我國資源環(huán)境審計(jì)問題及對策研究

摘 要：在改革開放之后，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展給中國經(jīng)濟(jì)帶來了飛速的增長。但隨之而來的是資源的濫用浪費(fèi)以及環(huán)境的惡化。目前我國環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾日益突出。資源環(huán)境審計(jì)能監(jiān)督相關(guān)單位是否對資源環(huán)境進(jìn)行了合理的開發(fā)和利用，文章以此為出發(fā)點(diǎn)，對我國資源環(huán)境的審計(jì)現(xiàn)狀及問題展開了分析和討論，并且在此基礎(chǔ)上提出了完善我國資源環(huán)境審計(jì)的對策建議。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì);資源環(huán)境;對策建議

一、我國資源環(huán)境審計(jì)概述

我國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來呈現(xiàn)了爆發(fā)式的迅猛增長，取得了驚人的成績，但在繁榮昌盛的背后卻是環(huán)境被破壞，資源被濫用，各種嚴(yán)重的環(huán)境問題層出不窮，譬如水污染，土地污染，海洋污染，沙漠化以及各種極端天氣增多。目前，黨已將環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約作為一項(xiàng)基本國策，同時(shí)，黨的十八大報(bào)告中也提出了建設(shè)美麗中國的美好未來。環(huán)境保護(hù)成為了我國國家治理的焦點(diǎn)問題，并得到了廣泛的重視。審計(jì)作為一種監(jiān)督手段，在經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮著巨大的作用。目前迫在眉睫的環(huán)境保護(hù)工作要求進(jìn)一步深度開展資源環(huán)境審計(jì)工作。我國資源環(huán)境審計(jì)歸屬于國家審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)有專門的自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)部門（如國家審計(jì)署下設(shè)了自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)司）。政府環(huán)境審計(jì)在保護(hù)和管理生態(tài)環(huán)境中起著重要作用，能夠找出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對環(huán)境帶來的傷害，并提出合理的建議，從而更合理地使用資源并防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國資源環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀及問題分析

（一）我國資源環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀

1.我國資源環(huán)境審計(jì)理論現(xiàn)狀

我國環(huán)境審計(jì)理論的研究相對于西方國家起步晚，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過了《21世紀(jì)議程》，中國政府做出了履行《21世紀(jì)議程》等文件的莊嚴(yán)承諾。1994年3月25日，《中國21世紀(jì)議程》經(jīng)國務(wù)院第十六次常務(wù)會(huì)議審議通過。該議程提出了構(gòu)建環(huán)境審計(jì)的基本框架。由于環(huán)境保護(hù)是一個(gè)全球性的問題，在當(dāng)下的社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用與日俱增，因此國家在這方面投入的重視和關(guān)注持續(xù)增強(qiáng)，并且陸續(xù)地加入了環(huán)境保護(hù)的國際公約、協(xié)定中。例如，我國加入了《聯(lián)合國海洋公約》、《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》等，這些公約條例對于環(huán)境保護(hù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，這不僅說明了我國對待環(huán)境保護(hù)的態(tài)度，也體現(xiàn)了我國的積極行為。為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的建設(shè)，我國先后在多部法律中納入了環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，例如《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，同時(shí)也出臺(tái)了相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章制度等。通過國內(nèi)法律環(huán)境的建設(shè)，為環(huán)境保護(hù)營造了良好的法律環(huán)境，提供了治理的依據(jù)和行動(dòng)的指南，對政府以及事業(yè)單位承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確。通過法律的實(shí)施可以做到在環(huán)境保護(hù)方面的有法可依，提高了管理的有序性。

2.我國資源環(huán)境審計(jì)實(shí)踐現(xiàn)狀

我國環(huán)境審計(jì)實(shí)踐水平相比起發(fā)達(dá)國家落后，環(huán)境審計(jì)的實(shí)踐活動(dòng)相對欠缺。

1983年，我國最高審計(jì)機(jī)關(guān)——審計(jì)署成立，此后，環(huán)境工作范圍不斷擴(kuò)大。同目前，我國政府的環(huán)境審計(jì)工作重點(diǎn)在審計(jì)環(huán)境資金使用情況，其只是對環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的部分審計(jì)，范圍相對狹窄，內(nèi)容較簡單。中國政府的環(huán)境審計(jì)工作更側(cè)重于環(huán)境保護(hù)部門，地方行政部門管理的特殊環(huán)保資金的審計(jì)和監(jiān)督，主要包括“三同時(shí)”建設(shè)項(xiàng)目制度、環(huán)境資金和環(huán)境改造投資、污染減免補(bǔ)貼等。近些年來，審計(jì)署組織了數(shù)個(gè)環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，但相較于整體審計(jì)工作而言，數(shù)量仍然較少。以下是2016-2019年這四年間，審計(jì)署環(huán)境審計(jì)相關(guān)的公告的數(shù)量變化趨勢。具體統(tǒng)計(jì)如表1所示：

我國開展環(huán)境審計(jì)工作的歷史相對較短，以此為研究中心展開的探究相對較少，在理論建設(shè)方面還存在需要進(jìn)一步完善的地方。與此同時(shí)，審計(jì)署擁有的審計(jì)資源并不能夠很好的適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，這才阻礙并限制了環(huán)境審計(jì)的發(fā)展和實(shí)踐。

（二）我國資源環(huán)境審計(jì)存在的問題

1.審計(jì)資源匱乏，審計(jì)力量單一

我國的資源和環(huán)境審計(jì)主要由國家審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，相關(guān)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)審計(jì)部門進(jìn)行配合。各級國家審計(jì)機(jī)構(gòu)每年優(yōu)先分配了審計(jì)資源去完成當(dāng)年的國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)、財(cái)政審計(jì)等，幾乎沒有額外的審計(jì)人員或資金去進(jìn)行資源環(huán)境審計(jì)。

2.審計(jì)覆蓋范圍小，內(nèi)容不夠全面

我國審計(jì)部門在實(shí)施環(huán)境審計(jì)的過程中，著重關(guān)注環(huán)境審計(jì)財(cái)務(wù)方面的狀況，忽視了環(huán)境績效審計(jì)。審計(jì)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目資金金額的準(zhǔn)確性以及進(jìn)行分配的時(shí)間，而幾乎沒有關(guān)注過資金使用的效率問題。在評估環(huán)保項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)將重點(diǎn)放在項(xiàng)目的啟動(dòng)，施工規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上，而不關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。

3.缺乏審計(jì)專業(yè)人才，審計(jì)方法滯后

環(huán)境審計(jì)是一門復(fù)雜的學(xué)科，它擁有廣泛而深厚的知識(shí)內(nèi)容以及很高的專業(yè)技術(shù)要求。但在我國，大多數(shù)審計(jì)員是審計(jì)和財(cái)務(wù)方面的專業(yè)人員，盡管他們的審計(jì)知識(shí)十分豐富，但是他們對資源環(huán)境的相關(guān)知識(shí)卻知之甚少。此外，傳統(tǒng)的觀察、抽樣、詢問等審計(jì)方法已十分陳舊，再加上近年來，中國的資源和環(huán)境審計(jì)研究對實(shí)務(wù)的涉及較少，沒有任何具體的環(huán)境審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)實(shí)際工作，這嚴(yán)重影響了審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確，拉低了審計(jì)效率。

4.已發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)常重演，問責(zé)機(jī)制缺失

我國有相當(dāng)大的一部分企業(yè)幾乎沒有環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，或者是意識(shí)到了這方面的問題，但由于懲罰力度和違法成本過低，他們忽視法律法規(guī)，為獲取利潤而肆意破壞環(huán)境。甚至有些政府部門對企業(yè)環(huán)境違規(guī)行為也視而不見。并且，問責(zé)機(jī)制不夠透明公開，對于企業(yè)沒有明確的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則，有關(guān)管理人員的責(zé)任認(rèn)定也不夠清楚明確。因此，部分企業(yè)屢查屢犯，環(huán)境審計(jì)工作開展的成效低下。

三、完善我國資源環(huán)境審計(jì)的建議

（一）完善審計(jì)立法，構(gòu)建環(huán)境審計(jì)指標(biāo)體系

目前，我國急需完善審計(jì)立法，建立環(huán)境審計(jì)法律體系，以推動(dòng)審計(jì)工作的發(fā)展。通過立法明確界定環(huán)境保護(hù)部門和審計(jì)部門在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的職責(zé)，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作中這兩個(gè)角色的監(jiān)督及管理職能，并闡明審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。根據(jù)環(huán)境合規(guī)性審計(jì)制定相關(guān)準(zhǔn)則，具體規(guī)章制度，明確環(huán)境審計(jì)的主要內(nèi)容，以及對審計(jì)師的專業(yè)水平，環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)證據(jù)和程序等進(jìn)行規(guī)范要求。在刑罰制度上，應(yīng)對違法行為進(jìn)行嚴(yán)格的行政民事處罰，就罰款金額做出具體規(guī)定，并完善追責(zé)制度，使環(huán)境審計(jì)有法可依。盡管審計(jì)員可以根據(jù)國家法律法規(guī)，運(yùn)行監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和管理技術(shù)規(guī)范以及一些技術(shù)行業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境審核，但是仍然沒有實(shí)用的定量標(biāo)準(zhǔn)。我國當(dāng)前，迫切需要在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際標(biāo)準(zhǔn)和具體國情，建立統(tǒng)一的國家環(huán)境審計(jì)評價(jià)指標(biāo)，以確保能夠進(jìn)行科學(xué)、客觀的環(huán)境績效審計(jì)。為了適用于不同的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，應(yīng)建立不同類型的環(huán)境審計(jì)評價(jià)規(guī)則，并應(yīng)包括定量和定性指標(biāo)。

（二）優(yōu)化資源環(huán)境審計(jì)組織模式，加強(qiáng)合作審計(jì)

作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，環(huán)境審計(jì)必須優(yōu)化環(huán)境審計(jì)組織工作，加強(qiáng)工作效率。在涉及多個(gè)領(lǐng)域的資源環(huán)境問題上，進(jìn)行合作審計(jì)可以降低各個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)上的工作壓力，極大提高審計(jì)效率以及審計(jì)結(jié)論的準(zhǔn)確性。目前，在中國的資源和環(huán)境審計(jì)方面的合作中，政府部門處于領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)地位，企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門和民間審計(jì)機(jī)構(gòu)的合作審計(jì)通常很少見。然而環(huán)境審計(jì)工作的復(fù)雜性決定了實(shí)務(wù)工作不能僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)，我國的企業(yè)與環(huán)境的接觸更為直接，意識(shí)到的問題也更加真實(shí)，同時(shí)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)工作中比政府部門和企業(yè)更具專業(yè)性，擁有大量的審計(jì)人才和先機(jī)的技術(shù)。三者協(xié)同作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共通，提高審計(jì)效率。但在合作工程中也應(yīng)注意到不同的部門對審計(jì)信息認(rèn)知不同而出現(xiàn)的信息交接偏差甚至遺漏。鑒于我國當(dāng)前環(huán)境審計(jì)開展現(xiàn)狀，打破由政府部門占據(jù)主導(dǎo)地方的審計(jì)模式，構(gòu)建多部門合作體系，加強(qiáng)專業(yè)人才之間的協(xié)同工作，從而建立完善的環(huán)境審計(jì)組織模式。

（三）重視交流培訓(xùn)，優(yōu)化資源環(huán)境審計(jì)人才隊(duì)伍

為了增強(qiáng)審計(jì)力量，必須加大專業(yè)人才引入，同時(shí)對現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)提高其環(huán)境審計(jì)能力。在拓展人才方面，開展環(huán)境審計(jì)工作僅僅依靠國家審計(jì)部門內(nèi)部審計(jì)人員是不夠的，必要時(shí)需聘請專業(yè)的環(huán)境專家，利用專家的與環(huán)境相關(guān)的專業(yè)知識(shí)為審計(jì)工作保駕護(hù)航，彌補(bǔ)審計(jì)理論的不足;除此以外，在招聘時(shí)，機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇既擁有專業(yè)財(cái)務(wù)背景又對環(huán)境保護(hù)知識(shí)有一定了解的復(fù)合型人才。對于現(xiàn)有審計(jì)人員，必須加以培訓(xùn)考核，向他們傳授有關(guān)資源環(huán)境審計(jì)的知識(shí)，鼓勵(lì)他們學(xué)習(xí)環(huán)境學(xué)，工程學(xué)等環(huán)境專業(yè)知識(shí)，更新現(xiàn)有知識(shí)，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)。此外，應(yīng)加強(qiáng)國際交流，如多派相關(guān)審計(jì)人員參與亞審環(huán)委會(huì)工作會(huì)議、世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)工作組會(huì)議，多渠道探討、分析能源可持續(xù)利用審計(jì)、大數(shù)據(jù)在環(huán)境審計(jì)中應(yīng)用等前沿審計(jì)問題。

（四）拓寬審計(jì)內(nèi)容，加強(qiáng)環(huán)境績效審計(jì)

隨著社會(huì)的進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)需求增加，針對環(huán)境審計(jì)問題的探究正在不斷深入和拓展。目前我國資源環(huán)境審計(jì)主要以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，審計(jì)面過于狹窄，無法對問題進(jìn)行深層次地研究。因此我國應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保資金和投資項(xiàng)目的績效審計(jì)，不僅簡單地審查資金和項(xiàng)目的合規(guī)性，而且應(yīng)根據(jù)具體的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃或環(huán)境評估報(bào)告，深入分析項(xiàng)目的實(shí)際成果是否符合標(biāo)準(zhǔn)且具有成本效益性。同時(shí)，我國也應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境責(zé)任審計(jì)，避免出現(xiàn)為追求政績而忽視環(huán)境保護(hù)，無視企業(yè)破壞環(huán)境的違規(guī)違法行為。其次，借鑒我國水污染和大氣污染防治項(xiàng)目的成功審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，將審計(jì)范圍逐步擴(kuò)大到新興項(xiàng)目，例如生物多樣性保護(hù)，海洋保護(hù)和能源審計(jì)等，將環(huán)境審計(jì)與國家生態(tài)工程緊密結(jié)合，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的成功開展。

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作者簡介：易競（1989-），女，四川省瀘縣人，四川大學(xué)錦城學(xué)院，碩士。研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。