面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機制與路徑研究

王曉波

摘要：鄉(xiāng)村空間治理機制的實施對我國的空間規(guī)劃有著重要的意義，為了發(fā)揮出其作用，應(yīng)對鄉(xiāng)村空間治理進(jìn)行完善。通過對國土空間規(guī)劃體系與鄉(xiāng)村空間關(guān)系的明確，結(jié)合鄉(xiāng)村空間治理內(nèi)涵特征提出鄉(xiāng)村空間治理機制，分析其鄉(xiāng)村空間治理的路徑，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村空間;治理;機制

引言

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村空間治理發(fā)揮了有效的作用，影響著鄉(xiāng)村地區(qū)的整體發(fā)展。我國對鄉(xiāng)村振興制定了相應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)村土地制度改革等，對鄉(xiāng)村空間治理有著較大的影響。國土空間規(guī)劃是提升空間治理效率的重要手段，結(jié)合國土空間規(guī)劃的要求來開展鄉(xiāng)村空間治理可使鄉(xiāng)村空間得到更加科學(xué)的利用，推動鄉(xiāng)村地區(qū)的全面發(fā)展。

1國土空間規(guī)劃體系與鄉(xiāng)村空間關(guān)系

空間規(guī)劃是在一定的時間及范圍之內(nèi)，公共管理部門為了達(dá)到空間治理目標(biāo)為采取的行為方式的總和。國土空間規(guī)劃體系受到了以下因素的影響，第一是各級政府及部門為了資源分配權(quán)等而編制規(guī)劃，造成了多規(guī)沖突的情況。第二是空間增長主義，空間規(guī)劃由經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向了生態(tài)環(huán)境保護(hù)及資源利用的公共政策屬性。

2鄉(xiāng)村空間治理內(nèi)涵特征

首先，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村空間治理過程中，隨著城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)，鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動性提高，同時，在村民自治組織的建立下，鄉(xiāng)村地區(qū)各類主體數(shù)量增加，治理的參與深度及參與方式呈現(xiàn)出了多元化的特點，鄉(xiāng)村空間治理需要村民的參與，治理形式具有開放性特點。其次，鄉(xiāng)村空間由聚落空間轉(zhuǎn)向了含農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等在內(nèi)的全域空間，農(nóng)業(yè)空間改變了原有的自給自足的耕作規(guī)模范圍，為規(guī)模農(nóng)業(yè)空間重組考慮。同時，在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)下，農(nóng)村人口進(jìn)入了城鎮(zhèn)，生活空間品質(zhì)需求會逐漸提高。最后，鄉(xiāng)村空間治理在我國土地管理法的完善下會突破城鄉(xiāng)二元體制，其中集體建設(shè)用地及國有建設(shè)用地同價同權(quán)，城鄉(xiāng)空間融合的關(guān)系可能重構(gòu)，同時農(nóng)村宅基地制度改革也在逐漸推進(jìn)，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃需要對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行界定。

3鄉(xiāng)村空間治理機制

鄉(xiāng)村空間治理作為國土空間治理體系的重要部分，其中五級三類國土空間規(guī)劃體系將國家空間管控要求以不同的方式進(jìn)行傳遞，建立了層級管理模式。在這樣的方式下，層次越多空間管控效率越低。鄉(xiāng)村空間治理的實施可為縣級及以下的國土空間安排提供支持，并且為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下村級、地塊尺度的鄉(xiāng)村空間治理提供條件。通過對地塊尺度及村域尺度的綜合治理，可使底層空間管控更加有效，地塊尺度可滿足鄉(xiāng)村空間精細(xì)化治理需求，實現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的完善。村域尺度可作為銜接國土空間規(guī)劃指標(biāo)傳遞的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村空間的物質(zhì)-組織-權(quán)屬治理可為溝通國土空間治理體系中政府管制力、社會參與力等之間的關(guān)系帶來有效的幫助。鄉(xiāng)村空間治理強調(diào)了自上而下及自下而上的空間治理邏輯，可體現(xiàn)出鄉(xiāng)村空間的公共價值屬性，為多元主體參與到國土空間規(guī)劃提供了相應(yīng)的渠道。鄉(xiāng)村空間治理核心主體為政府力、社會力及市場力，以物質(zhì)空間治理為基礎(chǔ)，其中空間組織及空間權(quán)屬治理是其中的重要部分，可使鄉(xiāng)村空間的綜合價值水平得到提高。鄉(xiāng)村空間物質(zhì)-組織-權(quán)屬綜合治理是精細(xì)化治理機制，可使國土空間用管制得到相應(yīng)的支持，國土空間分類引導(dǎo)及用地管控是實現(xiàn)空間管控的核心技術(shù)，對功能復(fù)合的鄉(xiāng)村空間開發(fā)有著重要的意義。鄉(xiāng)村空間治理細(xì)化國土空間用途管制機制在明確了土地權(quán)屬的條件下，更加突出國土空間的利用價值，加強層級傳導(dǎo)的效果，并且使空間權(quán)利分配具有公正化特點，使土地利用主導(dǎo)方向更加明確，并且使用途管制監(jiān)督機制得到有效的完善。

4面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理路徑

4.1實用性村莊規(guī)劃作用路徑

實用性村莊規(guī)劃可為鄉(xiāng)村空間治理提供相應(yīng)的條件，為了推動規(guī)劃工作的進(jìn)行，實現(xiàn)村域?qū)用娴亩嘁?guī)合一，相關(guān)部門編制了多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃，將原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃等進(jìn)行統(tǒng)一，并且對鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)、用地空間布局、用途管制以及農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容明確。通過對鄉(xiāng)村空間治理建立自上而下、自下而上結(jié)合的治理體系，可滿足治理的需求，并且結(jié)合“物質(zhì)—組織—權(quán)屬”推進(jìn)多規(guī)合一規(guī)劃的落實，使實用性村莊規(guī)劃編制及落實提供有效的保障。鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)—組織—權(quán)屬”治理推動鄉(xiāng)村物質(zhì)空間改造，由零散到集聚，提升鄉(xiāng)村空間的利用效率和結(jié)構(gòu)功能特征;重塑空間利益關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間權(quán)益關(guān)系由模糊轉(zhuǎn)向清晰;重建鄉(xiāng)村組織體系，促成鄉(xiāng)村組織模式由松散到集聚的轉(zhuǎn)變，為搭建鄉(xiāng)村新型合作組織創(chuàng)造條件。通過鄉(xiāng)村空間綜合治理，落實多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的渠道、機制和動力，是推動建設(shè)“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的堅實保障，推進(jìn)“以人為本”的規(guī)劃實踐。

4.2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求作用路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可為鄉(xiāng)村空間治理提供相應(yīng)的條件，以鄉(xiāng)村空間治理為導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃為建立生態(tài)鄉(xiāng)村空間格局、多元主體參與型治理模式、社會關(guān)系融洽型組織體系等提供了相應(yīng)的條件。國土空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃，在缺少有效的管理的情況下，無法順利實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。通過對有效的治理手段的利用，可使多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的更加顯著，使鄉(xiāng)村空間運營獲得相應(yīng)的條件。鄉(xiāng)村空間治理的完善可使鄉(xiāng)村空間價值充分體現(xiàn)，增加其功能，使鄉(xiāng)村振興目標(biāo)順利實現(xiàn)。應(yīng)通過“物質(zhì)—組織—權(quán)屬”治理體系對鄉(xiāng)村地域結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，進(jìn)行權(quán)屬價值分配，使鄉(xiāng)村空間用途管制得到推進(jìn)。日本及韓國等國家采用了以農(nóng)戶組織為代表的村莊共同治理體系建設(shè)，強調(diào)了自上而下、自下而上的農(nóng)戶自組織的結(jié)合。結(jié)合實際情況來看，這種模式可使農(nóng)戶內(nèi)生動力增加，提高了鄉(xiāng)村凝聚力，實現(xiàn)對涉農(nóng)政策的推進(jìn)。因此，應(yīng)對分散農(nóng)戶強化組織，凝聚多元主體，使鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展獲得動力。

結(jié)語

在國土空間規(guī)劃背景下，鄉(xiāng)村空間治理應(yīng)符合我國的鄉(xiāng)村建設(shè)要求，并且對相應(yīng)的體制進(jìn)行改善。可結(jié)合我國的發(fā)展情況以及鄉(xiāng)村空間治理需求來采取有效的措施，根據(jù)實用性村莊規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求推動鄉(xiāng)村空間治理的發(fā)展。

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