歐盟海洋邊界安全治理與啟示：以海上非法移民為例

關(guān)孔文 房樂憲

（1.北京航空航天大學(xué)，北京100191；2.中國人民大學(xué)，北京100872）

《歐盟海洋安全戰(zhàn)略》已將“有效增強聯(lián)盟海洋外部邊境阻止海洋相關(guān)非法活動”界定為歐盟主要安全利益之一，并將“跨境、有組織的犯罪，包括武器走私、毒品和人口販賣活動”視為聯(lián)盟層面最重要的安全威脅之一。①Council of the European Union，“European Union Maritime Security Strategy，”Council of the European Union，June 24，2014，http：／／regis?ter.consilium.europa.eu／doc／srv？l＝EN＆f＝ST%2011205%202014%20INIT，訪問時間：2020年6月1日。當然，移民或難民是否構(gòu)成對歐盟海洋安全的威脅，也引發(fā)了歐盟內(nèi)部政治層面和學(xué)術(shù)層面的廣泛討論。中東和北非地區(qū)政治局勢的持續(xù)動蕩，促使大量難民通過各種渠道進入地緣臨近的歐盟成員國（如意大利、希臘等）尋求庇護。隨著涌入難民數(shù)量持續(xù)增加，特別是敘利亞男孩在偷渡過程中溺亡并伏尸于海灘之上的照片吸引了世界廣泛關(guān)注，一度給歐盟構(gòu)成巨大道義壓力，迫使歐盟開始重視通過海上干預(yù)措施防范類似事件的發(fā)生。同時，由于非法移民的移動路徑往往與海上走私、人口販賣的非法活動區(qū)域相重合，極易引發(fā)人道主義危機和海上生態(tài)環(huán)境破壞；此外，難民經(jīng)海路尋求庇護的高風(fēng)險性，使歐盟將風(fēng)險控制的重心由陸地部門轉(zhuǎn)移至海洋部門。歐盟為應(yīng)對海上非法移民問題，采取了一系列軍事和民事政策手段，本文將就此進行討論，以便加深對歐盟海洋外部邊界治理難度的理解，并探討歐盟多維度政策框架構(gòu)建對中國海洋外部邊境和潛在移民管理的借鑒意義。

一、海上非法移民及其對歐盟海洋外部邊界安全的挑戰(zhàn)

歐盟成員國所管轄的海域面積大于陸地，構(gòu)成世界上最大的管轄海域，且海洋幾乎是歐盟半數(shù)人口的家園，因此歐盟格外重視海洋安全要素。①付玉：“歐盟公海保護區(qū)政策論析”，《太平洋學(xué)報》，2021年第2期，第38頁。根據(jù)歐洲邊境管理局2021年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，即使在“新冠肺炎疫情”全球肆虐的情況下，2020年依然追蹤到125 226人次非法穿越歐盟的外部邊界，雖然較之2016年高峰時期的51.1萬人次下降了75%，但對歐盟外部邊境管理造成的壓力依然不容忽視。②FRONTEX，“Risk Analysis for 2020，”March 2020，War?saw；FRONTEX，“Risk Analysis for 2021”，April 2021，Warsaw.就海洋部門（參見表1），難民主要通過地中海地區(qū)的3個通道涌入歐洲，分別為“東部地中海線路”“中部地中海線路”和“西部地中海線路”，其中“中部地中海線路”的壓力最大。值得注意的是，尼日利亞、幾內(nèi)亞曾是地中海地區(qū)難民的主要來源國，從2018年開始被阿富汗、敘利亞和摩洛哥等國所取代。③FRONTEX，“Risk Analysis for 2019，”February 2019，Warsaw.更重要的是，目的地為歐盟的非法偷渡不僅對歐盟整體政治、社會秩序和法律法治構(gòu)成挑戰(zhàn)，而且該類偷渡模式已在包括地中海、非洲西部和北部等區(qū)域形成了一種商業(yè)模式，④Derek Lutterbeck，“Policing Migration in the Mediterranean，”Mediterranean Politics，Vol.11，No.1，2006，pp.74－75.其所搭乘船只并非適于海洋航行，組織非法偷渡的“蛇頭”也時刻準備在遇見海上巡邏隊時將這些“非法移民”投入大海，由此構(gòu)成嚴重的人道主義安全威脅。⑤Michael Samers，“An Emerging Geopolitics of Illegal Immi?gration in the European Union，”European Journal of Migration and Law，Vol.27，No.6，2004，p.42.并且所使用船只在承載和應(yīng)對海上自然環(huán)境變化方面的能力較差，其航行過程及遇風(fēng)暴所造成的事故，對海洋環(huán)境和生態(tài)安全也可能構(gòu)成威脅。大體上，非法移民對歐盟海洋安全和外部邊界管控的挑戰(zhàn)如下：

表1 2020年歐盟所探測非法移民線路及規(guī)模統(tǒng)計表

第一，難民大量涌入造成歐盟海上邊境管理困難和區(qū)域海洋安全治理困境。歐盟非法移民主要來源地廣泛，并且流入路徑受季風(fēng)、洋流、地區(qū)安全局勢等要素影響較大，使非法移民主要流入方式處于不斷動態(tài)變化中，其隨機性和多變性無形中給歐盟海上邊境管理造成巨大困難。例如，2018年非法移民主要依靠東、西地中海線路進入歐盟；2019年僅通過東地中海線路進入歐盟的人數(shù)就超過總量的58%，而西地中海線路的非法移民僅占不到17%；2020年通過中地中海線路進入歐盟的非法移民將近是東、西地中海線路的總和。⑥FRONTEX，“Risk Analysis for 2019，”February 2019，Warsaw；FRONTEX，“Risk Analysis for 2020，”March 2020，War?saw；FRONTEX，“Risk Analysis for 2021，”April 2021，Warsaw.其中，“東部地中海線路”主要穿越歐盟同土耳其的外部邊界，該線路在“關(guān)于大范圍降低從土耳其進入歐盟移民數(shù)量和規(guī)模的聯(lián)合聲明”發(fā)布之后依然處于活躍狀態(tài)。根據(jù)該聲明，2016年3月20日之后穿越歐盟—土耳其邊境的非正常移民將被遣返。事實上，意大利與土耳其之間的海上航線依然處于開放狀態(tài)，非法移民仍有一定的空間穿越歐盟海洋外部邊境并進入歐盟領(lǐng)土范圍之內(nèi)。據(jù)此，按照歐盟與土耳其達成的補貼政策框架，歐方自2018年起為土耳其提供總額60億歐元的資金援助，支持其在應(yīng)對難民問題方面的行動，使土耳其政府相關(guān)政策也成為歐盟東地中海安全治理的重要影響變量。同時，社會動蕩和連年戰(zhàn)亂引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展遲緩也是造成中東、北非難民問題的根源。貧窮的社會狀態(tài)使民眾基本生活難以保證，由此形成難民流動的內(nèi)生性動力。因此，包括難民生成、流動等域外因素在很大程度上影響歐盟海上邊境安全治理的成效。

第二，非法移民流動與海上跨境犯罪活動相互關(guān)聯(lián)，增大了海上移民綜合治理難度。與“非洲之角”和亞丁灣地區(qū)滋長的海盜活動相類似，歐盟內(nèi)一些國家國內(nèi)政權(quán)的不穩(wěn)定往往造成其對域內(nèi)領(lǐng)土、海洋管轄能力不足，為跨國犯罪尤其是毒品、軍火走私及人口販賣與偷渡提供了發(fā)展空間，加之司法管轄和審判力度不足，使得從事違法活動的成本處于相對較低的水平，因而越境犯罪活動往往與非法移民的活動范圍相重合。事實上，國家沿岸及海上邊境巡邏力量和管控能力的不足，也為難民的流動提供了客觀上的便利條件，歐盟海洋安全威脅因素呈現(xiàn)彼此交織的態(tài)勢。非法煙草及軍火走私問題不僅給陸地邊境管理部門帶來困難，也對海上邊境管控和海關(guān)監(jiān)督構(gòu)成挑戰(zhàn)。較之陸地運輸方式，海上運輸面臨的自然環(huán)境更為復(fù)雜，并且需動員的資源和花費的成本更高，①Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im?migration at the European Union's Southern Maritime Border.An Emer?ging System Driven by‘Migration Emergencies’，”Journal of Mediter?ranean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.23.因此監(jiān)管難以做到真正意義上的全面覆蓋，走私活動仍有機可乘。大量毒品以隱藏在貨輪集裝箱的形式通過海運從拉丁美洲運往歐洲，非洲西部（包括幾內(nèi)亞比紹、幾內(nèi)亞、岡比亞、尼日利亞和塞內(nèi)加爾等）則是重要的中轉(zhuǎn)站，由此，大量毒品通過各種形式的海上運輸最終進入歐洲。②FRONTEX，“Risk Analysis for 2017，”Publications Office of the European Union，F(xiàn)ebruary 2017，Warsaw.據(jù)統(tǒng)計，2020年歐盟共探測或查處609起海上毒品走私犯罪案件，查獲各類毒品145噸，約占歐盟整體非法毒品交易量的75%左右。③FRONTEX，“Risk Analysis for 2021”，Publications Office of the European Union，April 2021，Warsaw.

第三，引發(fā)人道主義危機并對聯(lián)盟共同價值構(gòu)成挑戰(zhàn)。對歐盟而言，“難民危機”被視為對成員國和聯(lián)盟層面整體政治秩序和社會福利的一種威脅，據(jù)此實行政策的主要目標應(yīng)當是有效監(jiān)測和控制非法移民的流入。但是，歐盟一直以來宣稱堅持的“人權(quán)”原則使得聯(lián)盟層面的治理和成員國的相關(guān)行動不得不將“移民本身的安全”納入考慮的范疇。由此，歐盟行動的主要目標并非將探測到的非法移民驅(qū)逐回國，而是通過打擊“蛇頭”，保護移民的人身安全及其他基本權(quán)利。①Derek Lutterbeck，“Policing Migration in the Mediterranean，”Mediterranean Politics，Vol.11，No.1，2006，p.64.針對來自公海的難民，根據(jù)國際法實施“不遣返”的原則，即“不得將移民遣返至無法保證其生命安全及身體健康的移民始發(fā)國或第三方國家”。歐盟據(jù)此很難將進入所轄海域或者在公海攔截的難民簡單遣返回西亞、北非相關(guān)地區(qū)（敘利亞、利比亞等國），同時歐盟也須為進入其領(lǐng)土范圍內(nèi)的難民尋求賴以謀生的方式及合適的工作機會。因此，進入歐盟領(lǐng)土范圍就成為來自中東、北非的難民甘愿冒生命危險而達成的主要生存性目標。歐盟海上外部邊境管理相關(guān)正式或非正式的規(guī)則雖然不能被視為解決非法移民問題的根本途徑，但其既不同于接收國的陸上安置，也不同于啟程國的管控措施，是基于人道主義及人權(quán)保護的基本原則而采取的獨立海上救助和犯罪懲戒行動。②陳敬根、劉刊斌：“難民和非安全移民海上管控前置的法律困境與對策”，《國際展望》，2017年第5期，第85頁。

第四，加劇歐盟與成員國之間不同層面政策的不一致性及成員國之間政策立場的分歧。事實上，在海洋外部邊境安全管控領(lǐng)域，歐盟層面雖已存在較為完整的法理框架，但該議題領(lǐng)域仍屬聯(lián)盟和成員國的“共享權(quán)能”，聯(lián)盟所享有的立法權(quán)限較為有限，并不能形成一項完整有效并且具有超國家性質(zhì)的外部邊境政策。③Alexander Proelss，“Maritime Border Control in the European Union，”in E.Conde，ed.，The Routledge Handbook of European Security Law and Policy，Routledge，2020，pp.352－353.成員國層面的相關(guān)立法嘗試多數(shù)是由歐洲南部國家發(fā)起，并推動歐洲北部國家共同立法，中、東歐國家則根據(jù)歐盟的要求和一體化層面的相關(guān)法律框架，調(diào)整并改進其國內(nèi)政策，也因此引發(fā)了南歐、西歐國家與中、東歐國家就難民庇護問題的分歧。④Bastian A.Vollmer，“Policy Discourses on Irregular Migration in the EU?‘Number Games’and‘Political Games’，”European Journal of Migration and Law，Vol.13，No.3，2011，p.318.然而，當絕大多數(shù)涌入歐洲的移民身份被認定為“難民（Refugees）”，且進入歐盟的主要目標是“被動”尋求國際庇護，這也就意味著聯(lián)盟層面所使用的治理和管控手段較之傳統(tǒng)的經(jīng)濟目的移民應(yīng)有所區(qū)別。由此，“難民危機”作為一項安全議題，客觀上對歐洲現(xiàn)有政治秩序、“傳統(tǒng)政治歸屬”和移民治理手段構(gòu)成了挑戰(zhàn)。⑤JEF Huysmans，“The European Union and the Securitization of Migration，”Journal of Common Market Studies，Vol.38，No.5，2000，p.751.同時，隨著海上難民的劇增，跨越海洋外部邊界并從事非法武器、毒品走私等活動也日益猖獗。因此，“申根條約”和“都柏林公約”等針對邊界治理和難民安置的法律框架已難以適應(yīng)現(xiàn)實難民問題的發(fā)展，⑥Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im?migration at the European Union's Southern Maritime Border.An Emer?ging System Driven by‘Migration Emergencies’，”Journal of Mediter?ranean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.29.需要在一定程度上進一步擴展聯(lián)盟層面對“安全問題”的界定及其內(nèi)涵。

二、歐盟復(fù)合管控政策框架的構(gòu)建和治理體系的提升

海洋相關(guān)議題的重要性在歐洲一體化伊始即被成員國認可，但歐盟的政策重心在較長一段時間主要圍繞與海洋相關(guān)的經(jīng)貿(mào)、運輸、資源開發(fā)和環(huán)境保護等領(lǐng)域。然而，隨著經(jīng)海洋涌入歐盟的非法移民數(shù)量劇增，以及伴隨的人道主義災(zāi)難和猖獗的犯罪活動，加之難民安置相關(guān)措施帶來的經(jīng)濟、政治、社會和安全負擔(dān)，迫使歐盟轉(zhuǎn)向通過安全管控措施干預(yù)難民危機。當然，針對形成非法移民的復(fù)雜原因，治理手段應(yīng)突出不同政策部門聯(lián)合的特點，并推動原有單一政策框架向更為多元的政策體系轉(zhuǎn)變。⑦William Walters，Imagined Migration World：The European Union’s Anti－Illegal Immigration Discourse，Palgrave Macmillan，2010，p.73.如果將“難民危機”作為處于較高政治層面的安全議題來處理，歐盟的政策手段也理應(yīng)涵蓋軍事和民事兩個層面的內(nèi)容：就軍事層面而言，其與歐盟“共同外交與安全政策”密切相關(guān)，通過使用軍事外交手段，特別是相關(guān)軍艦活動（歐盟的“索菲亞行動”）確保相關(guān)海域的安全和難民人身安全；民事層面的政策工具和船艇（借助歐洲邊境管理局和歐洲刑警組織）通過搜索、監(jiān)控、救援等手段對偷渡者相關(guān)數(shù)據(jù)進行收集，并與軍事行動部門進行信息交換，實現(xiàn)兩個層面的相輔相成和相互促進。

2.1 歐盟海上軍事政策手段的運用：“索菲亞行動”的實施

隨著歐盟安全政策內(nèi)涵的豐富及所面臨安全環(huán)境的變化，歐盟的軍事行動也呈現(xiàn)新的態(tài)勢：其一，隨著對聯(lián)盟安全構(gòu)成威脅要素性質(zhì)的不斷變化而調(diào)整，由此形成一種更為廣泛的安全政策領(lǐng)域，而非單純的防務(wù)議程；其二，不斷增強內(nèi)部和外部行動的結(jié)合，擴展“共同外交與安全政策”的行動范疇；其三，改變過去軍事行動僅限于陸地部門的局限性，并逐步擴展至海洋部門。①Thierry Tardy，“Operation Sophia’s World－Changes and Challenges，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），November 27，2017，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief%2032%20Operation%20Sophia_0.pdf，訪問時間：2020年5月30日。據(jù)此，歐盟借鑒打擊亞丁灣海盜活動的“阿塔蘭特行動”，開辟了“共同安全與防務(wù)政策”在應(yīng)對海洋領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全威脅的新維度。2015年5月18日，歐盟理事會通過決議實施應(yīng)對地中海地區(qū)難民問題的“索菲亞行動（Operation Sophia）”（代號EUVAFOR Med），旨在對地中海中南部地區(qū)海域人口販賣偷渡的商業(yè)模式予以干預(yù)和打擊，增強辨識、抓捕和處置涉嫌偷渡船只的干預(yù)能力。②Council of the European Union，“Council Decision on a Eu?ropean Union Military Operation in the Southern Central Mediterranean（EUNAVFOR Med），”Council of the European Union，May 18，2015，http：／／eur－lex.europa.eu／legal－content／EN／TXT／PDF／？uri＝CELEX：32015D0778＆qid＝1435825940768＆from＝EN，訪問時間：2020年11月30日。該軍事行動被賦予一定的救援職能，比如支持“海上人身安全（SOLAS）”等救援任務(wù)，③EUNAVFOR MED，“Information Booklet，”European Union Naval Force Somalia Operation Atalanta，F(xiàn)ebruary 12，2015，http：／／eunavfor.eu／wp?content／uploads／2015／02／20150112_EU?Naval?Force?Operation?Atalanta?Information?Booklet?EN?hyperlinks.pdf，訪問時間：2020年2月10日。但其工作重心仍然圍繞偷渡行為和偷渡者本身。“索菲亞行動”總部位于意大利羅馬，負責(zé)整個行動籌劃和發(fā)布相關(guān)指令，④Council of the European Union，“Political and Security Com?mittee Decision （CFSP） 2015／958 of 17 June 2015 on the Appointment of the EUForce Commander for the European Union Mili?tary Operation in the Southern Central Mediterranean（EUNAVFOR MED）（EUNAVFOR MED／1／2015），”Council of the European U?nion，June 17，2015，http：／／eur－lex.europa.eu／legal－content／EN／TXT／PDF／？uri＝CELEX：32015D0958＆qid＝1435825940768＆from＝EN，訪問時間：2020年1月31日。預(yù)期達到完全行動能力之后再執(zhí)行1年，但最終延期至2020年3月31日結(jié)束。⑤Council of the European Union，“EUNAVFOR MED Opera?tion Sophia：Mandate Extended until 31 December 2018，”Council of the European Union，July 25，2017，http：／／www.consilium.europa.eu／en／press／press－releases／2017／07／25／eunavformed－sophiamandate－extended／，訪問時間：2020年12月30日。

行動共動用約10艘軍艦及部分空中力量和情報收集機構(gòu)，其中有21個成員國參與了該軍事行動。德國、比利時、法國、西班牙、葡萄牙、斯洛文尼亞和英國等各出動1艘護衛(wèi)艦；作為主要領(lǐng)導(dǎo)國之一的意大利不僅出動了航空母艦，也提供了其他海上軍事力量；西班牙、法國和盧森堡則提供了部分空中偵察力量。⑥Thierry Tardy，“Operation Sophia's World?Changes and Challenges，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），November 27，2017，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief%2032%20Operation%20Sophia_0.pdf，訪問時間：2020年5月30日。共同行動的成本由“雅典娜機制”（Athena Mechanism）承擔(dān)，每年預(yù)算為1 182萬歐元。⑦EEAS，“European Union Naval Force?Mediterranean Opera?tion Sophia，”EEAS，September 30，2016，http：／／eeas.europa.eu／archives／docs／csdp／missions－and－operations／eunavfor－med／pdf／factsheet_eunavfor_med_en.pdf，訪問時間：2020年11月30日?！八鞣苼喰袆印敝饕ㄋ膫€階段：第一，通過信息收集及在公海的追蹤行動對移民網(wǎng)絡(luò)進行偵察和監(jiān)控；第二，在公海區(qū)域就人口偷渡可疑船只進行登船、檢查、抓捕和轉(zhuǎn)移行動；第三，在獲得聯(lián)合國安理會（UNSC）或是利比亞政府的授權(quán)下，在利比亞內(nèi)部水域和所轄領(lǐng)土進行第二階段的行動；第四，在獲得聯(lián)合國安理會（UNSC）或是利比亞政府的授權(quán)下（最好二者皆有），在利比亞領(lǐng)土范圍內(nèi)使用一切必要手段破壞相關(guān)船只使其難以被偷渡者再度利用。⑧Thierry Tardy， “Operation Sophia's World?Changes and Challenges，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），November 27，2017，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief%2032%20Operation%20Sophia_0.pdf，訪問時間：2020年5月30日。“索菲亞行動”的結(jié)束，意味著歐盟在采取“歐洲安全途徑”的同時，將更多“人的安全手段”議題加入了其“睦鄰政策”的議事日程。

2.2 歐盟海上民事政策手段的管控：歐洲邊境管理局的運行

歐盟于2004年10月建立歐洲邊境管理局，旨在通過協(xié)調(diào)成員國、申根區(qū)國家及其他伙伴之間的邊境管控行動，增進歐洲外部的邊境安全。①Council of the European Union，“Council Regulation（EC）No 2007／2004 of 26 October 2004 Establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union，”Council of the European Union，October 26，2004，http：／／eur－lex.europa.eu／legal－content／EN／ALL／？uri＝celex：32004R2007，訪問時間：2020年2月20日。特別就外部邊境的管控，建構(gòu)一體化層面的綜合性管理手段，力求在同一層次上將外部邊境監(jiān)控和對人員流動的管理保持在較高水平上。②Sarah Leonard，“The Creation of Frontex and the Politics of Institutionalisation in the EU External Borders Policy，”Journal of Contemporary European Research，Vol.5，No.3，2009，p.373.管理局的合作行動在一定程度上被認為是歐洲一體化動態(tài)發(fā)展的產(chǎn)物，運用國家間合作和超國家層面相結(jié)合的途徑，克服國家層面對外部邊境管控的能力不足，但具體的行政權(quán)則由成員國層面掌控，歐盟則更傾向于扮演協(xié)調(diào)的角色。③Roberta Mungianu，“Frontex：Towards a Common Policy on External Border Control，”European Journal of Migration and Law，Vol.15，No.4，2013，p.361.正如有學(xué)者評論，“歐洲邊境管理局事實上是具有混合屬性的機構(gòu)，是體現(xiàn)各成員國意志的集合”④Bernd Kasparek， “Borders and Populations in Flux：Frontex's Place in the European Union's Migration Management，”in Martin Geiger，Antoine Pécoud，ed.，The Politics of International Mi?gration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.125.。該局的建立在某種程度上體現(xiàn)了歐盟及其成員國之間相對脆弱的政治平衡，其主要職能是在涉及邊境議題領(lǐng)域的多邊活動中完成協(xié)調(diào)和配合的任務(wù)，管控的主權(quán)則仍然掌握在成員國層面。雖然管理局并非基于安全性、政治性或緊迫性等問題而建立，但是在其功能不斷擴展的過程中逐步形成了聯(lián)盟層面對移民、安全和邊界問題的共同應(yīng)對。⑤Andrew W.Neal，“Securitization and Risk at the EU Border：The Origins of FRONTEX，”Journal of Common Market Stud?ies，Vol.47，No.2，2009，p.346.雖然海上軍事行動往往用于武裝打擊、海盜、毒品走私等活動，但管理局的相關(guān)行動也將一些傳統(tǒng)軍事要素納入其中，將涌入歐洲的“難民流”視作“準安全”議題，并且其職能被賦予了“準安全”屬性。⑥Sara Leonard，“EU Border Security and Migration into the European Union：FRONTEX and Securitization through Practices，”European Security，Vol.19，No.2，2010，p.240.從某種程度上講，該局的行動被賦予了比“傳統(tǒng)安全手段”更為寬泛的概念，將與安全政策相關(guān)的情報手段及海上外部邊境巡邏納入其職能范疇，并增加歐盟層面相關(guān)規(guī)則與國際層面法律法規(guī)的互動與融合，使得行動更具國際含義。

風(fēng)險評估是歐洲邊境管理局的核心職能之一，主要基于共同風(fēng)險分析模型（CIRAM），并由風(fēng)險分析中心（RAC）具體負責(zé)，以此形成項目評估報告。⑦Bernd Kasparek， “Borders and Populations in Flux：Frontex's Place in the European Union's Migration Management，”in Martin Geiger，Antoine Pécoud，ed.，The Politics of International Mi?gration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.125.事實上，管理局的工作在很大程度上依賴于對“風(fēng)險”的判斷。就風(fēng)險評估職能而言，不僅與潛在流入移民所構(gòu)成的威脅直接相關(guān)，也涵蓋成員國層面的邊境管理能力和實踐行動。⑧Andrew W.Neal，“Securitization and Risk at the EU Border：The Origins of FRONTEX，”Journal of Common Market Stud?ies，Vol.47，No.2，2009，p.347.由此特別凸顯了歐洲邊境巡邏隊（EB?GTs）的重要作用，該巡邏隊由來自不同國家的警官組成，并由特定成員國負責(zé)行動的主持工作，其運作的依據(jù)是歐洲邊境管理局相關(guān)部門所制定的行動計劃和方案。從某種程度上講，歐洲邊境巡邏隊可以被看作是正式建立歐洲邊境保衛(wèi)系統(tǒng)的準備性工作，通過該巡邏隊的動員使得歐盟成員國或多或少將其國家相關(guān)主權(quán)讓渡至歐盟相關(guān)機制。⑨Jorrit Rijpma，Hybrid Agencification in the Area of Freedom，Security and Justice and Its Inherent Tensions：The Case of Frontex，Manchester University Press，2012，p.94.與此同時，歐盟委員會也致力于增進和擴展海岸巡邏隊的相關(guān)職能，使其超越邊境管控的功能限度，并在更大程度上獲得來自其他部門的相關(guān)補貼與支持，其中包括歐洲海洋安全機構(gòu)（EMSA）和歐洲漁業(yè)管控機構(gòu)（EFCA）等，真正實現(xiàn)涉海不同政策部門之間的合作及功能層面的關(guān)聯(lián)。①European Parliament，“The Proposal for a European Border and Coast Guard：Evolution or Revolution in External Border Manage?ment？”European Parliament，March 2016，http：／／www.europarl.eu?ropa.eu／RegData／etudes／STUD／2016／556934／IPOL_STU（2016）556934_EN.pdf，訪問時間：2020年6月19日。

2.3 歐盟海上軍事與民事政策手段的結(jié)合：多重監(jiān)管及信息交互系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)

歐盟海洋外部邊界治理軍事部門和民事部門的重要結(jié)合點在于海上復(fù)合監(jiān)管和信息交互系統(tǒng)的建構(gòu)，特別是利用歐盟先進技術(shù)及相關(guān)機制，使其邊境治理職能進一步外向化擴展。據(jù)此，歐盟委員嘗試聯(lián)合分屬不同政策領(lǐng)域和不同部門的歐盟層面監(jiān)督系統(tǒng)，其中包括：由歐盟海洋安全機構(gòu)（EMSA）負責(zé)，旨在對聯(lián)盟層面海上交通監(jiān)管及信息共享的“海洋安全網(wǎng)絡(luò)”（Safe Sea Net），有助于增進歐盟相關(guān)立法措施的履行；由歐盟委員會人道主義援助總司（DG ECHO）負責(zé)，并致力于增進海上事故和自然災(zāi)害相關(guān)信息溝通的“共同危機與信息系統(tǒng)”（CECIS）；由歐洲漁業(yè)管控機構(gòu)（EFCA）及成員國共同管理、旨在增進共同漁業(yè)政策的“船只監(jiān)控系統(tǒng)”（VMS）；由歐洲防務(wù)機構(gòu)（EDA）管理，以便支持聯(lián)盟層面“共同外交與安全政策”（CF?SP）的“海事監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)”（MARSUR）；由歐洲邊境管理局和成員國層面在外部邊境范圍共同實施，以增進海上遙感、提升聯(lián)盟層面反應(yīng)能力為主要目標的“歐洲邊境監(jiān)管系統(tǒng)”（EUROSUR）；由歐盟和歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA）成員共同建立并致力于增進國家層面和歐盟相關(guān)系統(tǒng)的共同數(shù)據(jù)模型，旨在特定議題領(lǐng)域提升交互行動能力的監(jiān)督體系“共同信息共享環(huán)境”（CISE）。②European Commission，“For an Open and Secure Global Maritime Domain：Elements for a European Union Maritime Security Strategy，”European Commission，June 3，2014，http：／／eur－lex.eu?ropa.eu／legal－content／EN／TXT／？qid＝1395676070971＆uri＝CELEX：52014JC0009，訪問時間：2020年11月26日。事實上，海洋（海事）監(jiān)管體系在很大程度上仍然按照政策議題，由成員國層面負責(zé)具體實施。這種復(fù)合監(jiān)督體系的構(gòu)建，不僅使聯(lián)盟層面軍事部門和民事部門的監(jiān)督機制密切結(jié)合，也使成員國層面和歐盟層面可動員的監(jiān)督能力得以統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。

歐洲邊境管理局有關(guān)海洋安全的另一項主要任務(wù)是負責(zé)“歐洲邊境監(jiān)管系統(tǒng)”（EUROSUR）的建立和運行。該系統(tǒng)由歐盟委員會倡議建構(gòu)，旨在協(xié)助成員國完全掌握其外部邊境的狀況，并利用衛(wèi)星遙感技術(shù)增強回應(yīng)和管理的綜合能力。③European Commission，“EUROSUR：‘Connecting the Dots’in Border Surveillance，”European Commission，December 12，2011，http：／／europa.eu／rapid／press－release_IP－11－1528_en.htm，訪問時間：2020年2月25日。就此而言，系統(tǒng)為成員國和歐盟層面提供了用于信息交換的平臺，以此增進成員國與歐洲邊境管理局之間的互動與合作。該系統(tǒng)致力于將一切可利用的監(jiān)管體系納入統(tǒng)一框架，④Bernd Kasparek， “Borders and Populations in Flux：Frontex's Place in the European Union's Migration Management，”in Martin Geiger，Antoine Pécoud，ed.，The Politics of International Mi?gration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.125.并賦予該框架“搜索與救援”（S＆R）職能，增進整個邊境管理局海洋外部邊界管控的人道主義援助職能。有學(xué)者認為，該系統(tǒng)的建立是海洋外部邊境管理的最終目標之一，由此在聯(lián)盟層面建構(gòu)一致的、相協(xié)調(diào)的外部邊境管控模式。⑤Dirk Godenau，“An Institutional Approach to Bordering in Islands：The Canary Islands on the African European Migration Routes，”Island Studies Journal，Vol.7，No.1，2012，p.8.就此過程，歐盟委員會選擇將有關(guān)系統(tǒng)技術(shù)和實驗的問題予以外包，并尋求在防務(wù)與安全事務(wù)領(lǐng)域中相對持續(xù)的參與度。⑥Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im?migration at the European Union’s Southern Maritime Border.An E?merging System Driven by‘Migration Emergencies’，”Journal of Med?iterranean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.21.與此同時，效仿在印度洋地區(qū)建立的外向型信息交互系統(tǒng)，在地中海地區(qū)建立“信息共享與沖突管控”（SHADE MED），并于2015年11月26日在盧森堡國防部的資助下，在意大利羅馬召開首次會議，旨在為利益攸關(guān)國家和海洋安全行動相關(guān)國際組織提供交流平臺，降低相關(guān)行動的重復(fù)性，增進整體行動的有效性。⑦EEAS，“EUNAVFOR MED?Operation SOPHIA Six Monthly Report：June，22nd to December，31st 2015，”EEAS，F(xiàn)ebruary 17，2016，https：／／wikileaks.org／eu－military－refugees／，訪問時間：2020年8月28日。

三、歐盟復(fù)合政策的治理成效和相關(guān)經(jīng)驗

隨著涌入難民數(shù)量持續(xù)增加，歐盟將“難民危機”置于其議事日程的首要地位。這對重塑歐盟的共同邊境、人員的自由流動及庇護政策等議題產(chǎn)生了重要影響。①Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im?migration at the European Union's Southern Maritime Border.An Emer?ging System Driven by Migration Emergencies，”Journal of Mediterra?nean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.29.事實上，《歐盟海洋安全戰(zhàn)略》及其相應(yīng)的行動方案，將海洋安全要素正式納入共同海洋政策領(lǐng)域，強調(diào)跨部門、跨成員國、跨區(qū)域合作，一度是深受海上移民和難民影響的意大利、希臘擔(dān)任歐盟輪值主席國期間力推的主要政策領(lǐng)域。政策框架將歐盟海洋安全政策的內(nèi)、外層面相聯(lián)系，將國家層面和不同政策部門層面的相關(guān)政策加以整合，運用民事部門和軍事部門相關(guān)聯(lián)的政策手段，促使成員國在一體化框架內(nèi)的合作日趨由“低政治層面”擴展至“高政治層面”。②European Commission，“For an Open and Secure Global Maritime Domain：Elements for a European Union Maritime Security Strategy，”European Commission，June 3，2014，http：／／eur－lex.eu?ropa.eu／legal－content／EN／TXT／？qid＝1395676070971＆uri＝CELEX：52014JC0009，訪問時間：2020年10月6日。這些舉措基本實現(xiàn)了歐盟針對難民危機所設(shè)定的短期和中期治理目標，并已表示繼續(xù)致力于長期目標的實現(xiàn)。

其一，就短期目標而言，“索菲亞行動”運行五年后，共在海上解救超過44 000名難民，快速、有效地遏制了非法移民的涌入，因偷渡而喪生或失蹤的人數(shù)也大幅減少（參見表2）?！八鞣苼喰袆印钡谝淮蚊鞔_將歐盟內(nèi)部安全和外部安全政策議程有效結(jié)合在一起。就此而言，內(nèi)部安全威脅和對歐洲社會秩序的挑戰(zhàn)通過在歐盟外部的軍事行動得以緩解。③Thierry Tardy，“Operation Sophia Tackling the Refugee Crisis with Military Means，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），September 30，2015，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief_30_Operation_Sophia.pdf，訪問時間：2020年5月30日。該行動宣稱基于人道主義原則，也使得非法移民通向歐洲南部（特別是意大利）之路在客觀上變得更為安全和通暢，并變相鼓勵了此類非法越境行動，因而招致包括意大利、奧地利、匈牙利等國對歐盟相關(guān)行動的反對，加劇了成員國層面與歐盟政策的非連貫性。軍事層面的政策手段雖然較易在短時間內(nèi)完成治理目標，但治理效果的保持則需結(jié)合民事層面的手段。因此，增進監(jiān)控、巡邏、法制建設(shè)和風(fēng)險評估等民事層面的政策手段就顯得很有必要了。隨著“索菲亞行動”的結(jié)束，歐盟在該區(qū)域新的軍事行動將以武器禁運為單一行動目標，并將地理空間范圍進行東向擴展。

表2 2014年至2019年經(jīng)地中海進入歐洲的難民喪生或失蹤人數(shù)統(tǒng)計表

其二，就中期目標而言，通過歐盟各種形式的“能力建設(shè)”援助，以及與不同國家、國際組織之間的有效合作，強化非法移民國政府的善治和管轄能力，可以有效從源頭減少難民的生成和流動。就移民問題而言，其流動的最終目的包含尋求庇護、就業(yè)及非法滯留等，也往往與其他安全威脅要素，諸如恐怖主義、犯罪和社會不穩(wěn)定等問題相互聯(lián)系。事實上，僅僅依靠歐盟的外部軍事干預(yù)遠遠不足以從根本上消除難民對歐洲所構(gòu)成的危機，只有切實增強非洲、中東等難民主要來源國自身的治理能力和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，才有可能從根本上消除非法移民對歐盟的潛在影響。事實上，非法移民危機和安全威脅只有當移民來源國內(nèi)部安全環(huán)境得以改善才能解決。當前歐盟對外合作的重點是風(fēng)險評估，旨在強化與歐盟周邊鄰國的既有合作，尤其是與非法移民的主要來源國和中轉(zhuǎn)國的雙邊合作。①Helena Ekelund，“Normative Power FRONTEX？Assessing Agency Cooperation with Third Countries，”TARN，2017，https：／／www.researchgate.net／profile／Helena－Ekelund－2／publication／322519454_Normative_Power_FRONTEX_Assessing_Agency_Cooper?ation_with_Third_Countries／links／5a5dc0470f7e9b4f783a6c5a／Norm?ative－Power－FRONTEX－Assessing－Agency－Cooperation－with－Third－Countries.pdf，訪問時間：2020年5月30日。據(jù)此，歐盟聯(lián)合意大利共同對利比亞海上巡邏隊和海軍在海上進行能力培訓(xùn)，并與聯(lián)合國難民組織（UNHCR）、國際移民組織（IOM）和歐洲邊境管理局就利比亞地區(qū)的人權(quán)、法制等相關(guān)議題進行培訓(xùn)合作。此外，歐盟在增進其與非洲相關(guān)國家的合作過程中，建立了“非洲危機信托基金”（Emergency Trust Fund for Afri?ca），尋求解決非洲相關(guān)國家難民生成的根源問題，并資助利比亞及西非部分國家的邊界管控機構(gòu)，從移民的源頭限制并降低潛在非正常移民進入歐盟成員國領(lǐng)土的可能性。這種基于能力建設(shè)的合作，雖然能夠在特定區(qū)域有效遏制難民的生成，但因非法移民流動的靈活性和廣泛性，加之地區(qū)局勢的瞬息萬變，歐盟就非法移民進行源頭管控的難度依然很大。

其三，就長期目標而言，歐盟致力于在移民流向產(chǎn)生但未進入歐盟海洋外部邊境之前就通過相關(guān)監(jiān)管體系進行探測追蹤，②Anna Triandafyllidou，Angeliki Dimitriadi，“Migration Man?agement at the Outposts of the European Union，The Case of Italy’s and Greece’s Borders，”Griffith Law Review，Vol.22，No.3，2013，p.601.并將現(xiàn)存由不同政策部門管理的多重監(jiān)督體系功能進行擴展和延伸，通過信息交互系統(tǒng)將不同層面的機制和系統(tǒng)予以關(guān)聯(lián)，以此更為有效地利用稀缺資源，為相關(guān)行動提供更為迅速的協(xié)調(diào)服務(wù)?！稓W盟海洋安全戰(zhàn)略》及其滾動工作計劃的最終目標是完全實現(xiàn)信息共享，③European Commission，“Strategic Plan 2016－2020，”Euro?pean Commission，July 19，2016，https：／／ec.europa.eu／info／publica?tions／strategic－plan－2016－2020－maritime－affairs－and－fisheries_en，訪問時間：2020年11月3日。這種復(fù)合信息系統(tǒng)的建立將成本控制在1億歐元以內(nèi)，并將在未來10年為歐盟實現(xiàn)超過40億歐元的利潤。④European Commission，“Safe Seas：can an Integrated Mari?time Surveillance be achieved by EU？”European Commission，March 24，2015，https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／content／safe－seascan－integrated－maritime－surveillance－be－achieved－eu_en，訪問時間：2020年6月19日。值得一提的是，歐盟業(yè)已建構(gòu)“共同信息共享環(huán)境”（CISE），涵蓋成員國層面的7個主要政策領(lǐng)域，包括邊境管控、漁業(yè)管控、防務(wù)、海洋與海事安全、海洋環(huán)境、海關(guān)、行政綜合執(zhí)法；主要運行原則包括在共同體層面所有行為體之間建構(gòu)相互關(guān)聯(lián)，為交互行動及未來的一體化進程建構(gòu)技術(shù)框架，在民事部門和軍事部門之間進行信息溝通，制定并通過特定的法律條款（參見表3）。⑤European Fisheries Control Agency，“Common Information Sharing Environment（CISE）”，European Fisheries Control Agency，https：／／www.efca.europa.eu／en／content／common－informationsharing－environment－cise，訪問時間：2020年10月24日。據(jù)此，歐盟和成員國層面超過300余個監(jiān)管和情報收集機構(gòu)的職能得以統(tǒng)一，在具體行動中的互動和協(xié)作能力也得到增強，以此提升海洋安全議題領(lǐng)域政策的有效性和成本效益，并將整個聯(lián)盟層面所面臨的海洋安全威脅降低30%左右。⑥European Commission，“Strategic Plan 2016－2020，”Euro?pean Commission，July 19，2016，https：／／ec.europa.eu／info／publica?tions／strategic－plan－2016－2020－maritime－affairs－and－fisheries_en，訪問時間：2020年11月3日。此外，通過該系統(tǒng)環(huán)境的建構(gòu)，不僅可以為海洋監(jiān)控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集提供更為全面的來源，彌補聯(lián)盟層面在相關(guān)領(lǐng)域的認知差距，⑦Dimitra Papadaki，“The Andromeda Galaxy：Legal and Ethi?cal Aspects of Technology－Aided Maritime Border Surveillance Opera?tions”，in Akhgar B.，Kavallieros D.，Sdongos E，ed.，Technology De?velopment for Security Practitioners.Security Informatics and Law En?forcement，Springer，2021，p.299.并通過相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，可以有效增強聯(lián)盟層面對海洋、海事部門可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ脑u估，彌合“藍色增長”政策準備的不足。⑧European Commission，“Roadmap for European Marine Ob?servation and Data Network（EMODnet），”European Commission，2012，http：／／www.emodnet－physics.eu／portal／Portals／0／urEMODnet_PGorringe.pdf，訪問時間：2020年8月2日。

表3 共同信息共享環(huán)境（CISE）就歐盟不同政策領(lǐng)域的功能支持

總體而言，歐盟復(fù)合海洋外部邊境管控手段在短期內(nèi)有效遏制了非法移民的流入，但部分成員國和歐盟社會內(nèi)部卻似乎對治理成果并不滿意。特別是隨著移民涌入人數(shù)的下降，成員國所持態(tài)度也發(fā)生較大改變。例如，包括德國和荷比盧經(jīng)濟聯(lián)盟國家在內(nèi)的成員國支持更為一致的立場，即通過基于協(xié)調(diào)的庇護程序建立分配機制；波蘭、匈牙利等國則認為，未來歐盟的庇護政策應(yīng)該掌握在成員國手中，而歐盟應(yīng)該只扮演一種協(xié)調(diào)角色，以此限制庇護尋求者的流入并增強外部邊界的管理，將非正常移民（包括難民在內(nèi)）遣送至第三方國家。這不僅招致國際社會的擔(dān)憂，也引發(fā)了歐盟民眾對相關(guān)政策的不滿。一方面，在整體救援和安置人數(shù)方面，歐盟并沒有達到預(yù)期目標值，甚至在新冠肺炎疫情肆虐的情況下，依然有大批難民涌入歐洲；另一方面，相關(guān)搜救行為在歐盟和成員國層面也存在難以彌合的分歧，成員國日趨將搜救和遏制任務(wù)委派給相關(guān)第三方國家的海岸警衛(wèi)隊，在“臨時上岸”和“重新安置”等政策方面，成員國也并未達成一致，①Sergio Carrera，Roberto Cortinovis，“Search and Rescue，Disembarkation，and Relocation Arrangements in the Mediterranean，”in Sergio Carrera，Marco Stefan，ed.，F(xiàn)undamental Rights Challenges in Border Controls and Expulsion of Irregular Immigrants in the European Union，Routledge，2020，p.125.甚至有學(xué)者從人道主義的角度批評歐盟，認為其在地中海地區(qū)針對難民的搜救和庇護行動的有效性還不如一些民間組織。②Marta Esperti，“Rescuing Migrants in the Central Mediterra?nean：The Emergence of a New Civil Humanitarianism at the Maritime Border，”American Behavioral Scientist，Vol.64，No.4，2020，pp.446－448.雖然歐盟在海上非法移民搜救和庇護政策上依然高舉“人道主義”旗幟，但國際社會普遍認為歐盟在政策表述層面和最終落實層面存在較大的“能力—期待”差距，即歐盟缺乏履行其預(yù)先做出規(guī)范性承諾的能力，這也是其政策及其實踐過程中存在不一致性的原因。③Eugenio Cusumano，“Migrant Rescue as Organized Hypocrisy：EUMaritime Missions Offshore Libya between Humanitarianism and Border Control，”Cooperation and Conflict，2019，Vol.54，No.1，pp.15－16.事實上，歐盟進行海洋外部邊境管制的相關(guān)政策行動也在一定程度上被認為是歐洲一體化動態(tài)發(fā)展的產(chǎn)物，運用國家間合作和超國家層面相結(jié)合的途徑，克服國家層面對外部邊境管控的能力不足，但具體的行政權(quán)責(zé)由成員國層面掌控，歐盟則更傾向于扮演協(xié)調(diào)的角色。④Roberta Mungianu，“Frontex：Towards a Common Policy on External Border Control，”European Journal of Migration and Law，Vol.15，No.4，2013，p.361.這意味著歐盟與成員國之間的政治平衡依然脆弱，歐盟在該議題領(lǐng)域的行動能力由此大打折扣。

四、歐盟復(fù)合政策構(gòu)建對中國的政策含義

與歐盟相比，雖然中國面臨的海上非法移民流入風(fēng)險較低，但中國海洋外部邊境管理環(huán)境的復(fù)雜程度絲毫不遜于歐盟。中國海域總面積約為473萬平方公里，大陸海岸線長度約為1.8公里，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，中國主張管轄的海域面積約為300萬平方公里，①新華通訊社編：《中華人民共和國年鑒2019》（總第39期），中華人民共和國年鑒社，2019年版，第18頁。其覆蓋面積之大，涉及地緣政治環(huán)境之復(fù)雜，相關(guān)非法活動探測之困難，使得中國整體海洋外部邊境管理的壓力不容小覷。隨著我國海洋政策體系的不斷完善，中國已日益崛起成為國際社會重要的海洋力量之一，其中海洋經(jīng)濟總體占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重持續(xù)上升。因此，海洋外部環(huán)境的和平與穩(wěn)定已日趨成為國家政治、經(jīng)濟、軍事等安全要素緊密聯(lián)系的議題之一。此外，隨著亞太地區(qū)國際局勢持續(xù)動蕩，加之新冠肺炎疫情對部分發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家政治、經(jīng)濟發(fā)展的重創(chuàng)，中國所面臨的潛在海上非法移民流入壓力也并非完全不存在。習(xí)近平主席于2019年首次提出構(gòu)建“海洋命運共同體”理念，涉及“人”和海洋的安全共同體構(gòu)建是其重要組成部分之一，它繼承和發(fā)揚了平等包容的發(fā)展理念和“正確義利觀”的指導(dǎo)原則。對此，作為“海洋文明”的代表，歐盟在海洋邊境安全治理方面所積累的相關(guān)經(jīng)驗，也對中國相關(guān)政策體系構(gòu)建有一定的借鑒意義。

首先，明確中國海洋安全利益關(guān)切，完善海上邊境管理體系，聯(lián)合動員軍事和民事資源，進一步提升海洋安全政策體系的運行和管理效率。海上非法移民作為非傳統(tǒng)安全要素，其與海上走私、跨國犯罪、毒品交易等海上非法活動相聯(lián)系，往往難以依靠單一部門的行動得以有效控制。軍事政策手段的使用可在短時間內(nèi)打擊并干預(yù)直接威脅海洋邊境安全的行為，并在一定程度上形成威懾，在保證人道主義救援快速反應(yīng)的同時，有效降低相關(guān)海上非法移民的流入。事實上，民事政策手段的使用和軟性政策管理在非法移民治理領(lǐng)域似乎更為長效。第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定將原國家海洋局的職能并入新成立的自然資源部，海上維權(quán)與執(zhí)法的海警職能并入武警序列。這在一定程度上標志著中國海洋治理職能的進一步專業(yè)化細分：涉及海洋監(jiān)測、管理、防護和空間規(guī)劃等職能，對技術(shù)水平要求較高，與自然資源部及其技術(shù)職能屬性吻合度較高，故對應(yīng)非傳統(tǒng)安全要素；涉及海上違法犯罪活動和海洋權(quán)益的維護則需要依靠一定的武裝手段予以干預(yù)，自然應(yīng)屬武警職能范疇，對應(yīng)傳統(tǒng)安全要素。

其次，統(tǒng)籌海洋相關(guān)部門政策權(quán)能，協(xié)調(diào)短期、中期和長期安全目標，擴展既有監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)職能，構(gòu)建復(fù)合海洋外部邊境治理體系。根據(jù)陸海統(tǒng)籌政策，海洋實行陸海一體化管理。國務(wù)院于2018年對國家海洋管理體制進行了系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。當前涉海部門包括自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運輸部和中國海警局，并在部分沿海省市設(shè)立海洋管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，構(gòu)建“自上而下”“從中央到地方”的復(fù)合、交叉治理體系。海洋外部邊境管理更是涉及出入境管理、交通運輸、海洋環(huán)境保護等多個部門的協(xié)同工作，強調(diào)跨議題、多部門的治理合作。根據(jù)自身實際有選擇地借鑒歐盟整體海洋空間規(guī)劃，在海洋功能區(qū)劃和主體功能規(guī)劃等領(lǐng)域，強化政策部門間的聯(lián)動，在完善既有職能的基礎(chǔ)上，擴展涉及環(huán)境、資源、漁業(yè)等監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的邊境管理職能，在降低專項管理成本的基礎(chǔ)上，加密監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，致力于構(gòu)建更為長效的邊境安全治理體系。

再次，強化基于海洋邊境安全的國際合作，擴展中歐海洋合作的安全維度，深化中歐海洋“藍色伙伴關(guān)系”。中國一直以來致力于同國際社會其他行為體發(fā)展基于海洋安全的合作，特別是在“一帶一路”倡議和“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)的引領(lǐng)之下，中國積極參與北太平洋公海執(zhí)法巡航行動，并于2019年與越南海警開展北部灣聯(lián)合檢查行動、與韓國開展暫定措施水域聯(lián)合巡航。①自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組編：《中國海洋發(fā)展報告（2020）》，海洋出版社，2020年版，第68頁。同時，深化與周邊國家的海洋空間規(guī)劃合作，與柬埔寨、巴拿馬、泰國、太平洋島國發(fā)展論壇等先后簽署了編制海洋空間規(guī)劃的合作協(xié)議，并基于東盟和中日韓（10＋3）合作機制，落實東亞海洋合作。事實上，海洋安全與外部邊境治理合作已成為海洋合作不可或缺的議題之一，基于現(xiàn)有合作框架和機制，可在一定程度上擴展同海洋毗鄰國家安全合作的內(nèi)容，構(gòu)建信息共享和交流機制，擴大外海監(jiān)察體系和管理體系的覆蓋范圍。同時，強化中歐政治對話中的海洋安全合作議題，尤其是中歐在域外海洋的安全合作行動。事實上，海洋是促進中國和歐盟合作的重要載體，2019年9月在比利時布魯塞爾舉辦的“中國—歐盟海洋藍色伙伴關(guān)系”論壇，標志著中歐“藍色伙伴關(guān)系”的深入發(fā)展。在軍事層面，中國保持同歐洲國家在各領(lǐng)域進行交流與合作，并于2018年舉行第三屆中歐高級別安全政策研討班；在民事層面，中歐雙方通過為政、商、產(chǎn)、學(xué)、研等利益攸關(guān)方搭建開放平等交流平臺，鼓勵各方就共同關(guān)心的海洋問題進行深入交流，并在成員國層面與法國、希臘等多國簽署基于海洋空間規(guī)劃、海洋保護、海洋經(jīng)濟、海洋安全等方面的合作協(xié)議。②自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組編：《中國海洋發(fā)展報告（2020）》，海洋出版社，2020年版，第72－73頁。歐盟在海上邊境治理與非法移民管控方面有比較豐富的經(jīng)驗，與歐盟發(fā)展基于該議題領(lǐng)域的合作，不僅可在一定程度上擴展雙方的合作渠道，也有助于增進中國政策體系的完善。

最后，積極發(fā)揮中國在全球海洋安全治理議程中的作用，使用多邊主義工具捍衛(wèi)中國國家海洋安全利益，以“海洋命運共同體”理念推進海洋安全國際交流與合作。國家移民管理局局長許甘露于2018年會見聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員菲利普·格蘭迪（Filippo Grandi）時曾強調(diào)，“解決難民問題應(yīng)著力消除難民產(chǎn)生的根源，各國應(yīng)加強合作共同面對挑戰(zhàn)”。③“許甘露副部長會見聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員菲利普·格蘭迪”，國家移民管理局網(wǎng)站，2018年11月23日，https：／／www.nia.gov.cn／n897453／c897472／content.html，訪問時間：2021年10月8日。針對潛在海上非法移民的控制和治理，僅限于移民流入過程和輸入國管理是遠遠不夠的，非法移民生成國經(jīng)濟、社會和政治的穩(wěn)定，以及政府治理能力建設(shè)，都是難民產(chǎn)生與流動的重要客觀條件。基于“人類命運共同體”的構(gòu)建，以多邊主義政策工具推動全球治理體制的改革和完善，降低發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家在國際社會和全球貿(mào)易體系的脆弱性，并適時提供基于治理能力建設(shè)的發(fā)展援助和人道主義援助，彰顯中國作為負責(zé)任的大國形象，可有效從源頭降低非法移民生成的可能性。同時，通過提升海上政治互信、深化藍色發(fā)展新思維、拓展合作領(lǐng)域和空間，并穩(wěn)步推進地區(qū)和全球海洋治理，將有助于推動“海洋命運共同體”的構(gòu)建，為維護海上安全穩(wěn)定、推進海洋治理提供中國智慧。

五、結(jié) 語

海上非法移民的涌入和相關(guān)人道主義援助雖屬非傳統(tǒng)安全議題范疇，但因其多與非法走私、海上武裝劫掠和恐怖主義等涉及傳統(tǒng)安全要素的海洋安全議題密切相關(guān)，使得歐盟所面臨的海上安全威脅類型日益多樣，“共同安全與外交政策”及“共同安全與防務(wù)政策”的內(nèi)涵與政策措施也在不斷豐富和完善?！昂Ｉ想y民危機”的管控過程體現(xiàn)了歐盟外部政策議題與內(nèi)部政策的有效互動，聯(lián)盟層面和成員國層面的內(nèi)部安全與穩(wěn)定通過外部干預(yù)措施得以實現(xiàn)。非法移民的生成因素較為復(fù)雜，既與相關(guān)海域安全監(jiān)管措施欠佳有一定關(guān)聯(lián)，也與難民生成地區(qū)政府的善治缺失密切相關(guān)。

因此，治理措施也應(yīng)突出不同部門政策的連貫性和一致性，相關(guān)政策手段必要時需涵蓋軍事和民事層面的內(nèi)容，目標涵蓋短期、中期和長期三個層次，即短期層面通過軍事手段快速遏制偷渡和人口販賣等非法行為；中期層面通過民事措施實現(xiàn)跨國家、跨區(qū)域的治理合作，實現(xiàn)國際社會的難民治理互動；長期層面則著眼于現(xiàn)有不同議題的監(jiān)督和治理框架之間的協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)管體系。通過歐盟復(fù)合政策手段的管控，海上非正常移民情況得以有效遏制，也體現(xiàn)了該政策框架顯著的目標性、協(xié)調(diào)性和綜合性。歐盟基于難民危機所采取的海上安全措施展現(xiàn)了其多維度政策框架，既涉及海洋邊境主權(quán)捍衛(wèi)、打擊恐怖主義和武裝劫掠，以及為海洋環(huán)境保護和引導(dǎo)合法捕魚等行動提供有效支持，也致力于為“藍色增長”的實現(xiàn)提供良性有序的海洋安全環(huán)境。因此，深入理解歐盟基于海洋外部邊境安全治理和非法移民管理的相關(guān)政策，可以為中國完善并發(fā)展相關(guān)政策框架提供必要借鑒，也可為中歐雙方深化海洋安全合作拓寬渠道，并將賦予“中歐海洋藍色伙伴關(guān)系”新的安全含義。