農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的理想展望與現(xiàn)實進路

陳發(fā)源，成 莉，楊茂林

農(nóng)村生活垃圾是指在農(nóng)村日常生活及為農(nóng)村日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢棄物，不包括秸稈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾和建筑垃圾。截止2018年底，全國農(nóng)村生活垃圾年產(chǎn)生量已達(dá)1.77億噸，未經(jīng)處理隨意堆棄的比例一度高達(dá)37%,同時，農(nóng)村生活垃圾的結(jié)構(gòu)也日趨復(fù)雜，從簡單的廚余垃圾增加到了電池、塑料、廢紙等更多種類，堆肥、還田等直接處理方式已不堪用，垃圾圍村現(xiàn)象已經(jīng)比較嚴(yán)重。抽樣調(diào)查顯示，49.63%的村認(rèn)為生活垃圾是主要污染源，39%的村對生活垃圾處理現(xiàn)狀不滿，農(nóng)戶普遍意識到生活垃圾問題的嚴(yán)重性，對垃圾科學(xué)處理的需求僅次于安全飲用水，農(nóng)村生活垃圾處理服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民的需求，加快推進農(nóng)村生活垃圾管理改革已刻不容緩。

環(huán)境科學(xué)研究和發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，傳統(tǒng)的生活垃圾混合收集、混合運輸、混合處理模式增大了處理量和處理難度，降低了循環(huán)利用率，應(yīng)予逐步淘汰，生活垃圾從源頭開始實行分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理，是實現(xiàn)生活垃圾無害化、減量化、資源化的最有效手段，被視為垃圾管理規(guī)劃中應(yīng)予優(yōu)先考慮的方法。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面深入推進生態(tài)文明建設(shè)進程，客觀上要求農(nóng)村生活垃圾同樣應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)分類管理。由于我國農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活傳統(tǒng)、農(nóng)戶的環(huán)保意識、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、前期工作基礎(chǔ)等存在較大差異，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革需要有針對性的研究和部署。相比于城市，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的基礎(chǔ)條件是否充分具備？農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生和處理有何特點？這些問題都需要認(rèn)真分析和妥善應(yīng)對。本文結(jié)合《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)的最新修訂，就農(nóng)村生活垃圾分類管理改革問題由來及意義、面臨的主要困難、具備的有利條件和實現(xiàn)改革目標(biāo)的可行途徑進行專門探討，以供各方參考。

一、農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的提出及其意義

農(nóng)村人口占我國人口的比重較大，生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)進程不能拉下一個村。習(xí)近平總書記十分關(guān)心垃圾分類管理工作，多次實地了解基層開展垃圾分類工作情況，并對該項工作提出明確要求，為我們進一步做好農(nóng)村垃圾分類管理工作指明了基本方向。

2019年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確指出要積極做好農(nóng)村生活垃圾的分類管理工作，并就相關(guān)問題提出了明確意見。2019年10月21日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開全國農(nóng)村生活垃圾治理工作推進現(xiàn)場會，就如何深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神、落實好黨中央和國務(wù)院的決策部署、做好農(nóng)村生活垃圾治理和分類工作進行了具體安排和部署。2020年4月，修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》將生活垃圾分類管理作為基本制度納入新法并予以專章規(guī)定。該法總則第6條規(guī)定：“國家推行生活垃圾分類制度。生活垃圾分類堅持政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行的原則。”盡管該法并未采用“農(nóng)村生活垃圾分類管理”等類似的明文表述，但該法規(guī)定的生活垃圾分類管理的國家推動和全民參與原則，要求農(nóng)村生活垃圾同樣需要在堅持因地制宜、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，逐步實行分類管理。該法第46條第2款明確指出，城鄉(xiāng)結(jié)合部、人口密集的農(nóng)村地區(qū)和其他有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的生活垃圾管理系統(tǒng)，意味著符合條件的農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)和城市一樣推進垃圾分類管理改革，同時鼓勵其他農(nóng)村地區(qū)積極探索生活垃圾管理模式，立足地方實際，利用或者妥善處理生活垃圾。修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》更為科學(xué)合理，農(nóng)村生活垃圾分類管理已經(jīng)具備了基本的立法依據(jù)，實現(xiàn)了從政治決策、政策協(xié)同到法治推進的整體轉(zhuǎn)型，為全面啟動農(nóng)村生活垃圾分類管理改革奠定了堅實的法治基礎(chǔ)。

事實上，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的啟動遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于上述立法安排，改革的力度和范圍已經(jīng)明顯超越了學(xué)界的預(yù)期和立法的原則性要求。在全國層面，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》以及《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》等即對鼓勵有條件的地區(qū)推行生活垃圾分類、統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)生活垃圾、生活垃圾分類計價等事關(guān)農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的重要事項予以了原則性安排。有關(guān)農(nóng)村生活垃圾分類投放與收集、運輸、處理和運行管理的國家標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)村生活垃圾處理導(dǎo)則》(GB/T 37066-2018)已于2018年12月28日起開始實施，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾處理的基本要求，適用于規(guī)劃保留的行政村、自然村和農(nóng)村集中居住區(qū)生活垃圾的處理，其他農(nóng)村區(qū)域可參照執(zhí)行。2021年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出，要“健全農(nóng)村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用”。在地方層面，各地通過地方立法、制定地方標(biāo)準(zhǔn)和實施方案、創(chuàng)建示范村等方式，積極探索符合地方實際的農(nóng)村生活垃圾分類管理模式。山東、福建、西安等省市已經(jīng)將農(nóng)村生活垃圾分類管理改革明確納入地方“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體布局。

習(xí)近平總書記明確指出，“實行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)，”強調(diào)“普遍推行垃圾分類制度”。毫無疑問，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革是落實農(nóng)村生活垃圾減量化、無害化和資源化的重要舉措，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益和國家的可持續(xù)發(fā)展，是切實改善農(nóng)村基本生活環(huán)境、全面推進生態(tài)文明建設(shè)、加快實現(xiàn)綠色發(fā)展、共同建設(shè)美麗中國的必然要求，既是民生問題，也是發(fā)展問題；既是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟問題，更是檢驗各級政府治理能力、體現(xiàn)社會文明水平的重要標(biāo)尺。系統(tǒng)、深入地探討農(nóng)村生活垃圾分類管理改革問題，具有重要的理論意義和實踐價值。

二、 農(nóng)村生活垃圾分類管理改革面臨的主要困難和有利條件

目前，全國農(nóng)村生活垃圾分類管理改革尚處于起步探索階段，盡管面臨的各種困難和問題仍較多，但分類管理改革的政治、法律、經(jīng)濟和社會條件已經(jīng)逐步具備，為下一步全面推進該項工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)村生活垃圾分類管理改革面臨的主要困難

1.農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性與生態(tài)環(huán)境治理客觀規(guī)律間的矛盾突出

區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異是影響當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品供給水平和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的關(guān)鍵因素。部分農(nóng)村地區(qū)由于城鎮(zhèn)化步伐較快，農(nóng)村生活垃圾已經(jīng)全面納入城市生活垃圾處理系統(tǒng)，而少數(shù)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)甚至尚未建立基本的生活垃圾處理系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境是有機統(tǒng)一的整體，生態(tài)環(huán)境治理需要全局思維和整體布局。我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡性不高，發(fā)達(dá)與落后并存，地區(qū)和民族差異較大，難以實行全國統(tǒng)一的農(nóng)村生活垃圾分類管理模式。如何在原則與靈活、科學(xué)與實際、全局與細(xì)節(jié)間把握好該項改革的重點、方向和節(jié)奏，如何立足國情并妥善化解農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性與生態(tài)環(huán)境治理規(guī)律間的突出矛盾，是當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾分類管理改革需要解決的首要問題。

2.法治化的改革理想與我國農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)民習(xí)慣的契合較難

目前，垃圾分類管理改革全面走上了法治化的軌道，北京、成都等多個城市已對生活垃圾分類管理專門立法，其他城市正在加快立法進程，46個重點城市中的29個城市已經(jīng)明確了違規(guī)投放垃圾的處罰標(biāo)準(zhǔn)。利用法治手段約束少部分不落實垃圾分類責(zé)任的居民，并輔之以必要的激勵措施鼓勵自覺分類投放，有助于提高分類投放率，是推進生活垃圾分類管理的普遍經(jīng)驗。然而，不論是獎懲機制，還是整個垃圾分類管理改革，都涉及到國家與社會、公權(quán)與私權(quán)的界限，相關(guān)權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在法治時代需以“立法”予以確認(rèn)和宣示。基于平等原則，農(nóng)村生活垃圾的分類管理改革亦應(yīng)獲得明確的、具體的立法支持。

然而，這一法治化的改革理想能否在農(nóng)村實現(xiàn)，除了需要立法的理性，主要應(yīng)取決于方案選擇與制度設(shè)計能否與我國農(nóng)村的固有傳統(tǒng)和農(nóng)民的自身習(xí)慣達(dá)成起碼的契合，需要在堅持法治理想的前提下，立法與其規(guī)制對象(農(nóng)村和農(nóng)民)均作出必要的讓步與妥協(xié)。農(nóng)村生活垃圾科學(xué)處理涉及千家萬戶，法需責(zé)眾方有權(quán)威，但中國農(nóng)村宗法與禮制傳統(tǒng)深厚，法治精神相對淡薄，分散居住、自給自足的生活生產(chǎn)傳統(tǒng)與分類管理的一體規(guī)制模式天生并不契合。肇始于近代民主革命的法治體系是以定分止?fàn)?、保護私權(quán)的司法模式為中心的，對于經(jīng)濟生活社會化條件下以維護社會整體利益最大化為中心的公共治理問題并無普世方案。環(huán)境保護是公共事業(yè)，要求全民參與，但傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的思想觀念具有封閉性，制約了環(huán)境保護等公共精神的成長。少數(shù)農(nóng)戶生活垃圾未經(jīng)分類就隨意丟棄，但并未承擔(dān)因此污染環(huán)境浪費資源的相應(yīng)成本，而是將之轉(zhuǎn)嫁給整個社會。與之相反，部分農(nóng)戶積極落實生活垃圾分類投放責(zé)任，為此付出了額外的成本，并同時增進了環(huán)境公共利益，卻并未因此得到回報。曾有調(diào)查顯示，在提供了分類垃圾桶的試點村,僅1%的農(nóng)戶遵循了分類投放的要求。農(nóng)戶的環(huán)境知識欠缺，環(huán)保意識薄弱，對于垃圾分類缺乏充分認(rèn)同，即便養(yǎng)成生活垃圾集中堆放的習(xí)慣亦需時日。因而，較之城市，農(nóng)村實行生活垃圾分類管理的難度更大。如果在條件基礎(chǔ)不充分的情況下，以法治之名強行推進工作，必然出現(xiàn)違法普遍化而無從應(yīng)對，法治權(quán)威和改革效果均受影響的不利局面。

3.農(nóng)村生活垃圾處理服務(wù)的供給與前期的宣傳引導(dǎo)明顯滯后

與經(jīng)濟活動相比，環(huán)境保護屬于公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性，農(nóng)戶實施環(huán)境行為提供環(huán)境產(chǎn)品時，并不是唯一的消費者，其他主體乃至整個社會都從中受益，具有明顯的正外部性，因而，環(huán)境產(chǎn)品僅由私人供給或市場提供通常是無效率的，需要由政府承擔(dān)主要的供給責(zé)任。對于生活垃圾源頭分類這類需要付出信息、時間等額外成本的環(huán)境行為，更需要政策層面提供物質(zhì)、資金、信息等有利的外部條件，促成公眾環(huán)境態(tài)度的轉(zhuǎn)變和環(huán)境行為的落實。較之集中處理，生活垃圾分類管理難度更大，充分的前期醞釀準(zhǔn)備是改革有效推進的前提。

目前，農(nóng)村生活垃圾以掩埋、焚燒等簡單處理方式為主，未經(jīng)任何處理的比例仍然偏高，分類管理尚處在試點探索階段?！?014年中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國行政村中對生活垃圾處理的村占47%，《2018年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2018年底僅北京、四川等8個省市通過農(nóng)村生活垃圾治理驗收。現(xiàn)行的農(nóng)村生活垃圾處理服務(wù)體系尚處于加快完成集中收集、集中處理這一初級目標(biāo)的階段，官方的宣傳話語亦常體現(xiàn)為“垃圾不亂扔，鄉(xiāng)村更衛(wèi)生”之類。農(nóng)村生活垃圾處理的服務(wù)供給明顯不足，前期的宣傳引導(dǎo)明顯滯后，這成為推進改革的又一障礙。

4.政府主導(dǎo)農(nóng)民主體社會參與的合作治理模式尚未普遍建立

由于政府與社會各自遵循著不同的運行機制，合作治理需要建立在政府與社會充分發(fā)揮各自優(yōu)勢、良性互動的基礎(chǔ)上，并不能自發(fā)生成，其實際過程可能面臨政府和社會的“雙向失靈”。比如縱向?qū)用?，公共政策可能逐級衰減，政府自上而下的政策執(zhí)行模式可能阻礙合作主體的自主性進而侵蝕社會資本，以致難以建立有效的微觀合作機制。而橫向?qū)用?，則可能出現(xiàn)社會動員失敗、價值沖突難以協(xié)調(diào)、無法形成合作目標(biāo)、資源無法互動等困局。

由于市場化、城鎮(zhèn)化、信息化的強大影響，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)與文化生態(tài)已經(jīng)發(fā)生深刻變革，農(nóng)村精英流失，出現(xiàn)了“農(nóng)民生活個體化、農(nóng)民行為理性化、鄉(xiāng)村社會組織碎片化、人口流動超常規(guī)化、村落共同體空心化、農(nóng)村社會過疏化”等嚴(yán)重問題，如何在新形勢下凝聚公共意識、調(diào)動社會參與、激活社會資本、推動合作治理，是農(nóng)村生活垃圾分類管理改革等鄉(xiāng)村治理工作面臨的共同課題。農(nóng)村生活垃圾分類管理改革涉及多方主體的利益與責(zé)任，政府的全力統(tǒng)籌引導(dǎo)是關(guān)鍵，廣大農(nóng)民的積極參與是前提，相關(guān)社會組織和市場力量的有效介入是基礎(chǔ)。然而，由于政府主導(dǎo)農(nóng)民主體社會參與的農(nóng)村生活垃圾分類管理模式尚未普遍建立，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的成本有待預(yù)估，改革的目標(biāo)、策略和成效還有待進一步探討和檢驗。

(二)當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的有利條件

1.政治法律條件

黨的十八大以來，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)下，我國政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域全面改革的步伐明顯加快，生態(tài)文明建設(shè)取得了突出成就，國家的治理能力顯著提升。新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、掃黑除惡、農(nóng)村人居環(huán)境整治等專項工作穩(wěn)步推進，農(nóng)村的改革和發(fā)展事業(yè)出現(xiàn)了前所未有的良好局面。中央一號文件多次強調(diào)生活垃圾處理工作的重要性，以法治為后盾加快推進城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理改革得到了各級政府的高度重視和社會各界的廣泛認(rèn)同。在全國層面，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的法律依據(jù)已經(jīng)比較明確充分，特別是地方的城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理立法正在逐步落地落實，各地前期的宣傳引導(dǎo)、方案制定和技術(shù)設(shè)施支撐工作扎實推進，為加快推進農(nóng)村生活垃圾分類管理改革提供了有利的政治和法律條件。

2.經(jīng)濟條件

經(jīng)濟發(fā)展是環(huán)境保護的物質(zhì)前提，環(huán)境治理需要以一定的經(jīng)濟發(fā)展水平為支撐。環(huán)境庫茲涅茨曲線顯示，環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展同樣具有倒U形曲線關(guān)系，即在經(jīng)濟發(fā)展的早期，環(huán)境問題不斷惡化，隨著經(jīng)濟的持續(xù)增長和收入水平的提高，會出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的拐點，環(huán)境質(zhì)量將隨后逐步改善。有學(xué)者將該理論運用于廢棄物排放增長研究，發(fā)現(xiàn)生活垃圾的增長數(shù)量與GDP之間存在倒U型曲線關(guān)系，并注意到我國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入到應(yīng)當(dāng)加快推進生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的階段。

近年來，中央財政對于農(nóng)村環(huán)境治理的投入逐年加大。2009年,國家設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項資金，2014年全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治投資已達(dá)169.9億元,其中63.1億元用于農(nóng)村生活垃圾治理，生活垃圾治理投資的城鄉(xiāng)差距正在加快縮小。同時，城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)移民、扶貧集中安置等工作加快推進，農(nóng)村集中居住的人口不斷增加，鄉(xiāng)村規(guī)劃更加科學(xué)，生活垃圾分類管理改革的實施成本逐步降低，廣大農(nóng)民對于生活垃圾處理的支付意愿和支付能力明顯增強，為加快推進農(nóng)村生活垃圾分類管理改革奠定了必要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.社會條件

當(dāng)前，廣大農(nóng)民對于生態(tài)環(huán)境治理包括垃圾科學(xué)處理的需求已經(jīng)非常迫切，綠水青山就是金山銀山的理念已經(jīng)深入人心，全社會的環(huán)保意識已經(jīng)覺醒。地方政府和農(nóng)村群眾性自治組織積極努力，做了大量的前期工作。最新數(shù)據(jù)顯示，全國已有80%以上的行政村生活垃圾得到有效處理，共11個省份通過農(nóng)村生活垃圾治理驗收。城市生活垃圾分類管理的成功試點和全面鋪開，為農(nóng)村生活垃圾分類管理改革形成了有利的外部條件。同時，隨著信息化、城市化的發(fā)展，農(nóng)村社會成員的溝通互動更加實時、頻繁、高效，提升了社會成員之間的信任和約束，農(nóng)村社會資本獲得了新的內(nèi)涵和發(fā)展空間，成為推動生活垃圾分類治理的又一有利社會條件。

三、 農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的實踐進路

當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的基本目標(biāo)已經(jīng)比較清晰，如何統(tǒng)籌推進，需要系統(tǒng)的思路和可行的舉措加以落實。

(一)優(yōu)化方案，法治先行

“完善的公共政策體系是生活垃圾分類管理改革的前提和基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)國家的生活垃圾分類普遍是在政府公共政策的有力引導(dǎo)下展開的?！闭吖ぞ呃碚摳鶕?jù)政府在公共產(chǎn)品提供時的介入程度高低，將政策工具分為自愿性工具、混合性工具、強制性工具，比如市場是典型的自愿性工具，而管制是典型的強制性工具，信息和規(guī)勸是典型的混合性工具。早期的垃圾分類管理改革試點存在的最大問題是強制性工具不足，執(zhí)法依據(jù)不充分，而當(dāng)前法治導(dǎo)向的垃圾分類管理改革面臨的最大障礙則在于如何有效整合自愿性工具、混合性工具和強制性工具的各自優(yōu)勢，解決公共服務(wù)不到位、信息不對稱、市場和社會參與不充分等問題。農(nóng)村生活垃圾的分類管理改革是一場全面、持久的攻堅戰(zhàn)，必須要有全盤的計劃和各環(huán)節(jié)的周密部署，通過完善的公共政策體系推進改革。

各級政府應(yīng)當(dāng)立足全局，深入研究農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生和治理的特點，準(zhǔn)確把握相關(guān)政策的運作規(guī)律，主動協(xié)調(diào)不同的利益訴求，把政策目標(biāo)的落實充分建立在目標(biāo)群體的自愿服從與自覺遵守的基礎(chǔ)之上，并及時彌補體制“短板”，追求政策方案的整體功效，避免在政策不到位、設(shè)施不完備的情況下盲目推進工作，尤其不能僅僅照顧清運方和處置方的利益而忽視農(nóng)戶作為投放方的利益。

目前，完善的農(nóng)村生活垃圾分類管理法律體系尚待形成，相關(guān)制度原則性較強，對于政府、企業(yè)、社會組織、農(nóng)民的職責(zé)和義務(wù)缺乏明確規(guī)定，以致獎懲不給力，執(zhí)行不到位，垃圾分類主要取決于居民自愿，改革的法治支撐明顯不足。因而，應(yīng)在明確《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的主干法地位和地方立法為主導(dǎo)的前提下，構(gòu)建和完善適合我國國情和地方實際的農(nóng)村生活垃圾分類管理法律體系，明確分類標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識、分類投放時間地點方法、分類運輸和分類處理的服務(wù)供給與市場開放、公眾參與的激勵機制、違法責(zé)任與監(jiān)督機制等內(nèi)容，切實增強政策體系的系統(tǒng)性、針對性、強制性和可操作性。

(二)加大投入，完善服務(wù)

親環(huán)境行為是一種有意識的減少人類行為對于環(huán)境的消極影響,或目的在于提高環(huán)境質(zhì)量的行為。環(huán)境心理學(xué)研究表明，環(huán)境保護的意愿和環(huán)境保護行為之間存在一定程度的背離。盡管公眾普遍認(rèn)可環(huán)境保護的重要性，但依然可能從事污染環(huán)境破壞生態(tài)的活動。從環(huán)境保護意愿轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護行為，需要外在的管制與服務(wù)的積極跟進，促成環(huán)保行為的普遍落實。當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革面臨與之類似的問題，農(nóng)民的環(huán)保意識的確在逐步增強，并愿意付出努力，但如果生活垃圾分類投放的便利性、分類知識的可獲得性、分類收集設(shè)施的合理布局等環(huán)境公共服務(wù)存在不足，必然會妨礙合作治理、自覺分類目標(biāo)之充分達(dá)成。農(nóng)戶是農(nóng)村環(huán)境保護的主體，但在參與環(huán)境保護時，只愿意付出有限的時間和精力開展親環(huán)境行為。有調(diào)查顯示，農(nóng)戶對于垃圾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括終端處理的積極性不高，更愿參與垃圾投放、清理和轉(zhuǎn)運階段的合作供給，同時，農(nóng)戶參與意愿較強但支付水平普遍較低。農(nóng)戶的角色應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在生活垃圾自覺分類投放環(huán)節(jié)的義務(wù)履行上，農(nóng)村生活垃圾分類管理的成本應(yīng)當(dāng)主要由公共財政買單。

當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾處理服務(wù)的供給不足，歷史欠賬較多，財政支農(nóng)資金中用于農(nóng)村生活垃圾的總量仍然不夠。因而，各級政府亟需從全局高度加大投入，積極拓展資金來源，明確建設(shè)重點，全面配置農(nóng)村生活垃圾分類配套設(shè)施，構(gòu)建完善的農(nóng)村生活垃圾分類管理服務(wù)體系，以引導(dǎo)農(nóng)戶生活垃圾處理的行為選擇，自覺落實垃圾分類責(zé)任。完善的生活垃圾分類管理體系除分類投放外，還包括中后期的分類運輸和分類處理。只有分類投放，沒有分類運輸和分類處理，分類管理的前期成本將付諸東流，并挫傷各相關(guān)主體參與改革的積極性。

(三)獎懲并重，強化宣傳

研究表明，貨幣獎勵、優(yōu)惠券、競賽等外部激勵有助于激發(fā)并保持居民的分類回收行為，懲罰性的消極策略因威脅到公眾的個人自由，被認(rèn)為是促進親環(huán)境行為的次要選擇。不過，僅由貨幣激勵實現(xiàn)的分類回收行為在貨幣激勵消失后將變得不可持續(xù)，必要的懲戒仍然不可或缺，獎懲并舉是生活垃圾分類治理的重要經(jīng)驗。目前，農(nóng)民對于生活垃圾分類投放的內(nèi)源性激勵不足，外在性約束不力。獎懲并舉有助于實現(xiàn)集體行動的成本分擔(dān)與收益分享，化解單純通過政府命令自上而下規(guī)制可能形成的治理僵局，以較低的成本推動垃圾分類這一集體行動目標(biāo)的實現(xiàn)。2014年，上海探索垃圾分類改革時，即開通“綠色賬戶”鼓勵居民通過垃圾分類積分，并對違法行為進行處罰，計入個人信用系統(tǒng)，其成效頗受關(guān)注。

加強宣傳、獎懲并舉的目的，是督促垃圾分類行為的意向形成和意向到行動的轉(zhuǎn)化，其重心應(yīng)當(dāng)放在農(nóng)戶垃圾分類投放這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。研究表明，與一般環(huán)境知識相比，具體環(huán)境知識與環(huán)境態(tài)度和環(huán)境行為的關(guān)系更為密切，掌握具體環(huán)境行為信息的人，其環(huán)境態(tài)度和環(huán)境行為更為穩(wěn)定。因而，應(yīng)當(dāng)以與農(nóng)戶的生活垃圾分類投放直接相關(guān)的知識作為宣傳引導(dǎo)的重點。各界普遍認(rèn)為，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的宣傳教育要形式豐富，講求實效，圍繞分類方法和操作步驟精心展開，針對不同區(qū)域采取不同的宣傳強度，將現(xiàn)場指導(dǎo)、集中培訓(xùn)、入戶指導(dǎo)等有機結(jié)合。

心理學(xué)研究表明，示范性規(guī)范可以增強行為意向。我國農(nóng)村在傳統(tǒng)上屬于熟人社會，農(nóng)戶之間因血緣、親緣、地緣等因素連接密切，個體傾向于融入整體去尋求其生存價值，農(nóng)戶具有很強的從眾心理，重視周圍人的影響，其行動邏輯并非完全遵循經(jīng)濟理性。因而，通過利用鄉(xiāng)村干部、志愿者、義工等鄉(xiāng)村精英和鄰居、朋友或家人對生活垃圾分類投放的示范，能夠影響農(nóng)戶既有的微觀決策邏輯，帶動和督促其較快養(yǎng)成生活垃圾分類投放的習(xí)慣。

(四)合作治理，多方參與

理論研究表明，政府與市場并非此消彼長的“零和博弈”關(guān)系，政府與社會的互動有助于相互增權(quán)，公共事務(wù)必須堅持合作治理。由于農(nóng)村社會資本短缺、經(jīng)濟條件落后以及搭便車的影響，農(nóng)戶自主合作治理難以形成，因而，需要外在的機制設(shè)計去推動合作治理的有效達(dá)成。合作治理并不能自發(fā)生成，需要政府的積極構(gòu)建和推進。由于政府與社會各自遵循著不同的運行機制，合作治理不僅需要縱向科層制的政府治理體系在執(zhí)行公共政策時的有效性，更需要橫向的社會治理體系自身能夠廣泛動員社會多元主體，構(gòu)建起多中心的治理網(wǎng)絡(luò)，形成組織間資源的良性互動，避免政府失靈、市場失靈和社會失靈，達(dá)成善治。黨的十八屆三中全會指出，要創(chuàng)新社會治理體制，正確處理政府和社會的關(guān)系，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。政府要重視培育鄉(xiāng)村公共空間，積極支持社會組織建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村宗親、宗教等傳統(tǒng)力量的作用，豐富農(nóng)村公共活動和公共文化的形式和內(nèi)容，將環(huán)保意識、法治觀念、公共精神、優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)融入其中，形成與時俱進的鄉(xiāng)村共識，為新時代的鄉(xiāng)村治理和生態(tài)文明建設(shè)不斷累積社會資本。

傳統(tǒng)的自上而下的命令控制型環(huán)境政策，容易忽略公眾的環(huán)境主體地位和環(huán)境意識水平，導(dǎo)致公眾的積極性和參與度受到抑制，治理成效有限并難以持續(xù)。因而，農(nóng)村生活垃圾分類管理改革必須堅持合作治理的道路，充分調(diào)動各級政府、相關(guān)企業(yè)、環(huán)保組織、志愿者群體、基層群眾性自治組織的積極性，形成政府和社會的協(xié)同治理體系。合作治理的關(guān)鍵是如何在村級范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)戶與政府的合作，充分發(fā)揮農(nóng)戶的主體作用，提高農(nóng)戶的參與水平。農(nóng)戶是農(nóng)村環(huán)境治理的主體，理順農(nóng)戶的行為邏輯是開展農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的前提。因此，要在財政投入、規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宣傳動員、監(jiān)督落實等方面重視農(nóng)戶的環(huán)境主體地位和環(huán)境意識水平。農(nóng)戶的積極參與能夠充分表達(dá)對于公共產(chǎn)品的真實需求，幫助政府完善環(huán)境決策，提高生活垃圾分類管理服務(wù)的供給效率，降低政策執(zhí)行成本。

(五)因地制宜，循序漸進

區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定了生活垃圾處理服務(wù)的供給水平，是生活垃圾分類改革的基礎(chǔ)條件。農(nóng)村生活垃圾分類管理改革要堅持因地制宜、循序漸進的工作思路，在充分試點的基礎(chǔ)上，區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟社會條件差異，針對農(nóng)村不同的生產(chǎn)生活模式和不同的垃圾種類，有重點有步驟地推進工作。新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第46條：區(qū)分城鄉(xiāng)結(jié)合部、人口密集的農(nóng)村地區(qū)等有條件的地方和其他農(nóng)村地區(qū)，實行不同的生活垃圾管理模式，即體現(xiàn)了上述改革思路。

環(huán)境行為研究表明，垃圾收集行為是最初級的親環(huán)境行為,是自覺進行垃圾分類等更高級親環(huán)境行為的開端。發(fā)達(dá)地區(qū)的生活垃圾處理服務(wù)供給水平較高，城鄉(xiāng)一體化程度發(fā)展較快，農(nóng)戶的環(huán)境意識較強，應(yīng)當(dāng)以源頭分類為重點，率先完成農(nóng)村生活垃圾分類管理改革任務(wù)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的最低目標(biāo)可以設(shè)定為先實現(xiàn)生活垃圾的集中收集處理。地方立法可以授權(quán)政府在保證時間節(jié)點的前提下，分片區(qū)逐步推進改革。此外，對于農(nóng)藥、電池、廢舊電器等有毒有害垃圾，可以通過政府獎勵等手段率先實現(xiàn)全程分類管理。

(六)技術(shù)支持，產(chǎn)業(yè)配套

發(fā)達(dá)的技術(shù)支持，是農(nóng)村生活垃圾分類管理改革的有利支撐。比如，可以引入新興識別技術(shù)，分戶發(fā)放帶有個體識別信息的垃圾袋，通過回收系統(tǒng)自動掃描確認(rèn)投放者及分類投放正確性，為低成本、高效率落實垃圾分類投放個體責(zé)任制提供技術(shù)支撐。

分類標(biāo)準(zhǔn)的制定和分類標(biāo)識的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)戶為中心，堅持規(guī)范、統(tǒng)一，力求易識別、易理解、易操作，改變各地分類差別過大、分類類別繁雜、分類標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問題。

充分的市場化和企業(yè)參與，有助于提升生活垃圾分類治理效率，促進環(huán)境消費成本的內(nèi)部化。要引導(dǎo)鼓勵社會資本參與農(nóng)村生活垃圾分類治理，允許和支持投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化。比如，分類垃圾桶等設(shè)施建設(shè)可以吸納企業(yè)參與，允許分類垃圾桶成為企業(yè)廣告載體，實現(xiàn)環(huán)保與市場雙贏。對于從事生活垃圾分類運輸、分類處理的相關(guān)企業(yè)，可予以更多的政策傾斜。

(七)強化執(zhí)行，注重監(jiān)督

地方政府在執(zhí)行公共政策時，要深刻領(lǐng)會改革精神，不得對政策予以敷衍、附加、阻截、扭曲，避免出現(xiàn)擴張型、象征型、滯后型、替換性決議等梗阻和消解公共政策執(zhí)行的行為，政策執(zhí)行信息反饋要力求全面、準(zhǔn)確、及時。要加強領(lǐng)導(dǎo)，落實地方黨政的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、城管等部門的分工責(zé)任，農(nóng)村生活垃圾總量的降低程度、分類處理率的提升程度等指標(biāo)應(yīng)盡快納入量化考核范圍。要形成過程監(jiān)督與事后監(jiān)督并重、監(jiān)督力度充分、監(jiān)督內(nèi)容全面的監(jiān)督體系，在政策制定、實施、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)實現(xiàn)充分的民主監(jiān)督。