黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前評估制度：實(shí)踐價值與指標(biāo)確立

摘?? 要：完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是推進(jìn)依規(guī)治黨的根本依托和進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。立規(guī)前評估制度雖尚未在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系中得以有效建立，但其作為完善黨內(nèi)法規(guī)評估制度、補(bǔ)足立規(guī)質(zhì)量保障制度、優(yōu)化立規(guī)資源配置、提升立規(guī)效益的重要制度安排，已成為進(jìn)一步推進(jìn)依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需求，具有重要的實(shí)踐價值。立規(guī)前評估制度的科學(xué)構(gòu)建，應(yīng)以明確的評估指標(biāo)作為邏輯前提和關(guān)鍵要素，其設(shè)置要以客觀性和導(dǎo)向性相結(jié)合、獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性相結(jié)合、原則性和靈活性相結(jié)合、定性和定量相結(jié)合、現(xiàn)實(shí)性和預(yù)測性相結(jié)合為基本遵循;其內(nèi)容可分為兩大類別：一是決定性指標(biāo)，包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、合法性、合規(guī)性，二是程度性指標(biāo)，包括規(guī)范性、民主性、必要性、協(xié)調(diào)性、效益性，為立規(guī)前評估活動的開展提供明確指引。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);評估制度;立規(guī)前評估制度;實(shí)踐價值;評估指標(biāo)

中圖分類號：D262.6???????????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????????????? 文章編號：1674-9170（2021）05-0040-08

黨的十八大以來，一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的黨內(nèi)法規(guī)制度得以確立，以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本形成。截至2021年7月，全黨共有中央黨內(nèi)法規(guī)211部，部委黨內(nèi)法規(guī)163部，地方黨內(nèi)法規(guī)3241部，[1]隨著有規(guī)可依的問題得到基本解決，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，把提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量作為重中之重，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)從數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量型增長，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。立規(guī)前評估作為由適格主體在正式進(jìn)入立規(guī)程序之前，通過多種評估方法，對立規(guī)草案進(jìn)行綜合評定與衡量，同時預(yù)測草案出臺對黨內(nèi)外可能造成的影響，進(jìn)而將評估意見作為判斷該草案是否能夠進(jìn)入正式立規(guī)程序之重要參考和依據(jù)的活動，[2]對于保障立規(guī)質(zhì)量意義重大。推動立規(guī)前評估制度的科學(xué)化構(gòu)建，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量型增長注入全新的制度活力，形成制度規(guī)范效益的全新增長點(diǎn)。

一、立規(guī)前評估制度的實(shí)踐價值

2015年《立法法》修改，我國引入了立法前評估制度，2016年印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“通過開展立法前評估等方式，健全立法項(xiàng)目論證制度”。實(shí)踐中，海南、四川、陜西、浙江、青島、蘇州等多個省市逐步開展立法前評估工作，地方立法前評估逐漸成為常態(tài)化機(jī)制。[3]現(xiàn)行立法體制下對立法前評估制度的實(shí)踐運(yùn)用，既體現(xiàn)了各地提升立法質(zhì)量的決心，也是對立法前評估之制度價值的充分認(rèn)可。而具有相似制度價值的立規(guī)前評估制度雖尚未在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)得以明確，但其作為完善黨內(nèi)法規(guī)評估制度，補(bǔ)足立規(guī)質(zhì)量保障制度、優(yōu)化立規(guī)資源配置、提升立規(guī)效益的重要制度安排，已然成為進(jìn)一步推進(jìn)依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)評估制度的需要

如果以整個立規(guī)過程為參照點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)評估由立規(guī)前評估和實(shí)施后評估兩個顯著不同的制度構(gòu)成。首先，發(fā)生階段不同。立規(guī)前評估發(fā)生于立規(guī)程序正式開啟之前，作為評估對象的立規(guī)草案，此時尚未被賦予現(xiàn)實(shí)的規(guī)范效力。而實(shí)施后評估發(fā)生于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施一段時間之后，其評估對象為已經(jīng)具有現(xiàn)實(shí)規(guī)范效力的黨內(nèi)法規(guī)文本。其次，評估內(nèi)容不同。立規(guī)前評估主要側(cè)重對立規(guī)草案的合法性、合規(guī)性、必要性等內(nèi)容進(jìn)行綜合評價，更多聚焦于對靜態(tài)文本的考察。而實(shí)施后評估主要側(cè)重對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果與實(shí)施過程中存在的具體問題進(jìn)行評價，更專注于對文本動態(tài)實(shí)施過程的觀察。最后，評估目的不同。開展立規(guī)前評估活動的目的，在于通過全面的分析與預(yù)測，為是否將立規(guī)草案正式推進(jìn)立規(guī)程序提供參考，以解決要不要立規(guī)的現(xiàn)實(shí)問題。而開展實(shí)施后評估活動的目的，在于考察現(xiàn)行規(guī)范文本是否實(shí)現(xiàn)了立規(guī)目的，同時觀察規(guī)范文本在運(yùn)行中帶來的新問題，[4]進(jìn)而為立規(guī)主體修改、廢除、制定新規(guī)范提供參考。由此可見，立規(guī)前評估制度與實(shí)施后評估制度具有各自不同的制度價值，不應(yīng)將兩者等同視之，或認(rèn)為實(shí)施后評估制度可以完全替代立規(guī)前評估制度。立規(guī)前評估制度的缺失，阻斷了從源頭上對立規(guī)質(zhì)量進(jìn)行有效把控的渠道，可能帶來不必要的立規(guī)資源浪費(fèi)。同時，過分依賴實(shí)施后評估制度要求實(shí)施后評估內(nèi)容能夠“面面俱到”，可能導(dǎo)致實(shí)施后評估制度適用界限的模糊與適用情形的泛化，反噬制度價值。為確保黨內(nèi)法規(guī)評估制度之合力得到有效發(fā)揮，有必要構(gòu)建立規(guī)前評估制度，科學(xué)劃分立規(guī)前評估制度和實(shí)施后評估制度的具體職能，確保其各司其職，各盡其職。

（二）補(bǔ)足立規(guī)質(zhì)量保障制度的需要

考察現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)備案審查、清理、實(shí)施后評估等相關(guān)制度，作為立規(guī)質(zhì)量保障制度的重要內(nèi)容，均為事中和事后的制度安排。此種制度設(shè)計(jì)模式雖能及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在適用中出現(xiàn)的問題，進(jìn)而為制度的優(yōu)化提供有效指引，但卻無法避免不當(dāng)規(guī)范條文在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的大量不可逆成本損耗。同時，事中和事后的立規(guī)質(zhì)量保障制度大多通過修規(guī)或重新立規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)對規(guī)范文本的糾偏，由此可能為黨內(nèi)法規(guī)體系自身的穩(wěn)定性帶來負(fù)面影響，無形中損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。為克服事中和事后立規(guī)質(zhì)量保障制度所存在的弊端，有必要引入立規(guī)前評估制度，以補(bǔ)足事前保障環(huán)節(jié)的空白，確保立規(guī)質(zhì)量保障制度的完整性和全程性。作為事前的立規(guī)質(zhì)量保障制度，立規(guī)前評估制度要求在進(jìn)入立規(guī)程序之前對立規(guī)草案進(jìn)行全面評估，以評估結(jié)果指導(dǎo)立規(guī)草案的完善與優(yōu)化，盡可能確保其具有“良規(guī)”屬性。避免產(chǎn)生不必要的規(guī)范實(shí)施成本損耗，真正從源頭上實(shí)現(xiàn)對立規(guī)質(zhì)量的掌控。同時，立規(guī)前評估制度事實(shí)上為立規(guī)草案進(jìn)入正式立規(guī)程序設(shè)立了新的“基準(zhǔn)門檻”。立規(guī)主體為確保其起草的黨內(nèi)法規(guī)能夠進(jìn)入立規(guī)程序，會主動完善黨內(nèi)法規(guī)的起草工作，自覺以立規(guī)前評估的相關(guān)指標(biāo)來要求自己，以取得良好的評估結(jié)果，立規(guī)質(zhì)量由此得以保障。

（三）優(yōu)化立規(guī)資源配置的需要

如同所有的自然資源一樣，立規(guī)資源也是有限的。[5]雖然適格立規(guī)主體看似能夠無限制地制定黨內(nèi)法規(guī)，但考慮到所有黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施均需要耗費(fèi)相應(yīng)的成本，且立規(guī)活動受到依規(guī)治黨現(xiàn)實(shí)需求的全面約束，使得適格立規(guī)主體事實(shí)上無法無限制地產(chǎn)出黨內(nèi)法規(guī)。面對大量的立規(guī)需求，若是缺乏判斷立規(guī)項(xiàng)目輕重緩急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無規(guī)則地分散配置立規(guī)資源，可能出現(xiàn)立規(guī)活動越位、錯位、缺位，規(guī)范的效力空間交叉重疊、制度規(guī)定沖突打架等現(xiàn)實(shí)問題，致使大量立規(guī)資源被浪費(fèi)。[6]鑒于立規(guī)資源的稀缺性和有限性，[7]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）要求制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，體現(xiàn)了統(tǒng)籌使用立規(guī)資源的基本思想。構(gòu)建立規(guī)前評估制度，能夠?yàn)榱⒁?guī)主體統(tǒng)籌推進(jìn)立規(guī)工作，落實(shí)立規(guī)資源的審慎選擇和合理配置，實(shí)現(xiàn)立規(guī)資源的充分運(yùn)用提供有力抓手。一方面，立規(guī)前評估制度以量化的手段為評價立規(guī)草案樹立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而為立規(guī)資源的有效分配提供有效參考和合理依據(jù)，確保立規(guī)資源從低效率的立規(guī)草案流向高效率的立規(guī)草案，實(shí)現(xiàn)立規(guī)資源的優(yōu)化配置。[8]另一方面，立規(guī)前評估制度的適用，能夠防止立規(guī)權(quán)力被濫用，遏止認(rèn)為任何問題均需通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的“立規(guī)萬能主義”傾向，防止制度冗余背景下規(guī)范相對過剩，對黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和有效性帶來損害。

（四）提升立規(guī)效益的需要

所謂立規(guī)效益，是立規(guī)活動在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨等方面所產(chǎn)生的積極效用。進(jìn)一步提升立規(guī)效益，不僅是依規(guī)治黨向縱深發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，更是推動黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)從“框架式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)向的必經(jīng)之路。黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度資源，其針對各級黨組織和全體黨員之規(guī)范功能的充分發(fā)揮以一定的制度成本消耗為邏輯前提。要想實(shí)現(xiàn)立規(guī)效益的提升，提升立規(guī)質(zhì)量和降低立規(guī)成本是關(guān)鍵。在提升立規(guī)質(zhì)量層面，立規(guī)前評估制度作為立規(guī)質(zhì)量保障制度的重要內(nèi)容，通過立規(guī)質(zhì)量把控關(guān)口的前移，以提升立規(guī)質(zhì)量之制度價值，這一點(diǎn)在前面已有清晰論述，在此不再贅述。在降低立規(guī)成本層面，按照邊際成本規(guī)律，黨內(nèi)法規(guī)制度供給達(dá)到飽和狀態(tài)之前，每增加一部黨內(nèi)法規(guī)，邊際成本會基于黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的體系化效應(yīng)呈現(xiàn)出遞減趨勢，相應(yīng)的立規(guī)收益隨之遞增。相反，若是黨內(nèi)法規(guī)制度供給超過了飽和狀態(tài)，邊際成本即會隨著制度供給的進(jìn)一步增加而呈現(xiàn)出遞增趨勢，相應(yīng)的立規(guī)收益隨之遞減。[9]立規(guī)前評估制度的構(gòu)建，本質(zhì)上是從程序上為立規(guī)活動設(shè)置了一個過濾網(wǎng)，一方面能夠借助規(guī)范的程序過濾掉不必要的立規(guī)草案，克服立規(guī)活動的盲目性和隨意性，避免人、財(cái)、物的浪費(fèi)。另一方面能夠保持制度供給的有效性，避免規(guī)范過剩背景下邊際成本的增加。此外，立規(guī)前評估制度還能夠顯著提升立規(guī)活動的針對性，確保立規(guī)活動與現(xiàn)實(shí)立規(guī)需求相符，以此降低試錯成本，從而提升立規(guī)效益。

二、確立評估指標(biāo)的基本遵循

評估指標(biāo)作為立規(guī)前評估制度的核心要素，能夠以更加直觀的方式，實(shí)現(xiàn)對立規(guī)情況的整體把握，是開展立規(guī)前評估活動的邏輯前提和核心要素。鑒于評估指標(biāo)的重要地位，要求評估指標(biāo)的設(shè)置堅(jiān)持客觀性和導(dǎo)向性相結(jié)合、獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性相結(jié)合、原則性和靈活性相結(jié)合、定性和定量相結(jié)合、現(xiàn)實(shí)性和預(yù)測性相結(jié)合，以確保評估指標(biāo)能有效應(yīng)對靈活的現(xiàn)實(shí)需求，保障立規(guī)前評估活動有序展開。

（一）客觀性和導(dǎo)向性相結(jié)合

黨內(nèi)法規(guī)的起草是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工作，文本內(nèi)容既要充分響應(yīng)依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)要求，也要全面考量具體規(guī)范領(lǐng)域的特殊性?？陀^性要求評估指標(biāo)應(yīng)清晰明確，能夠有效透視復(fù)雜的立規(guī)草案，避免主觀性、模糊性的評估指標(biāo)影響評估結(jié)果的真實(shí)性，確保評估結(jié)果的說服力。導(dǎo)向性要求評估指標(biāo)應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范領(lǐng)域相適應(yīng)，突出立規(guī)活動應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)問題，以評估指標(biāo)引導(dǎo)立規(guī)活動向規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展，充分發(fā)揮評估指標(biāo)的導(dǎo)向矯正作用，為立規(guī)質(zhì)量的提升提供遵循和方向。[10]堅(jiān)持客觀性與導(dǎo)向性相結(jié)合，以確保評估指標(biāo)在有效展示立規(guī)草案真實(shí)情況的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身的引導(dǎo)功能，推動立規(guī)質(zhì)量的提升。

（二）獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性相結(jié)合

立規(guī)前評估制度作為對立規(guī)草案的系統(tǒng)考察，相應(yīng)的評估指標(biāo)應(yīng)兼具獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性。獨(dú)立性要求評估指標(biāo)下每項(xiàng)子指標(biāo)均應(yīng)含義明確、內(nèi)涵清晰，形成系統(tǒng)明確的下級概念群，確保評估指標(biāo)的指向性和針對性。以獨(dú)立的評估指標(biāo)，確保立規(guī)前評估活動的有序開展。協(xié)調(diào)性包含評估指標(biāo)內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)兩個維度的要求。評估指標(biāo)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，要求指標(biāo)彼此間和諧一致，搭配得當(dāng)，在評估活動中各司其職，不會出現(xiàn)重復(fù)評估或評估缺漏之情形。評估指標(biāo)的外部協(xié)調(diào)，要求評估指標(biāo)與實(shí)施后評估的指標(biāo)和諧統(tǒng)一。基于立規(guī)前評估和實(shí)施后評估的制度創(chuàng)設(shè)初衷，有效協(xié)調(diào)具體評估指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)置，避免評估指標(biāo)的重復(fù)設(shè)置，帶來不必要的制度成本損耗。同時，能夠有效防止評估沖突的產(chǎn)生，保障立規(guī)前評估制度的正向價值，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)評估制度合力。

（三）原則性和靈活性相結(jié)合

立規(guī)前評估制度作為可有效適用于所有立規(guī)草案的規(guī)范制度，具體評估指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)建立在全面考察黨內(nèi)法規(guī)所具有內(nèi)生共性的基礎(chǔ)之上，抽象出普遍可適用性的原則性評估標(biāo)準(zhǔn)，這也是保障評估指標(biāo)穩(wěn)定性和普遍可適用性的題中之義。在確立原則性評估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)認(rèn)識到評估指標(biāo)并不是一成不變的。立規(guī)草案在規(guī)范領(lǐng)域和適用地域上存在的差異性，要求賦予評估指標(biāo)個性化設(shè)置的空間，以確保評估指標(biāo)的靈活性，最大程度實(shí)現(xiàn)評估目的。從規(guī)范領(lǐng)域來看，不同規(guī)范領(lǐng)域之立規(guī)草案具有不同的規(guī)范目的和功能側(cè)重，應(yīng)“量體裁衣”為其確定相應(yīng)的評估指標(biāo)。從適用地域來看，考慮到不同地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境客觀上存在較大差異，同樣應(yīng)結(jié)合區(qū)域現(xiàn)實(shí)情況設(shè)置靈活的評估指標(biāo)，防止“一刀切”現(xiàn)象違背制度創(chuàng)設(shè)初衷。

（四）定性和定量相結(jié)合

立規(guī)前評估活動的開展以大量的數(shù)據(jù)為支撐，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確，與最終的評估結(jié)果是否可靠直接相關(guān)。堅(jiān)持定性和定量相結(jié)合，是確保評估結(jié)果科學(xué)性的必然要求。從評估指標(biāo)的具體內(nèi)容來看，其中合法性、合規(guī)性等指標(biāo)均為定性類指標(biāo)，客觀上無法使用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行論證。但若僅依據(jù)定性指標(biāo)開展立規(guī)前評估活動，評估報(bào)告將主要以主觀陳述的形式呈現(xiàn)。由于缺乏客觀的數(shù)據(jù)支撐，立規(guī)前評估報(bào)告將呈現(xiàn)出較強(qiáng)的主觀性，在無形中削弱了評估結(jié)果的客觀性和公正性，降低了評估結(jié)果的說服力。為此，評估指標(biāo)應(yīng)設(shè)置一定的定量指標(biāo)，力求通過定量分析實(shí)現(xiàn)評估指標(biāo)的量化，用數(shù)據(jù)進(jìn)行直觀論證。必要時可以用圖表、照片等形式進(jìn)行輔助描述，全面展示立規(guī)草案全貌。

（五）現(xiàn)實(shí)性和預(yù)測性相結(jié)合

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威也在于實(shí)施。若是立規(guī)前評估僅僅考察立規(guī)草案文本，忽視對立規(guī)草案能否在實(shí)踐中得以有效實(shí)施的分析，可能導(dǎo)致立規(guī)草案與實(shí)踐脫節(jié)之結(jié)果。脫離實(shí)際的黨內(nèi)法規(guī)可能由于缺乏實(shí)施條件、實(shí)施成本過高等原因被“束之高閣”，造成立規(guī)資源的浪費(fèi)。堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與預(yù)測性相結(jié)合，要求評估指標(biāo)不僅應(yīng)包含對立規(guī)草案合法性、合規(guī)性等方面的考察，還應(yīng)包含對立規(guī)草案實(shí)施可能實(shí)現(xiàn)的預(yù)期效果、可能引發(fā)的實(shí)際問題、可能遭遇的現(xiàn)實(shí)阻力、可能帶來的實(shí)施成本等方面的考察，以確保評估指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)對立規(guī)草案的整體考察、聯(lián)動考察和動態(tài)考察，并基于評估結(jié)果對立規(guī)草案進(jìn)行完善與優(yōu)化，最大程度減少進(jìn)入正式立規(guī)程序并得以發(fā)布之黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中可能遇到的阻力，實(shí)現(xiàn)立規(guī)初衷。

三、明確評估指標(biāo)的具體內(nèi)容

評估指標(biāo)作為對評估客體進(jìn)行評價的依據(jù)，是調(diào)節(jié)、控制、評價評估客體的準(zhǔn)則和參照。而最終的評估結(jié)果是否可靠，與評估指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)置是否合理密切相關(guān)。依據(jù)具體指標(biāo)觀測結(jié)果對評估結(jié)果所產(chǎn)生效果的不同，本文將評估指標(biāo)分為決定性指標(biāo)和程度性指標(biāo)兩種類型。其中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、合法性、合規(guī)性為決定性指標(biāo)，規(guī)范性、民主性、必要性、協(xié)調(diào)性、效益性為程度性指標(biāo)。決定性指標(biāo)的評估結(jié)果只能以“是”和“否”的形式予以呈現(xiàn)，未能滿足決定性指標(biāo)的立規(guī)草案將無法進(jìn)入正式立規(guī)程序。程度性指標(biāo)的評估結(jié)果以好、較好、中間、較差、差等語詞予以展示，或?qū)Τ潭冗M(jìn)行賦值，以具體的數(shù)值予以展示。程度有別的語詞或高低不同的數(shù)值作為評估結(jié)果，僅具有輔助性參考地位，并不會對立規(guī)草案能否進(jìn)入正式立規(guī)程序帶來決定性影響。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為我國各領(lǐng)域工作的政治邏輯起點(diǎn)，同樣也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的根本準(zhǔn)則。黨內(nèi)法規(guī)作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，應(yīng)將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為開展立規(guī)前評估活動的首要指標(biāo)，以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)的全覆蓋，使得全黨服從中央、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)得到更強(qiáng)有力的制度保障。[11]對于這一評估指標(biāo)的觀測，要求判斷立規(guī)草案文本是否體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位?？疾飕F(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)文本，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的文本表現(xiàn)形式具有多樣性。如《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》第四條明確規(guī)定中央委員會開展工作應(yīng)堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，即通過原則性的概括規(guī)定體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。又如《中國共產(chǎn)黨（行政學(xué)院）工作條例》第三條規(guī)定黨校（行政學(xué)院）工作必須堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，即是以思想信仰的明確體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，對于立規(guī)草案是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的判斷，不應(yīng)拘泥于特定的文本形式或語詞結(jié)構(gòu)，只要立規(guī)草案內(nèi)含堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之要求，即可被認(rèn)為符合這一評估指標(biāo)要求。

（二）合法性

合法性指標(biāo)要求立規(guī)草案具有合法性，而不得與憲法和法律的規(guī)定相抵觸。[12]確立合法性指標(biāo)具有強(qiáng)有力的規(guī)范依據(jù)，從國家法律層面來看，《憲法》第五條明確規(guī)定“各政黨和社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。一個先進(jìn)的政黨，必然是依法執(zhí)政的政黨。[13]從黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)有規(guī)范來看，《黨章》總綱明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。設(shè)置合法性評估指標(biāo)，不僅是確保立規(guī)草案符合憲法和法律規(guī)定的內(nèi)在要求，也是保障立規(guī)草案自身規(guī)范效力和權(quán)威性的必然選擇。對于合法性指標(biāo)的觀測，要求考察立規(guī)主體是否適格、立規(guī)主體是否在憲法與法律規(guī)范的范圍內(nèi)開展立規(guī)活動、規(guī)范內(nèi)容是否屬于“法律保留事項(xiàng)”、立規(guī)草案與現(xiàn)行法律體系能否有效銜接而無沖突等內(nèi)容。鑒于合法性指標(biāo)為決定性指標(biāo)，若是立規(guī)草案不符合合法性指標(biāo)，其從規(guī)范效力上看是自始無效的，應(yīng)當(dāng)被清理或修改，[14]即喪失了進(jìn)入正式立規(guī)程序的可能性。

（三）合規(guī)性

合規(guī)性指標(biāo)要求立規(guī)草案符合現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范要求，彼此并無沖突。若是不具有合規(guī)性的立規(guī)草案進(jìn)入到立規(guī)程序后正式發(fā)布實(shí)施，可能引發(fā)規(guī)范之間的矛盾與沖突，進(jìn)而直接影響黨內(nèi)法規(guī)體系自身的有效性和權(quán)威性，無益于推進(jìn)依規(guī)治黨的深入發(fā)展。對于合規(guī)性指標(biāo)的觀測，需從權(quán)限、實(shí)體、程序三個維度入手進(jìn)行判斷。在權(quán)限層面，評估主體應(yīng)考察立規(guī)主體是否適格、立規(guī)主體是否在其權(quán)限范圍內(nèi)開展立規(guī)活動、立規(guī)草案的制定是否具有上位黨內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)等內(nèi)容，以確保適格主體所起草立規(guī)草案的有效性。在實(shí)體層面，評估主體應(yīng)圍繞立規(guī)草案文本，全面考察草案所規(guī)范執(zhí)規(guī)主體、解釋主體、責(zé)任規(guī)定等內(nèi)容是否與現(xiàn)行規(guī)范存在沖突，避免實(shí)質(zhì)性規(guī)范沖突損害立規(guī)草案的有效性。在程序?qū)用?，評估主體應(yīng)依據(jù)《制定條例》等相關(guān)規(guī)定所確立的立規(guī)程序，考察立規(guī)草案的形成程序是否合規(guī)。鑒于合規(guī)性屬于決定性指標(biāo)，若是在評估過程中發(fā)現(xiàn)立規(guī)草案存在不合規(guī)問題，立規(guī)草案即無法進(jìn)入正式立規(guī)程序。只有待立規(guī)草案的不合規(guī)之處被有效矯正后，才能再次進(jìn)入立規(guī)前評估程序，依據(jù)評估結(jié)果判斷是否將其納入正式立規(guī)程序。

（四）規(guī)范性

規(guī)范性是對立規(guī)草案在語言表達(dá)、形式結(jié)構(gòu)等外部結(jié)構(gòu)形態(tài)提出的要求，是保證文本表意正確、規(guī)范完整的重要手段。對于規(guī)范性指標(biāo)的觀測，應(yīng)從立規(guī)草案的語言表達(dá)和形式結(jié)構(gòu)兩個方面展開。一方面，立規(guī)草案的語言文字使用應(yīng)符合漢語語言規(guī)范是最基本要求，以保證規(guī)范內(nèi)涵之表達(dá)和理解的有效性。[15]在此基礎(chǔ)之上，考慮到黨內(nèi)法規(guī)在語言表達(dá)上的特殊性，評估主體不應(yīng)一味追求語言文字使用的精確性和專業(yè)化，排斥模糊性語言和通俗化表述的存在，而應(yīng)從語言表達(dá)是否有效平衡了精確性和模糊性、專業(yè)化和通俗化的表達(dá)訴求出發(fā)，判斷語言表達(dá)是否滿足規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，科學(xué)合理的文本形式結(jié)構(gòu)有助于文本語義的表達(dá)，混亂不適的文本形式結(jié)構(gòu)則會阻礙文本語義的有效表達(dá)。依據(jù)《制定條例》第六條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。合適的文本形式結(jié)構(gòu)能夠更加直觀地表達(dá)規(guī)范內(nèi)容，文本形式結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)與不同的規(guī)范需求有效適配，以更高效地達(dá)成立規(guī)目的。為有效考察立規(guī)草案的文本形式結(jié)構(gòu)，要求立規(guī)主體預(yù)先對立規(guī)草案的文本內(nèi)容和復(fù)雜程度進(jìn)行綜合判斷，基于規(guī)范內(nèi)容需求對文本形式結(jié)構(gòu)的規(guī)范性進(jìn)行具體判斷。

（五）民主性

民主性與科學(xué)性相輔相成，提升立規(guī)草案的民主性，是確保立規(guī)草案科學(xué)性，提升立規(guī)質(zhì)量的內(nèi)在要求。[16]設(shè)置民主性指標(biāo)的目的，在于考察立規(guī)草案在內(nèi)容上和程序上是否能夠有效保障黨和人民的意志得以集中體現(xiàn)。只有通過民主的程序與活動過程，依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需求才能得到有效集中和全面表達(dá)。對于民主性指標(biāo)的觀測，需要從黨內(nèi)參與和專家參與兩個維度考察立規(guī)草案是否具有“可接近性”。具體而言，需要考察各級黨組織、全體黨員和專家能否通過公開渠道查詢或獲取立規(guī)草案內(nèi)容;能否通過有效渠道針對立規(guī)草案提出自己的意見;提出的意見或建議能否得到及時反饋;提出的意見或建議能否被立規(guī)草案予以吸收或采納等內(nèi)容?？疾炝⒁?guī)前評估活動的運(yùn)行機(jī)制，起草主體作為立規(guī)草案的責(zé)任主體，必然有強(qiáng)烈的意愿與傾向推動立規(guī)草案進(jìn)入正式立規(guī)程序，此種內(nèi)在的傾向性可能使得部門意志或個人意志被強(qiáng)化，削弱立規(guī)草案的客觀性。保障各級黨組織、全體黨員和專家的有效參與，不僅能夠提升立規(guī)草案的“可接近性”，建立對立規(guī)草案起草過程的有效監(jiān)督，確保立規(guī)草案能夠全面反映黨和人民的根本利益，而且能夠充分發(fā)揮特定領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的專業(yè)優(yōu)勢，提升立規(guī)草案的科學(xué)性和針對性，保障立規(guī)質(zhì)量。

（六）必要性

所謂必要性，即相對于選擇性而言的一種事物傾向。設(shè)置必要性指標(biāo)的直接目的，在于將立規(guī)活動限制在必要的范圍之內(nèi)，避免過度立規(guī)帶來不必要的成本損耗。在現(xiàn)代風(fēng)險社會背景下，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政處于風(fēng)險與危險疊加的環(huán)境之中。[17]若是僅基于表象問題開展立規(guī)活動，一旦內(nèi)在問題的外在表現(xiàn)形式發(fā)生變化，相應(yīng)的規(guī)范即可能喪失現(xiàn)實(shí)價值。設(shè)置必要性指標(biāo)的重要價值，在于以此倒逼立規(guī)主體從多樣化的表象問題中進(jìn)行抽象化的因素抽取，針對問題本質(zhì)有的放矢地進(jìn)行規(guī)范構(gòu)建，避免草率立規(guī)行為的出現(xiàn)。對于必要性指標(biāo)的觀測，核心在于考察立規(guī)草案是否已經(jīng)滿足了從文本落實(shí)到實(shí)踐所需的客觀條件，而成為一種必須實(shí)現(xiàn)的客觀需求。首先，應(yīng)全面考察立規(guī)草案所規(guī)范內(nèi)容是否能夠在現(xiàn)有國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)予以解決，只有在現(xiàn)有規(guī)范體系無法調(diào)整或者不足以給予全面調(diào)整的情況下，才有立規(guī)的必要。其次，應(yīng)全面考察立規(guī)草案所規(guī)范問題的迫切程度，若所規(guī)范問題僅是特定時代背景下的階段性產(chǎn)物，建議采取更為靈活的規(guī)范手段，而無需制定黨內(nèi)法規(guī)。最后，應(yīng)判斷立規(guī)時機(jī)是否恰當(dāng)。若正處于立規(guī)草案的上位黨內(nèi)法規(guī)即將出臺或修改之時，則建議等待上位黨內(nèi)法規(guī)出臺或修改以后，再決定是否將立規(guī)草案推入正式的立規(guī)程序。若是上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)就具體問題進(jìn)行了規(guī)范，則無需進(jìn)行重復(fù)立規(guī)活動;若是規(guī)范內(nèi)容存在沖突，則應(yīng)及時修改;若不存在重復(fù)立規(guī)或是規(guī)范沖突之情形，則進(jìn)一步考慮是否將立規(guī)草案推入立規(guī)程序。

（七）協(xié)調(diào)性

考察立規(guī)草案協(xié)調(diào)性的基本目的，在于從起草階段即盡可能消除規(guī)范之間存在的潛在沖突，保障規(guī)范與規(guī)范之間的一致性，確保制度優(yōu)勢全面轉(zhuǎn)化為治理效能。對于協(xié)調(diào)性指標(biāo)的觀測，需要從立規(guī)草案體系內(nèi)的協(xié)調(diào)與體系外的協(xié)調(diào)兩方面入手，核心是要保障立規(guī)草案能夠自成體系而呈現(xiàn)出體系內(nèi)外統(tǒng)一和諧的狀態(tài)。一方面，體系內(nèi)的協(xié)調(diào)涉及縱向的協(xié)調(diào)和橫向的協(xié)調(diào)。縱向的協(xié)調(diào)要求考察立規(guī)草案的規(guī)范內(nèi)容與上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是否一致。具體而言，立規(guī)草案應(yīng)嚴(yán)格遵守《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的名稱和各級黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范權(quán)限做出的明確規(guī)定，以確保制度規(guī)范的上下一致性。橫向的協(xié)調(diào)要求考察立規(guī)草案的規(guī)范內(nèi)容與相同層級黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是否一致。尤其是針對一些由于經(jīng)濟(jì)原因或地域原因而聯(lián)系緊密的地區(qū)，相應(yīng)的立規(guī)草案更應(yīng)注意彼此規(guī)范之間的一致性。另一方面，體系外的協(xié)調(diào)要求考察黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范內(nèi)容是否一致。評估主體需要首先考察立規(guī)草案的規(guī)范內(nèi)容與國家法律之間的關(guān)系，若是屬于兩者的重合規(guī)范領(lǐng)域，應(yīng)重點(diǎn)考察立規(guī)草案與國家法律是否統(tǒng)一;若是屬于兩者不存在重合的規(guī)范領(lǐng)域，應(yīng)重點(diǎn)考察立規(guī)草案是否存在越權(quán)規(guī)范的情形;若是屬于兩者并非完全重合亦非完全分開的規(guī)范領(lǐng)域，應(yīng)重點(diǎn)考察立規(guī)草案與國家法律是否能夠?qū)崿F(xiàn)順暢連接，確保兩者的銜接無障礙。

（八）效益性

黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨的根本保障和重要依據(jù)，為賦予依規(guī)治黨以可持續(xù)發(fā)展的生命力，立規(guī)活動必須直面立規(guī)效益問題。所謂立規(guī)效益，即立規(guī)收益除去立規(guī)成本所得的凈收益。[18]不同的制度規(guī)范模式，會直接影響立規(guī)草案實(shí)際效用的發(fā)揮。設(shè)置效益性評估指標(biāo)，核心在于考察立規(guī)草案對黨內(nèi)外的影響所產(chǎn)生的成本和收益，進(jìn)而通過成本和收益的比較，選擇是否將立規(guī)草案推入正式立規(guī)程序。[19]首先，需全面考察立規(guī)草案的立規(guī)成本。依據(jù)成本產(chǎn)生階段的不同，可以將成本類型化為制度構(gòu)建直接成本、執(zhí)規(guī)成本、監(jiān)督成本、守規(guī)成本。其中的制度構(gòu)建直接成本涉及草案起草部門的設(shè)置與運(yùn)作、制度構(gòu)建的前期調(diào)研、相關(guān)資料的搜集等方面的支出;執(zhí)規(guī)成本為執(zhí)規(guī)部門為確保具體規(guī)范的權(quán)威性而投入其中的人力、物力、財(cái)力等支出;監(jiān)督成本為規(guī)范的增加所導(dǎo)致監(jiān)督力量的增加、監(jiān)督人員的配備所消耗的社會資源;守規(guī)成本為具體規(guī)范實(shí)施后被規(guī)范主體基于權(quán)利的讓渡可能產(chǎn)生的資源消耗。[20]其次，需進(jìn)一步考察實(shí)施立規(guī)草案的預(yù)期收益。依據(jù)收益產(chǎn)生來源的不同，可以將立規(guī)收益分為直接收益和間接收益。直接收益為黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范在實(shí)施中得到實(shí)現(xiàn)取得的效益，與立規(guī)者在立規(guī)時設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)具有一致性。間接收益是由于黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范的實(shí)現(xiàn)而引起的其他方面的效益，是實(shí)現(xiàn)直接收益的同時帶來的“溢出”效應(yīng)。[21]最后，需要在全面考察立規(guī)成本和立規(guī)收益的基礎(chǔ)上，以貨幣形式呈現(xiàn)成本與收益的數(shù)值比，進(jìn)而得出是否有必要將特定立規(guī)草案推進(jìn)立規(guī)程序之結(jié)論。

2019年7月9日，習(xí)近平總書記在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上強(qiáng)調(diào)“要搞好制度‘供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，空白缺位的抓緊建立，不全面的盡快完善，成熟經(jīng)驗(yàn)及時推廣”[22]。立規(guī)前評估制度作為保障立規(guī)質(zhì)量的重要制度，在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中卻仍屬空白。此種制度上的空白缺位不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)范質(zhì)量的進(jìn)一步提升，亦會阻礙黨內(nèi)法規(guī)體系所具有制度優(yōu)勢向規(guī)范效能的高效轉(zhuǎn)化。站在建黨一百周年的歷史新起點(diǎn)之上，為充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系在依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨中的引領(lǐng)作用，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)提供有力制度保障，構(gòu)建立規(guī)前評估制度的現(xiàn)實(shí)必要性愈加凸顯。評估指標(biāo)作為科學(xué)構(gòu)建立規(guī)前評估制度的關(guān)鍵要素，對于評估指標(biāo)基本遵循和具體內(nèi)容的探討，是補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)空白的有益探索。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央辦公廳法規(guī)局.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系[N].人民日報(bào)，2021-08-04（01）.

[2] 周怡萍.立法前評估制度研究——以地方立法為視角[J].人大研究，2014（8）：33.

[3] 魏玲，馬艷君.地方立法前評估：評估什么和如何評估[J].人大研究，2020（4）：20-21.

[4] 黎芳宇.黨內(nèi)法規(guī)評估：價值與標(biāo)準(zhǔn)[J].理論導(dǎo)刊，2020（1）：27.

[5] 陳焱光.論市場經(jīng)濟(jì)與立法的市場導(dǎo)向[J].湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2002（4）：21.

[6] 宋功德.黨規(guī)之治[M].北京：法律出版社，2015：488-490.

[7] 王彥明，戴燕.成本效益分析法在我國地方經(jīng)濟(jì)立法中的適用及改進(jìn)[J].學(xué)術(shù)論壇，2019（6）：88.

[8] 汪全勝.立法成本效益評估制度的適用范圍考察[J].法學(xué)論壇，2016（1）：25.

[9] 王學(xué)輝.行政程序法律的成本與效益分析[J].現(xiàn)代法學(xué)，2000（1）：70.

[10] 孫艷春，陳雪瑩.關(guān)于構(gòu)建地方黨組織政治生態(tài)考核評價指標(biāo)體系研究[J].理論探討，2018（6）：128.

[11] 周建偉.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系：內(nèi)涵、定位、意義與內(nèi)在邏輯[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2020（2）：36.

[12] 姚國建，潘姚.論黨內(nèi)法規(guī)解釋原則的確立[J].理論探索，2020（1）：64.

[13] 本報(bào)評論員.以制度建設(shè)開創(chuàng)全面依法治國新局面——論學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2019-11-04（01）.

[14] 張海濤.“國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”的理論反思與關(guān)系重構(gòu)——一個社會憲治的分析進(jìn)路[J].湖北社會科學(xué)，2020（3）：115.

[15] 鄒玉華，劉東陽.《民法總則》立法技術(shù)之進(jìn)步及改進(jìn)建議——以列舉法中“項(xiàng)”的表述為中心[J].法學(xué)雜志，2018（8）：75.

[16] 王建芹，趙銀.加強(qiáng)與完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度的若干思考[J].廉政文化研究，2021（1）：42.

[17] 杜艷華.處于“風(fēng)險”與“危險”的疊加之中——論現(xiàn)階段中國共產(chǎn)黨執(zhí)政面臨的考驗(yàn)及其應(yīng)對[J].理論學(xué)刊，2014（7）：28.

[18] 汪全勝.立法效益研究——以當(dāng)代中國立法為視角[M].北京：中國法制出版社，2003：191.

[19] 汪全勝.我國立法成本效益分析制度構(gòu)建的困境及出路[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2014（4）：451.

[20] 劉寧.論立法成本效益評估制度的發(fā)展及改進(jìn)[J].地方立法研究，2018（1）：84.

[21] 汪全勝.立法成本效益評估研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2016：17.

[22] 習(xí)近平.在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話[J].旗幟，2019（11）：8.

Ex-Ante Evaluation System of Inner-Party Rules and? Regulations： Practice Value and Index Establishment

PAN Yao （Law School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， Beijing， China）

Abstract： A sound system of inner-Party rules and regulations is the fundamental support for promoting Party administration in accordance with rules and an institutional guarantee for further modernization of Chinas governance system and capacity as well. Although the ex-ante evaluation system of the inner-Party rules and regulations has not been effectively established in the current system， the practical value of the system should not be underestimated as an important part to improve the evaluation system， an inevitable requirement to supplement the quality assurance system of inner-Party rules and regulations， a key means to optimize the allocation of regulatory resources， and a major means to improve the effectiveness of inner-Party rules and regulations. The scientific construction of ex-ante evaluation system of the inner-Party rules and regulations takes clear evaluation indexes as its logical premise and key elements， its establishment combining objectivity and orientation， independence and coordination， principle and flexibility， qualitative and quantitative evaluations， realistic and predictive perspectives. Such indexes can roughly be divided into two categories： the determining indexes including adhering to the Partys leadership， legitimacy and compliance to laws and regulations，? and the degree indexes covering standardization， democracy， necessity， coordination and effectiveness， which provides a clear guidance on the ex-ante evaluation system.

Key words： inner-Party rules and regulations; evaluation system; ex-ante evaluation system; practical value; index contents