柯 靜
(1.上海社會科學(xué)院,上海200020)
在經(jīng)歷以“美國優(yōu)先”為首要原則、貿(mào)易保護主義色彩濃厚的特朗普時期之后,拜登政府的對外經(jīng)濟政策備受矚目。一方面,多方期待因特朗普政府發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)而變得混亂不堪的全球秩序能夠早日回歸正軌。另一方面,世界格局正在發(fā)生的深刻變化以及特朗普政府強大的政策遺留效應(yīng)使得本屆政府的執(zhí)政空間在客觀上受到多重制約。在此背景下,美國拜登政府對外經(jīng)濟政策能在多大程度上不同于特朗普時期,又會如何區(qū)別于奧巴馬—拜登時期,成為拜登執(zhí)政以來各方關(guān)注的焦點問題。雖然接下來拜登政府的對外經(jīng)濟政策仍部分取決于對特朗普時期政策的評估結(jié)果,但從拜登團隊的政策理念、執(zhí)政后所推進(jìn)的措施來看,其對外經(jīng)濟政策已有跡可循。鑒于拜登政府延續(xù)了中國是美國戰(zhàn)略競爭對手的定位并視中國為美國最大的地緣政治考驗,中國被置于其對外經(jīng)濟政策的核心。本文將從目標(biāo)、路徑和制約因素三個方面,分析拜登政府的對外經(jīng)濟政策。
自1986年美國國會通過《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》,規(guī)定美國總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)每年向國會提交一份《國家安全戰(zhàn)略報告》以來,該報告作為體現(xiàn)美國國家安全與外交戰(zhàn)略的重點文件,對政府制定政策有重要指引作用。盡管提法不同,但總體目標(biāo)是維護美國全球地位,確保美國的安全、繁榮和價值觀。然而,因不同時期優(yōu)先事項不同,且政府對核心利益的理解未必一致,在設(shè)計目標(biāo)時仍會存在差異。即便是看似相同的目標(biāo),內(nèi)涵也有所差別。從拜登政府的舉措來看,其對外經(jīng)濟政策目標(biāo)主要有以下方面。
民眾就業(yè)和經(jīng)濟繁榮是每一屆美國政府經(jīng)濟政策的當(dāng)然目標(biāo),但對本屆政府具有非同尋常的必要性和緊迫性。拜登上任之際,美國正深陷新冠肺炎疫情之中,失業(yè)率從疫情發(fā)生前的3.5%升至6.7%。①如若將在疫情期間因育兒責(zé)任而導(dǎo)致400萬人退出勞動力市場的因素計入,真實失業(yè)率接近10%,參見David Lawder,“Yellen Says to Judge Biden Stimulus on Speed of Return to Pre?pan?demic Unemployment,”Reuters,F(xiàn)ebruary 22,2021.同時,2020年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值更是萎縮了3.5%,是自1946年以來的最大跌幅。②Martin Crutsinger,“USEconomy Shrank 3.5%in 2020 after Growing 4%Last Quarter,”AP News,January 28,2021.由此,建設(shè)更有活力、更強大的經(jīng)濟并為工人家庭創(chuàng)造數(shù)百萬個高薪崗位,是拜登競選計劃的關(guān)鍵內(nèi)容,也是其執(zhí)政首日發(fā)布的《政府近期優(yōu)先事項》之一。為確保該目標(biāo)的優(yōu)先性,特別是要讓民眾相信對外經(jīng)濟政策不會削弱對國內(nèi)優(yōu)先事項的關(guān)注,拜登政府力圖從三個方面闡釋該目標(biāo)。
一是對外經(jīng)濟政策與國內(nèi)經(jīng)濟政策之間并不存在明確界限。2020年6月,時任拜登競選團隊顧問的沙利文提出,美國必須打破內(nèi)外政策的壁壘。③Jake Sullivan etc.,“Making U.S.Foreign Policy Work Better for the Middle Class,”Carnegie Endowment for International Peace,2020,p.3.拜登政府執(zhí)政后也多次強調(diào),內(nèi)外政策不再有明顯界限,美國在海外的任何行動都須以工人家庭為出發(fā)點,迫切關(guān)注國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇,美國貿(mào)易政策應(yīng)與國內(nèi)政策協(xié)調(diào)一致,不能以犧牲國內(nèi)工人家庭為代價。④USTR,“Remarks from Ambassador Katherine Tai at the2021 Committee of 100 Virtual Event,”May 12,2021.
二是對外經(jīng)濟政策應(yīng)聚焦于服務(wù)美國中產(chǎn)階級和國內(nèi)就業(yè)。與特朗普一樣,拜登政府也將未加以管理的自由貿(mào)易政策和外國政府的“不公平貿(mào)易”做法視為美國中產(chǎn)階級衰落的重要原因,使美國高薪制造業(yè)崗位不斷流失海外和勞動力議價能力顯著下降。但不同之處在于,拜登政府認(rèn)為特朗普推動美國金融機構(gòu)在中國開展業(yè)務(wù)與提高國內(nèi)工人工資和就業(yè)并無多大關(guān)系,并指出貿(mào)易政策不應(yīng)過于關(guān)注如何幫助跨國公司對外投資,也不應(yīng)僅著眼于消費者利益,而是應(yīng)該更好地促進(jìn)國內(nèi)中產(chǎn)階級的穩(wěn)定性,降低他們在全球化時代中所面臨的風(fēng)險和沖擊?;诖?,拜登政府特別強調(diào)要通過加大國內(nèi)公共投資,提高美國工人和中小企業(yè)在全球經(jīng)濟中的競爭力,為中產(chǎn)階級帶來新的就業(yè)崗位和工資增長機遇。⑤NPR,“Why Biden’s National Security Adviser Plans to Fo?cus on the U.S.Middle Class,”December 30,2020;Bob Davis,“Bi?den Team Promises New Look in Trade Policy,”WSJ,January 24,2021.拜登政府意圖以此表明,即便同被稱為“以工人為中心”的貿(mào)易政策,它與特朗普時期仍有本質(zhì)區(qū)別。
三是對外經(jīng)濟政策應(yīng)該能夠在國內(nèi)公平地分配全球化帶來的收益。不同于前任政府過多關(guān)注白人藍(lán)領(lǐng)階層,拜登政府強調(diào)中產(chǎn)階級并非是單一群體。同時,不同于20世紀(jì)90年代以來民主黨執(zhí)政時期“全球主義”的貿(mào)易政策,拜登政府指出,倡導(dǎo)經(jīng)濟增長將會使所有人受益的涓滴經(jīng)濟學(xué)從未奏效,貿(mào)易和投資流量的增長并不一定會為中產(chǎn)階級帶來總體利益。一方面,它并未真正促進(jìn)美國工人階層實際工資增長,無法有效緩解中產(chǎn)階級家庭因醫(yī)療、住房、教育和育兒成本上升而承受的巨大壓力。另一方面,它也未能大力推動公共和私人投資,無法普遍提高美國的生產(chǎn)力,反而使高收入者和跨國公司不成比例地受益,從而加劇了國內(nèi)經(jīng)濟不平等。在此基礎(chǔ)上,拜登政府提出,貿(mào)易和國際經(jīng)濟政策應(yīng)致力于讓廣泛而多樣化的中產(chǎn)階級實現(xiàn)經(jīng)濟和社會正義,解決日益增長的分配挑戰(zhàn)。
2021年2月,拜登在上任后的首次外交政策演講中稱中國是美國最嚴(yán)峻的競爭對手。隨后的慕尼黑安全會議上,拜登表示與中國的競爭是一場艱難的長期戰(zhàn)略競爭。與特朗普不同的是,拜登政府注重從戰(zhàn)略層面來看待中美競爭關(guān)系并突出競爭的長期性,將加強美國的持久優(yōu)勢作為贏得戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵,在對外經(jīng)濟政策如何幫助美國維持全球地位的認(rèn)知方面與其前任存在明顯差異。
一是不再將削減貿(mào)易逆差等短期目標(biāo)作為貿(mào)易政策的優(yōu)先事項。拜登并不認(rèn)為貿(mào)易逆差是導(dǎo)致美國全球地位下滑的關(guān)鍵,并直言特朗普以平衡貿(mào)易關(guān)系為由對他國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的做法是魯莽的,其經(jīng)濟決策是短視的。①Jacob Pramuk,“Biden Slams Trump’s Trade War Even as He Calls to‘Get Tough’on China,”CNBC,July 11,2019.雖然拜登政府迄今并未取消對華關(guān)稅措施,但多次強調(diào)中國尚未解決的結(jié)構(gòu)性問題更加重要。在美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2021年貿(mào)易政策議程》中,削減貿(mào)易逆差、平衡貿(mào)易關(guān)系已經(jīng)不再被列入優(yōu)先事項。
二是并未急于出臺各項具體對華經(jīng)貿(mào)政策,而是注重制定全面對華戰(zhàn)略。除基本延續(xù)特朗普時期的對華強硬措施之外,拜登執(zhí)政后聚焦于對貿(mào)易政策進(jìn)行全面審查,在行動方面顯得較為慎重。例如,在國會舉辦的提名聽證會上,美國貿(mào)易代表戴琪和商務(wù)部長雷蒙多均未就如何與中國打交道提供具體細(xì)節(jié);美國商務(wù)部在多方催促之下,截至2021年9月底仍未出臺新興和基礎(chǔ)技術(shù)審查清單。面對各方質(zhì)疑,白宮屢次重申美國并不急于一時,將采取極具戰(zhàn)略性的方式來應(yīng)對中美關(guān)系。美國貿(mào)易代表辦公室則表示,不會延續(xù)過去零敲碎打的方式,將會通過全面的戰(zhàn)略和系統(tǒng)的方法來應(yīng)對中國挑戰(zhàn)。②USTR,“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Re?port,”March 2021,p.4.
三是不再采取損害盟友關(guān)系的舉措,致力于“回歸”而非破壞國際秩序。拜登政府將盟友和伙伴關(guān)系視為美國獨特的實力來源,是贏得與對手之間戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵。同時,認(rèn)為“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的國際體系有利于美國人民的利益和價值觀。在這種截然不同于前任政府的認(rèn)知下,本屆政府將恢復(fù)盟友之間的互信關(guān)系、回歸并維護“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的國際秩序視為當(dāng)務(wù)之急,并已體現(xiàn)在擱置以及協(xié)商解決前任政府與盟友間諸多爭端的具體行動中。
自2017年底美國將中國列為戰(zhàn)略競爭對手以來,中美關(guān)系已發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)向,③滕建群:“特朗普‘美國第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”,《太平洋學(xué)報》,2018年第1期,第18-24頁。中國龐大的經(jīng)濟規(guī)模和不同于西方的政治體制被認(rèn)為可能會危及美國等“民主國家”的生存。在美國自知無力改變中國、也無法接受現(xiàn)狀的情緒推動下,“脫鉤”逐漸成為中美關(guān)系的關(guān)鍵詞。相比特朗普政府不時拋出中美“脫鉤”的觀點,拜登政府對此相對謹(jǐn)慎。2020年9月22日,時任拜登競選團隊高級外交政策顧問的布林肯指出,試圖與中國完全“脫鉤”是不現(xiàn)實的,最終會適得其反。④Andrea Shalal,“Biden Adviser Says Unrealistic to‘Fully Decouple’from China,”Reuters,September 22,2020.然而,這并不意味著拜登政府會逆轉(zhuǎn)當(dāng)前中美在科技、投資等領(lǐng)域的“脫鉤”態(tài)勢。事實上,從其上任后所采取的措施來看,本屆政府正在將降低對華依賴作為其戰(zhàn)略“脫鉤”和孤立中國的基礎(chǔ)和前提。
一是大力推進(jìn)美國關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈不再受制于中國。2021年2月,拜登簽署行政令,宣布對半導(dǎo)體芯片、電動車電池、稀土及藥物展開百日全球供應(yīng)鏈審查,同時對國防、公共衛(wèi)生、信息技術(shù)、交通運輸、能源和食品生產(chǎn)這六大領(lǐng)域進(jìn)行為期一年的審查。對此,拜登明確表示,“美國不應(yīng)被迫依賴于外國,特別是沒有共同利益或價值觀的國家?!痹摫響B(tài)被外界廣泛解讀為拜登政府正在試圖厘清美國供應(yīng)鏈的對華依賴程度,為其下一步精準(zhǔn)“脫鉤”做好準(zhǔn)備。而根據(jù)國會提出的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》草案,美國計劃授權(quán)2022—2027財年每年撥款1500萬美元,來幫助美國企業(yè)退出中國市場,促使供應(yīng)鏈向中國以外地區(qū)發(fā)展。
二是延續(xù)特朗普時期削弱中美經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的強硬措施。自2018年3月特朗普發(fā)起對華貿(mào)易戰(zhàn)以來,美國對華貨物出口和進(jìn)口占比分別從2017年時8.6%和21.6%的峰值急速下降。①The U.S.?China Business Council,“The U.S.-China Eco?nomic Relationship,”January 2021,p.5.同時,2020年中美雙向直接投資也已跌至159億美元,是2009年以來的最低水平。②Rhodium Group,“Two?Way Street:2021 Update:US?China Investment Trends,”May 2021,p.9.拜登執(zhí)政后并未撤銷前任政府對華關(guān)稅政策等諸多強硬措施,足以表明本屆政府打算繼續(xù)削弱而非深化中美兩國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的意圖。
三是將降低對華依賴納入美國多項對外合作議程。例如,拜登執(zhí)政后,“四國機制”已舉行了多次會議,協(xié)商打造能夠繞開中國的備用醫(yī)療供應(yīng)鏈及稀土采購鏈;美國與歐盟已成立貿(mào)易和技術(shù)委員會,將在關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、5G、重要基礎(chǔ)設(shè)施等廣泛領(lǐng)域深化合作,試圖以此來削弱中國經(jīng)濟的影響力;美國計劃通過“多邊通信安全基金”與“五眼聯(lián)盟”國家合作開發(fā)通信設(shè)備,構(gòu)建不依賴于中國的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。
2008年,起始于美國的全球金融危機使西方新自由主義模式的道德權(quán)威遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。同時,中國經(jīng)濟的迅速崛起使中國發(fā)展模式的吸引力驟然提升。但在別有用心的“中國威脅論”語境之下,中國模式被妖魔化為西方制度的挑戰(zhàn),并被置于民主和自由的對立面。拜登在上任后的首次新聞發(fā)布會上表示,中美競爭是21世紀(jì)民主政體與專制政體的有效性之爭。美國必須證明在日益復(fù)雜的世界中,民主制度及其資本主義模式依然有效并具有優(yōu)越性。以價值觀為抓手并將此納入美國對外經(jīng)濟政策目標(biāo),對內(nèi)可呼喚兩黨共識、府會合作,對外可團結(jié)西方盟友,有助于拜登政府在打壓中國模式的過程中收獲最小的政治阻力。
一是將世界劃分為兩大陣營并將民主制度置于更優(yōu)越地位。拜登聲稱,當(dāng)前正處于驗證專制還是民主體制才是解決時代挑戰(zhàn)最佳方式的關(guān)鍵時刻,民主國家必須在全球范圍內(nèi)遏制專制主義不斷推進(jìn)帶來的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上,拜登呼吁應(yīng)由民主國家來制定規(guī)則,確保創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展是由民主的價值觀而非由專制者的利益所支配。③Joe Biden,“Joe Biden:My Trip to Europe is about America Rallying the World’s Democracies,”The Washington Post,June 5,2021.2021年6月12日,白宮在新聞發(fā)布會上明確表示,七國集團峰會合作旨在宣傳民主模式并證明其吸引力。
二是組建“民主國家聯(lián)盟”以共同遏制中國經(jīng)濟模式的影響力。中國發(fā)展模式被拜登政府指責(zé)為“濫用經(jīng)濟”,會給民主國家的繁榮、安全和價值觀帶來重大挑戰(zhàn)。以此為由,拜登政府號召重建“民主國家聯(lián)盟”,共同制定21世紀(jì)的貿(mào)易與科技規(guī)則,反擊中國對知識產(chǎn)權(quán)、全球治理等領(lǐng)域的攻擊。例如,拜登政府正在將半導(dǎo)體、人工智能等領(lǐng)域置于美國亞洲戰(zhàn)略的核心,召集“科技民主國家”共同對抗中國等“技術(shù)專制國家”。④Nick Wadhams,“Biden Putting Tech,Not Troops,at Core of U.S.?China Policy,”Bloomberg,March 1,2021.
三是呼吁“民主體制國家”提高效率以與中國經(jīng)濟模式相競爭。拜登上任后在多個場合發(fā)出警示,稱中國認(rèn)為民主國家無法與專制國家競爭,而原因正在于前者獲取共識需要耗費太多時間。拜登指出,在美國等民主國家猶豫不決之際,中國正在大力推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)等方面的投資,借此來激發(fā)民主體制簇?fù)碚叩奈C感,盡快推進(jìn)有利于加強自身競爭力的各項進(jìn)程,以與高效的中國模式相競爭。
在反思特朗普政府缺乏戰(zhàn)略和遠(yuǎn)見的做法給世界秩序制造無數(shù)混亂、給盟友關(guān)系造成巨大破壞、給自身信譽帶來顯著傷害之后,拜登政府試圖打造一種富有戰(zhàn)略和遠(yuǎn)見、對盟友和伙伴具有可靠性、對競爭對手具有威懾性的對外經(jīng)濟政策,注重提升政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性,以期在減少激烈沖突的同時,通過加強“競爭”和“制衡”來實現(xiàn)政策目標(biāo)。
一是戰(zhàn)略認(rèn)知上,將自身實力定位為美國應(yīng)對戰(zhàn)略競爭的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。白宮指出,拜登政府主要從實力角度出發(fā)來處理美國與競爭對手的關(guān)系。重點是競爭而非沖突,取勝關(guān)鍵是強化自身的持久優(yōu)勢。在此基礎(chǔ)上,拜登政府將美國的價值觀、盟友和伙伴關(guān)系、創(chuàng)新和充滿活力的經(jīng)濟視為美國獨特的實力來源。一方面,這為逆轉(zhuǎn)特朗普時期具有破壞性的政策奠定了基礎(chǔ);另一方面,則旨在為拜登任內(nèi)大幅增加聯(lián)邦財政支出、加大國內(nèi)投資的計劃尋找理由。
二是人力資源上,為應(yīng)對中國挑戰(zhàn)配備了龐大的“明星團隊”。不同于特朗普時期大量任命政壇素人的做法,拜登內(nèi)閣多為奧巴馬時期的閣僚和知名智庫的專家,深諳政府運作與戰(zhàn)略設(shè)計,多數(shù)成員長期從事中國問題研究,對亞洲和中國事務(wù)甚為熟悉。例如,國家安全委員會印太協(xié)調(diào)員坎貝爾曾是奧巴馬時期“重返亞洲”戰(zhàn)略的主要設(shè)計者,中國事務(wù)高級主任杜如松是布魯金斯學(xué)會中國戰(zhàn)略研究部主任,國防部印太安全事務(wù)助理部長拉特納是“新美國安全中心”智庫的中國問題專家,執(zhí)掌對外貿(mào)易關(guān)系權(quán)力的戴琪則是華裔美國人,曾負(fù)責(zé)對中國貿(mào)易執(zhí)法的相關(guān)工作。
三是財政資源上,為加強美國自身競爭力投入巨額財政支出。除執(zhí)政初期為促進(jìn)美國經(jīng)濟盡快復(fù)蘇所通過的高達(dá)1.9萬億美元的“美國救援計劃”之外,拜登政府正在推動國會通過1萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施法案與3.5萬億美元的預(yù)算決議,主要用于升級道路、寬帶互聯(lián)網(wǎng)、先進(jìn)制造業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施并加大清潔能源、教育、護理和醫(yī)療保健等領(lǐng)域投資。①Tony Romm,“Democrats Release $3.5 Trillion Budget Blueprint as Senate Prepares to Finish Infrastructure Debate,”The Washington Post,August 9,2021.同時,拜登還指示內(nèi)閣審查各機構(gòu)開支,確保各項采購嚴(yán)格遵循“購買美國貨”的行政令原則,以提振對美國產(chǎn)品和服務(wù)的需求。②拜登1月25日即簽署“購買美國貨”行政令,計劃收緊政府采購規(guī)則,加大聯(lián)邦機構(gòu)購買進(jìn)口產(chǎn)品的難度,修訂對美國制造產(chǎn)品的定義,提高對本土產(chǎn)品占比的要求,并在白宮設(shè)立高階職位,負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)流程。拜登在向國會推銷該計劃時再三強調(diào),這是為提高美國持久競爭力、贏得戰(zhàn)略競爭的必要開支。而戴琪則進(jìn)一步指出,以上預(yù)算將幫助夯實美國實力基礎(chǔ),有助于制定并實施全面的貿(mào)易政策。③USTR,“Statement by Ambassador Katherine Tai on the President’s Fiscal Year 2022 Budget,”May 28,2021.
拜登政府認(rèn)為,特朗普退出多邊體系非但無助于推動變革,反而導(dǎo)致美國領(lǐng)導(dǎo)力的真空并容易被專制國家所利用。若要確保美國利益和價值觀得到有效代表,就必須提高美國在全球事務(wù)中的參與度,充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。④U.S.Department of State,“U.S.Decision To Reengage with the UN Human Rights Council,”February 8,2021.
一是重返特朗普時期退出的多邊機構(gòu)。布林肯指出,正是這些多邊機構(gòu)負(fù)責(zé)制定規(guī)則和規(guī)范,一旦美國退出,中國就會試圖填補空缺并讓美國處于弱勢地位。⑤U.S.Department of State,“Secretary Blinken’s Virtual Roundtable with Foreign Media ahead of World Press Freedom Day,”April 29,2021.拜登執(zhí)政后已接連宣布重返《巴黎協(xié)議》、停止退出世界衛(wèi)生組織的進(jìn)程、重返聯(lián)合國人權(quán)理事會和經(jīng)合組織有關(guān)國際稅改的討論,并支持曾被特朗普政府阻撓的尼日利亞籍世貿(mào)組織新任總干事人選,以此展示美國正在回歸“多邊主義”,將此作為恢復(fù)美國全球影響力的第一步。
二是在國際機制內(nèi)部推進(jìn)規(guī)則現(xiàn)代化。拜登政府指出,僅捍衛(wèi)現(xiàn)有的秩序并不足夠,還應(yīng)改進(jìn)秩序以確保它能解決諸如新技術(shù)帶來的新問題,以及因不公平貿(mào)易行為而產(chǎn)生的不滿情緒。①U.S.Department of State, “Secretary Blinken Virtual Remarks at the UN Security Council Open Debate on Multilateralism,”May 11,2021.在支持世貿(mào)組織新任總干事人選之際,拜登表示他將推進(jìn)世貿(mào)組織落實必要的改革,對工業(yè)補貼、國有企業(yè)不公平行為以及其他扭曲貿(mào)易和市場的行為采取更有效的規(guī)制,并將此納入美國與歐盟、日本等外交活動的重點議題。②Bryce Baschuk&Alberto Nardelli,“Biden Lines Up EU Help to Toughen Terms of Trade for China,”Bloomberg,June 9,2021.此外,拜登政府還推動七國集團、二十國集團和經(jīng)合組織就全球稅收協(xié)議基礎(chǔ)框架達(dá)成一致,將實施15%的全球最低企業(yè)稅稅率,以幫助提升美國作為投資東道國的吸引力。
三是聯(lián)合盟友主導(dǎo)新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等制定權(quán)。沙利文明確提出,美國需要為新興技術(shù)制定國際規(guī)則,不應(yīng)將制定權(quán)拱手相讓給專制國家。為此,美國在國務(wù)院設(shè)立機構(gòu)間辦公室,協(xié)調(diào)并深化美國和所謂其他民主國家的合作關(guān)系,促進(jìn)制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。③Maggie Miller,“Senators Introduce Bill Creating Technology Partnerships to Compete with China,”The Hill,March 4,2021.2021年6月,美歐峰會同意成立貿(mào)易和技術(shù)委員會,將加強在5G、半導(dǎo)體、出口管制、技術(shù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等方面的協(xié)調(diào)。同期召開的七國集團峰會同樣將制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為重點議題,試圖就基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的透明度、價值觀、高標(biāo)準(zhǔn)形成共識。
四是伺機啟動新貿(mào)易談判以主導(dǎo)新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。在特朗普政策的遺留效應(yīng)下,美國民眾對大型自由貿(mào)易協(xié)定的懷疑很難在短期內(nèi)徹底清除,但這并不意味著拜登會放棄在其任內(nèi)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的計劃,而只是將“投資于美國人民并使他們能夠在全球經(jīng)濟中獲取成功”作為談判新協(xié)定的前提,并承諾在談判中更多體現(xiàn)勞工和環(huán)保人士的意見。拜登曾指出,錯誤的做法是美國將頭埋進(jìn)沙子里,不再簽訂貿(mào)易協(xié)議;不管有無美國參與,其他國家都將進(jìn)行貿(mào)易;領(lǐng)導(dǎo)這一體系的應(yīng)該是美國,而非中國。④Joseph R.Biden, “Why America Must Lead Again:Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump,”Foreign Affairs,January 23,2020.2021年6月底,美臺高層貿(mào)易與投資框架協(xié)定會議已重啟。在42位參議員敦促美國應(yīng)與臺灣地區(qū)簽署貿(mào)易協(xié)定的呼聲中,拜登政府啟動新貿(mào)易談判的契機正在顯現(xiàn)。
拜登執(zhí)政后并未撤銷其前任政府各項對華“極限施壓”政策,并繼續(xù)執(zhí)行中美第一階段貿(mào)易協(xié)議。這充分反映出在當(dāng)前對華強硬的共識之下,拜登在其執(zhí)政初期很難重置中美關(guān)系,而需要在特朗普搭建的對華政策框架內(nèi)尋求改變和突破。
一是精準(zhǔn)度。例如,2021年6月,拜登簽署行政令,再次修正特朗普時期禁止投資中國軍方關(guān)聯(lián)企業(yè)的行政令。在前一次(2021年1月27日)澄清該禁令適用范圍以避免執(zhí)行過程產(chǎn)生歧義的基礎(chǔ)上,此次新行政令對涉軍企業(yè)的名稱、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定主體和“實體清單”進(jìn)行了調(diào)整。新的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)突出國防和監(jiān)控技術(shù)領(lǐng)域,更加聚焦于對長期經(jīng)濟和軍事力量至關(guān)重要的技術(shù)公司,新“實體清單”也據(jù)此進(jìn)行增刪并繼續(xù)加大制裁力度。
二是系統(tǒng)性。布林肯在接受采訪時指出,特朗普對中國強硬的立場雖然正確,但卻未能采取有效行動。中國在多個領(lǐng)域?qū)γ绹鴺?gòu)成制度性挑戰(zhàn),必須采取全面而系統(tǒng)的方式來應(yīng)對挑戰(zhàn)。拜登政府在延續(xù)從貿(mào)易、科技、金融領(lǐng)域打壓中國做法的同時,將人權(quán)、勞工等問題作為大力施壓中國的新抓手,不斷拓展強迫勞動產(chǎn)品范圍,⑤2021年5月28日,美國以中國大連遠(yuǎn)洋漁業(yè)公司使用強迫勞動來捕撈海鮮為由,禁止進(jìn)口該公司的海產(chǎn)品。2021年6月,在美國主導(dǎo)之下,七國集團峰會公報明確指出中國太陽能、服裝和農(nóng)業(yè)使用強迫勞動。2021年7月14日,美國參議院通過《防止維吾爾人強迫勞動法》,將禁止進(jìn)口所有來自中國新疆的產(chǎn)品,除非進(jìn)口商能證明該產(chǎn)品不存在強迫勞動。甚至以中國公司開發(fā)的監(jiān)控技術(shù)幫助侵犯人權(quán)為由,對相關(guān)公司實施投資禁令。
三是戰(zhàn)略性。拜登政府多次強調(diào)中美關(guān)系的復(fù)雜性,指出美國需要制定戰(zhàn)略性的、連貫的計劃以使中國“遵守貿(mào)易承諾”,與中國國家主導(dǎo)的經(jīng)濟模式相競爭。①Katherine Tai,“Opening Statement of Ambassador?designate Katherine Tai Before the Senate Finance Committee,”USTR,F(xiàn)ebruary 24,2021.這種戰(zhàn)略性突出體現(xiàn)在加強政策的制衡效果并注重提高自身的競爭力。一方面,拜登政府改變了其前任與中國單獨打交道的方式,主張與盟友協(xié)同行動才能更有效地改變中國的貿(mào)易做法,并將抵制所謂的“強迫勞動產(chǎn)品”、構(gòu)建繞開中國的關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈、主導(dǎo)制定新一代貿(mào)易與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等置于多項外交活動的議程上。另一方面,在系統(tǒng)性地使用政策工具打壓中國的同時,側(cè)重于全面評估美國供應(yīng)鏈的脆弱性并開始有步驟地降低對華依賴性,將此作為更廣泛的對華戰(zhàn)略的組成部分。為切實提升美國自身的吸引力,拜登政府正計劃投入巨額資金以與中國展開激烈競爭。除前述計劃授權(quán)2022—2027財年每年撥款1500萬美元以幫助美國公司退出中國市場之外,還計劃斥資數(shù)十億美元,用于替代華為、中興等中國企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備。②Lauren Feiner,“FCC Finalizes Program to Rip and Replace Huawei,ZTE Telecom Equipment in the U.S.,”CNBC,July 13,2021.
拜登曾表示,美國占世界經(jīng)濟的比重為四分之一,當(dāng)與其他“民主國家”聯(lián)合時,美國實力可增長一倍以上,便能擁有足以塑造環(huán)境、勞工、貿(mào)易、技術(shù)和透明度等一切規(guī)則的影響力。③Joseph R.Biden, “Why America Must Lead Again:Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump,”Foreign Affairs,January 23,2020.與此同時,拜登還指責(zé)特朗普對盟友加征關(guān)稅的做法導(dǎo)致無法充分利用合作伙伴的經(jīng)濟影響力,削弱了美國應(yīng)對真正威脅的能力。為逆轉(zhuǎn)不利影響,充分發(fā)揮盟友制衡中國的作用,拜登政府采取了以下行動。
一是立即擱置與盟友之間的爭端,為建立“反華同盟”奠定基礎(chǔ)。拜登在執(zhí)政首周便將“恢復(fù)美國的世界地位”確立為優(yōu)先事項,密集開展修復(fù)盟友關(guān)系的外交工作并著手處理美國和盟友的爭端。迄今,拜登政府已接連決定暫停美英因航空補貼爭端而互征關(guān)稅、暫停對奧地利等六國因?qū)嵤?shù)字服務(wù)稅而加征其關(guān)稅的計劃,并通過協(xié)商結(jié)束了美歐長達(dá)16年的航空補貼爭端。此外,拜登政府還主導(dǎo)促成經(jīng)合組織通過了全球稅改協(xié)議,廢除導(dǎo)致美國近期與他國頻繁發(fā)生摩擦的單邊數(shù)字服務(wù)稅措施。
二是將所謂“共同價值觀”作為抓手,施壓盟友采取打壓中國的行動。拜登政府刻意強調(diào)人權(quán)等所謂普世價值觀的重要性,大肆渲染專制體制的重大威脅,聲稱捍衛(wèi)民主制度和價值觀是民主國家的共同職責(zé)。力圖以此為抓手,協(xié)調(diào)民主國家對專制國家采取一致行動。而被劃入“專制體制”的中國及其發(fā)展模式,則成為民主國家的打壓對象,始終被列入拜登政府與盟友外交活動議程之中,并成為美國施壓歐盟重新考慮《中歐全面投資協(xié)定》、敦促盟友制裁中國的重要理由。
三是根據(jù)盟友的特征和優(yōu)勢,策劃盟友在制衡策略中的角色。例如,美國與歐洲等發(fā)達(dá)盟友側(cè)重于在共同價值觀和科技領(lǐng)域開展合作,重點圍繞人權(quán)、強迫勞動、阻止中國獲取敏感技術(shù)等方面采取行動。美國與印太地區(qū)的盟友則側(cè)重于建立可繞開中國的全球供應(yīng)鏈,加強在藥品、稀土、半導(dǎo)體、電動汽車電池等領(lǐng)域的合作,充分發(fā)揮該地區(qū)的勞動力和供應(yīng)鏈優(yōu)勢。
四是號召盟友投入資源,提供可削弱中國影響力的替代方案。2021年6月,在美國的推動下,七國集團峰會宣布將為中低收入國家提供10億劑新冠疫苗,同時承諾幫助發(fā)展中國家滿足其龐大的基礎(chǔ)設(shè)施需求,并將提供20億美元支持其發(fā)展燃煤發(fā)電轉(zhuǎn)型。這些做法的意圖十分清晰,即旨在聯(lián)合盟友在全球范圍內(nèi)共同對抗中國不斷增長的影響力,并試圖分化中國與發(fā)展中國家之間的關(guān)系。
雖然拜登政府在推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇計劃、修復(fù)盟友關(guān)系方面有所進(jìn)展,但距離其實現(xiàn)提升美國持久競爭力、形成符合其戰(zhàn)略認(rèn)知的制度性“反華同盟”以贏得戰(zhàn)略競爭的最終目標(biāo)仍有不少差距,面臨著美國國內(nèi)經(jīng)濟和政治障礙、盟友利益協(xié)調(diào)困境和難以制定有效的對華經(jīng)貿(mào)政策等多重制約。
世界銀行6月發(fā)布的《全球經(jīng)濟展望》將2021年美國經(jīng)濟增長預(yù)期從3.4%提升至6.8%。①World Bank Group,“Global Economic Prospects,”WB,June 2021,p.4.同時,8月份美國失業(yè)率已降至5.2%,是疫情暴發(fā)以來的最低水平。②U.S.Department of Labor Statistics,“The Employment Situ?ation-August 2021,”September 3,2021.從數(shù)據(jù)來看,美國經(jīng)濟似乎復(fù)蘇良好,但其可持續(xù)性卻令人懷疑。
一是存在持續(xù)性通貨膨脹的可能性。2021年7月,美國消費者價格指數(shù)繼續(xù)維持在5.4%的高位,為2008年以來的最大升幅,遠(yuǎn)超美聯(lián)儲所設(shè)定的2%的平均通脹目標(biāo)。而核心個人消費支出價格指數(shù)同比增長3.6%,是自1991年以來的最高水平。此前,美聯(lián)儲政策制定者聲稱該數(shù)據(jù)受到疫情后美國經(jīng)濟大范圍停滯的影響,存在扭曲效應(yīng)的可能性,然而不斷攀升的新數(shù)據(jù)已足以引發(fā)市場對持續(xù)通貨膨脹的高度擔(dān)憂。
二是聯(lián)邦財政赤字高居不下的風(fēng)險。美國財政部報告顯示,2021財年上半年③2021財年上半年為2020年10月至2021年3月。聯(lián)邦財政赤字已升至1.7萬億美元,為歷史同期新高。而拜登政府正在推進(jìn)的兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案和“重建更美好未來”議程可能會在未來10年為美國增加高達(dá)4.2萬億美元的聯(lián)邦財政赤字,并使得債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在2026年時達(dá)至創(chuàng)紀(jì)錄的108%,到2031年時還將進(jìn)一步提升至119%。④Committee for a Responsible Federal Budget, “The Budgetary Implications of the Senate Budget Resolution,”August 12,2021.對此,拜登團隊表示,美國經(jīng)濟尚處于疫情下的復(fù)蘇階段,仍需倚重寬松貨幣政策和舉債刺激手段。
三是國內(nèi)龐大投資計劃的資金困境。在拜登的經(jīng)濟方案中,長期投資能夠幫助提高美國經(jīng)濟的創(chuàng)造力,繼而可提升美國相對于對手的競爭力。而龐大的投資計劃,則是建立在未來15年的增稅計劃之上。然而,這只是拜登的完美設(shè)想。他所提議的將企業(yè)所得稅稅率升至28%的方案,因遭至國會共和黨人甚至部分民主黨溫和派的抵制,未能如愿納入基礎(chǔ)設(shè)施法案的框架中。在兩黨政治的干擾因素之下,最終所能得到的必然是一個折中的妥協(xié)方案。
四是實體經(jīng)濟發(fā)展仍存在多重障礙。一方面,美國正面臨著因新冠疫情沖擊和人口結(jié)構(gòu)老齡化所帶來的勞動力匱乏和公共支出推升的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),而持續(xù)升溫的內(nèi)向化保守思潮又使得抵制全球化的現(xiàn)象難以在短期內(nèi)逆轉(zhuǎn),加重了勞動力的供給危機。另一方面,當(dāng)前過于寬松的貨幣和財政政策會鼓勵資金繼續(xù)大規(guī)模地流入非實體經(jīng)濟,以獲取高額的短期利潤回報,而非進(jìn)行長期的、有風(fēng)險的投資。這不僅無助于提高國內(nèi)工人就業(yè)、恢復(fù)美國中產(chǎn)階級的主體地位,還會進(jìn)一步催生資產(chǎn)泡沫,加大系統(tǒng)性金融風(fēng)險。缺乏實體經(jīng)濟的有效支撐,意味著無法提高企業(yè)生產(chǎn)率和勞動參與率,美國的經(jīng)濟復(fù)蘇注定只能是表面繁榮。而若通貨膨脹率未能如期下降,或?qū)⑵仁姑缆?lián)儲提前采取相對緊縮的貨幣政策,導(dǎo)致美國利率上揚,借貸成本提升,進(jìn)而可能終結(jié)此輪經(jīng)濟復(fù)蘇,甚至引發(fā)市場劇烈動蕩。
更關(guān)鍵的是,美國對外經(jīng)濟政策是否奏效,與其經(jīng)濟能否持續(xù)復(fù)蘇息息相關(guān)。一方面,若復(fù)蘇未能持續(xù),則打造美國持久競爭力的計劃將難以為繼,而這是拜登政府所設(shè)定的美國贏得與他國戰(zhàn)略競爭的重要條件。另一方面,“反華同盟”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)固與否,也與美國經(jīng)濟走向密切相關(guān)。若經(jīng)濟持續(xù)向好,可助長美國借以號召盟友的美好愿景的說服力,提升美國向心力。反之,則會削弱美國吸引力,進(jìn)而影響到其意圖制衡中國的“反華同盟”的效果。
經(jīng)歷了特朗普(共和黨人)執(zhí)政的四年,拜登(民主黨人)政府面臨的美國已有很大不同。新冠肺炎疫情尚未平息,種族主義、部落主義和嚴(yán)重的貧富差距所引發(fā)的內(nèi)部紛亂仍在持續(xù)。種種亂象顯示,美國實質(zhì)性的重建工作會受到諸多制約。對此,美國對外關(guān)系委員會主席哈斯曾形象地指出,“拜登將置于一個既給予他極大自由,又奇怪地束縛他的境地。”①David E.Sanger,“The End of‘America First’:How Biden Says He Will Re?engage with the World,”The New York Times,No?vember 9,2020.任何新的改變,都需邁過特朗普時期留下的深刻烙印,在嚴(yán)重的政治極化和社會撕裂中艱難平衡。
一是國內(nèi)民眾貿(mào)易政策偏好的轉(zhuǎn)變。在特朗普多次抨擊全球主義貿(mào)易政策是導(dǎo)致工人失業(yè)和美國全球地位下降的根源后,美國民眾對貿(mào)易自由化的立場已明顯轉(zhuǎn)向。2020年美國大選中,在疫情管控不力和弗洛伊德事件的雙重沖擊下,7400萬張支持特朗普的選票表明其政策影響遠(yuǎn)未消散。拜登政府同樣冠之為“以工人為中心”的貿(mào)易政策及其“購買美國貨”計劃,都折射出如今的美國已在貿(mào)易保護主義的道路上漸行漸遠(yuǎn)。而拜登聲稱的維護“以規(guī)則為基礎(chǔ)”、自由和開放的貿(mào)易秩序,如何與其龐大的產(chǎn)業(yè)政策相調(diào)和,又如何解決諸如“購買美國貨”計劃與世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》規(guī)則的潛在沖突,都是其亟需面對的問題。
二是民主黨進(jìn)步派人士的壓力。2020年拜登的當(dāng)選,與關(guān)鍵時刻桑德斯等進(jìn)步派人士助力密不可分。在拜登考慮部門人選之際,民主黨進(jìn)步派人士努力推動任命與工會有密切聯(lián)系的人選,同時反對那些與企業(yè)游說者、貿(mào)易協(xié)會關(guān)系密切的人選。拜登所任命的美國貿(mào)易代表辦公室成員中,有不少都與民主黨進(jìn)步派關(guān)系緊密。拜登迄今為止未就美國是否重返《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)輕易表態(tài),并承諾讓工會和環(huán)保人士在制定貿(mào)易規(guī)則時發(fā)揮更大作用,且他所挑選的副總統(tǒng)哈里斯是參院少數(shù)幾位以未包含氣候變化條款為由反對美墨加三方協(xié)議的議員,這些細(xì)節(jié)均表明,拜登任內(nèi)無法忽視進(jìn)步派人士的要求,須小心翼翼地周旋在溫和派與進(jìn)步派之間。
三是國會共和黨人的掣肘。參議院民主黨和共和黨各占50席的格局意味著拜登政府推進(jìn)任何方案都會面臨無法通過的風(fēng)險?!懊绹仍媱潯弊罱K依靠預(yù)算和解程序,以50票對49票驚險通過,但共和黨人無一支持的局面充分預(yù)演了本屆政府的尷尬境地?!懊绹蜆I(yè)計劃”在兩黨撕扯三個月后被迫放棄納入共和黨人堅決抵制的增稅方案,且因在基礎(chǔ)設(shè)施范圍和投資規(guī)模上分歧嚴(yán)重,不得不將支出規(guī)模由原本的2.3萬億美元縮減至1萬億美元。②David Morgan&Susan Cornwell,“U.S.Senate Advances Roughly$1 Trillion Bipartisan Infrastructure Bill,”Reuters,July 28,2021.即便該計劃最終獲得通過,早已與拜登政府的最初愿景相去甚遠(yuǎn)。民主黨在國會的微弱優(yōu)勢使得本屆政府需要耗費大量的政治資源和時間成本,拜登所呼吁的提高民主體制的效率的美好愿景,注定會是一廂情愿。
2020年底,蘭德公司在深入分析印太地區(qū)的9個國家后得出結(jié)論:美國的確比中國擁有更大的外交和軍事影響力,但中國卻擁有更強的經(jīng)濟影響力。這些國家并不愿意在中美之間做出選擇,美國的伙伴和同盟關(guān)系可能是脆弱和不完整的。③九個國家分別是新加坡、菲律賓、印尼、馬來西亞、泰國、越南、日本、澳大利亞和印度。Rand Corporation,“U.S.Versus Chi?nese Powers of Persuasion—Does the United States or China Have More Influence in the Indo?Pacific Region?”Rand,November 12,2020.雖然拜登執(zhí)政后在一定程度上改善了盟友關(guān)系,但這與形成符合其戰(zhàn)略認(rèn)知的制度性“反華同盟”仍然相差甚遠(yuǎn)。
一是拜登政府推行的內(nèi)向化經(jīng)濟政策會削弱盟友對抗中國的動力。拜登所謂的加大對美國創(chuàng)新、科技、清潔能源的投資,是一種直白的產(chǎn)業(yè)政策。而“購買美國貨”計劃更是明確了要對政府采購實施更加嚴(yán)格的規(guī)制,將原本55%的本土含量要求提升至60%,再分階段提升至75%,并支持在美國本土制造所謂的對“美國國家和經(jīng)濟安全”至關(guān)重要的產(chǎn)品。但若不能保障外國企業(yè)進(jìn)入美國政府采購程序,該計劃不僅會違反世貿(mào)組織的現(xiàn)有規(guī)則,更會因其“美國優(yōu)先”的實質(zhì)內(nèi)涵,嚴(yán)重削弱盟友的合作動力。
二是美國國內(nèi)政治阻礙新貿(mào)易戰(zhàn)略的現(xiàn)狀會削弱盟友的合作信心。若要對抗中國的經(jīng)濟影響力,美國必須為合作伙伴提供能夠帶來實際效益的替代方案。但當(dāng)前的美國無法就全球化是否不利于美國利益形成共識,使拜登政府難以在短期內(nèi)達(dá)成足夠具有吸引力的貿(mào)易協(xié)議。雖然不少國會議員乃至美國貿(mào)易代表戴琪都認(rèn)同《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的戰(zhàn)略價值,但政治上的困難仍將阻礙美國立即重返該協(xié)定。若拜登政府繼續(xù)將經(jīng)濟民族主義視為拯救美國工業(yè)的關(guān)鍵,必將顯著提升與盟友的合作難度,影響打造“反華同盟”的成效。皮尤研究中心最新調(diào)查顯示,拜登執(zhí)政后對美國持正面看法的被調(diào)查者從2020年的34%升至62%,但與此同時,卻有高達(dá)67%的被調(diào)查者表示美國很少考慮他國利益。①Pew Research Center,“America’s Image Abroad Rebounds with Transition from Trump to Biden,”June 10,2021.該調(diào)研結(jié)果表明,拜登政府距離構(gòu)建牢固的同盟關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍相距甚遠(yuǎn)。
三是盟友核心訴求不同及高度依賴中國的結(jié)構(gòu)性現(xiàn)實加大了同盟協(xié)調(diào)難度。例如,雖然拜登試圖修復(fù)日韓關(guān)系以提升共同制衡中國的效果,并借由高官出訪日韓之際從中協(xié)調(diào),但歷史和領(lǐng)土糾紛被日韓視為核心關(guān)切,并非美國能夠輕易化解。又如,美國盟友雖然增加了與中國的意識形態(tài)摩擦,但卻并未減少和中國擴大經(jīng)濟合作的積極性。慕尼黑安全會議上,德國總理默克爾與拜登在中國問題上的看法存在明顯分歧;七國集團峰會上,意大利總理德拉吉和默克爾均提及與中國的合作性質(zhì),否認(rèn)成立中國工作組是一種反華努力;②Josh Wingrove,etc.,“G-7 Haggles Over Strong U.S.Push to Counter China’s Clout,”Bloomberg,June 12,2021.北約峰會上,歐洲各國紛紛表示不希望被拖入中美對抗之中??梢姡诿擞迅叨纫蕾囍袊袌銮倚枰袊谌蛑卫碇谐袚?dān)更大責(zé)任的現(xiàn)實面前,如何說服盟友們切實采取對華統(tǒng)一行動而非僅停留在形式上的政策協(xié)調(diào),仍是拜登政府亟需克服的難題。
基于中國龐大的市場、完備的供應(yīng)鏈體系和高度互融的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系,即便是敦促拜登政府部署更強硬中國戰(zhàn)略的全美制造商協(xié)會也略帶無奈地表示,任何新戰(zhàn)略都必須承認(rèn)中國是后疫情世界中的“必要伙伴”。③David Wainer,“U.S.Manufacturers Urge Biden to Deploy Tougher China Strategy,”Bloomberg,March 17,2021.
一是任何旨在推動“脫鉤”的政策都可能給美國經(jīng)濟帶來反噬效應(yīng)。特朗普政府發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)以來,美國居民已承擔(dān)超過680億美元關(guān)稅,損失約25萬個就業(yè)崗位。④Bill Gerhard,“Biden Can Save Americans Billions of Dollars by Ending Trump’s Trade War with China Now,”Insider,F(xiàn)ebruary 7,2021.若繼續(xù)推動與中國“脫鉤”的政策,美國經(jīng)濟可能損失超過一萬億美元的國內(nèi)產(chǎn)值和長期的全球競爭力。以半導(dǎo)體行業(yè)為例,放棄中國市場可能會危及10萬多個就業(yè)崗位。⑤U.S.Chamber of Commerce,“Understanding U.S.?China Decoupling:Macro Trends and Industry Impacts,”February 17,2021.僅華為每年在美國的總支出就高達(dá)120億美元,貢獻(xiàn)約4萬個就業(yè)機會。⑥Andy Purdy,“Supply?chain Restrictions on China Actually Hurt American Companies,”Fortune,May 9,2021.而向華為出售芯片的收入,本可使美國企業(yè)更好地支持自身研發(fā)投入,提升美國競爭力。限制或禁止向中國公司出售部分美國技術(shù),對美國企業(yè)同樣造成嚴(yán)重傷害。①宋國友:“中美貿(mào)易戰(zhàn):動因、形式及影響因素”,《太平洋學(xué)報》,2019年第6期,第64-72頁。
二是要實現(xiàn)美國關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈完全不依賴中國的可能性并不太大。例如,雖然拜登政府試圖削弱中國在稀土行業(yè)的主導(dǎo)地位,但目前中國的稀土開采量占全球比重超過70%,稀土磁鐵產(chǎn)量占全球比重高達(dá)90%,②Alistair MacDonald,“U.S.Faces Uphill Climb to Rival Chi?na’s Rare?Earth Magnet Industry,”WSJ,April 11,2021.且西方國家因受制于更高的開采和生產(chǎn)成本、更嚴(yán)苛的環(huán)境保護規(guī)則,很難與中國開展正面競爭。又如,全球太陽能產(chǎn)業(yè)45%的原材料供應(yīng)均來自中國新疆,35%來自中國的其他地區(qū),僅20%來自其他國家的生產(chǎn)商。③Joe McDonald,“Biden’s Solar Ambitions Collide with China Labor Complaints,”AP News,May 24,2021.在拜登政府大力推廣太陽能等可再生能源之際,聯(lián)合盟友共同抵制新疆的太陽能產(chǎn)品不僅可能導(dǎo)致無法滿足該行業(yè)不斷上升的需求,還會影響其推進(jìn)全球應(yīng)對氣候變化的愿景。
三是拜登的對華政策可能會因部分美國企業(yè)抵制而導(dǎo)致無法奏效。雖然拜登政府正在推動美國企業(yè)退出中國市場,但若缺乏企業(yè)層面的支持,很難實現(xiàn)理想效果。根據(jù)中國美國商會發(fā)布的《2021年中國營商環(huán)境調(diào)查報告》,83%的在華美國企業(yè)表示將在2021年維持現(xiàn)有生產(chǎn)和采購水平,僅2%的美國企業(yè)考慮將生產(chǎn)或經(jīng)營活動移回美國。此外,約75%的美國企業(yè)對未來兩年在中國的業(yè)務(wù)前景持樂觀態(tài)度,其中有三分之二的美國企業(yè)計劃今年擴大對華投資。④Orange Wang,“US?China Relations:Investment Environment Improving for American Firms,AmCham Survey Shows,”South China Morning Post,March 9,2021.可見,中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊張并未過多影響在華美國企業(yè)對中國市場的信心。只要中國深入融入世界市場與經(jīng)濟全球化的決心不變,拜登政府便很難說服美國企業(yè)完全依照其戰(zhàn)略部署制定投資運營計劃。
如今距離拜登總統(tǒng)上任已過去了大半年,對于世界來說,本屆美國政府不再積極“退群”、不再動輒對他國施加關(guān)稅威脅固然是一個好消息,但其對外經(jīng)濟政策迄今并未給全球緊張的貿(mào)易局勢帶來真正的穩(wěn)定預(yù)期。與此相反,拜登政府人為地將世界劃分為民主國家和專制國家兩大陣營,并不遺余力地鼓動彼此之間的對立和對抗,使整個國際市場充斥著動蕩不安的情緒,給仍處于疫情下艱難復(fù)蘇的世界經(jīng)濟蒙上更多陰影。與此同時,因缺乏對其盟友和伙伴的不同利益、優(yōu)先事項和威脅觀念的準(zhǔn)確認(rèn)知和最基本的同理心,拜登政府所期待的政策發(fā)揮“制衡”中國的作用難以得到充分體現(xiàn),而其試圖營造民主體制和專制體制的激烈“競爭”氛圍,也并不足以克服美國國內(nèi)政治嚴(yán)重極化和社會撕裂的現(xiàn)實困境,更不足以徹底改變資本的逐利天性,從而使其對外經(jīng)濟政策的目標(biāo)和手段之間存在著難以消解的矛盾和彼此牽制。根據(jù)中國國新辦7月13日公布的最新數(shù)據(jù),2021年上半年中美雙邊進(jìn)出口貿(mào)易額同比增長34.6%,充分表明了全球化背景下的利益交融格局并非政策可輕易打破;而中國與東盟、中歐之間同樣大幅增長的貿(mào)易數(shù)據(jù)進(jìn)一步說明,拜登政府明顯帶有割裂世界經(jīng)濟企圖的對外經(jīng)濟政策不可能實現(xiàn)目標(biāo)。若美國拜登政府仍一意孤行,將會對整個世界的繁榮與和平形成威脅,并使亟需協(xié)調(diào)與合作的全球治理體系面臨崩潰的邊緣。