實踐需求的具體領(lǐng)域,探索理論與實踐中的前沿問題和急需解決的難題。本文所提到的違紀行為與職務(wù)違法犯罪的證據(jù)標(biāo)準區(qū)別、保證黨章全面實施的體制機制等等問題,都是實際工作中存在爭議、尚無定論卻迫切需要解決的前沿課題,黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)機制研究應(yīng)進一步地“由虛向?qū)崱?關(guān)注實踐,回應(yīng)實踐,為依規(guī)治黨提供更好的理論指導(dǎo)與參考。