美國(guó)拜登政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、路徑及制約因素

柯 靜

（1.上海社會(huì)科學(xué)院，上海200020）

在經(jīng)歷以“美國(guó)優(yōu)先”為首要原則、貿(mào)易保護(hù)主義色彩濃厚的特朗普時(shí)期之后，拜登政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策備受矚目。一方面，多方期待因特朗普政府發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)而變得混亂不堪的全球秩序能夠早日回歸正軌。另一方面，世界格局正在發(fā)生的深刻變化以及特朗普政府強(qiáng)大的政策遺留效應(yīng)使得本屆政府的執(zhí)政空間在客觀上受到多重制約。在此背景下，美國(guó)拜登政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策能在多大程度上不同于特朗普時(shí)期，又會(huì)如何區(qū)別于奧巴馬—拜登時(shí)期，成為拜登執(zhí)政以來(lái)各方關(guān)注的焦點(diǎn)問題。雖然接下來(lái)拜登政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策仍部分取決于對(duì)特朗普時(shí)期政策的評(píng)估結(jié)果，但從拜登團(tuán)隊(duì)的政策理念、執(zhí)政后所推進(jìn)的措施來(lái)看，其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策已有跡可循。鑒于拜登政府延續(xù)了中國(guó)是美國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的定位并視中國(guó)為美國(guó)最大的地緣政治考驗(yàn)，中國(guó)被置于其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的核心。本文將從目標(biāo)、路徑和制約因素三個(gè)方面，分析拜登政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策。

一、拜登政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策主要目標(biāo)

自1986年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部改組法》，規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)每年向國(guó)會(huì)提交一份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》以來(lái)，該報(bào)告作為體現(xiàn)美國(guó)國(guó)家安全與外交戰(zhàn)略的重點(diǎn)文件，對(duì)政府制定政策有重要指引作用。盡管提法不同，但總體目標(biāo)是維護(hù)美國(guó)全球地位，確保美國(guó)的安全、繁榮和價(jià)值觀。然而，因不同時(shí)期優(yōu)先事項(xiàng)不同，且政府對(duì)核心利益的理解未必一致，在設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)仍會(huì)存在差異。即便是看似相同的目標(biāo)，內(nèi)涵也有所差別。從拜登政府的舉措來(lái)看，其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)主要有以下方面。

1.1 促進(jìn)民眾就業(yè)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，重振美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)主體地位

民眾就業(yè)和經(jīng)濟(jì)繁榮是每一屆美國(guó)政府經(jīng)濟(jì)政策的當(dāng)然目標(biāo)，但對(duì)本屆政府具有非同尋常的必要性和緊迫性。拜登上任之際，美國(guó)正深陷新冠肺炎疫情之中，失業(yè)率從疫情發(fā)生前的3.5%升至6.7%。①如若將在疫情期間因育兒責(zé)任而導(dǎo)致400萬(wàn)人退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的因素計(jì)入，真實(shí)失業(yè)率接近10%，參見David Lawder，“Yellen Says to Judge Biden Stimulus on Speed of Return to Pre?pan?demic Unemployment，”Reuters，F(xiàn)ebruary 22，2021.同時(shí)，2020年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值更是萎縮了3.5%，是自1946年以來(lái)的最大跌幅。②Martin Crutsinger，“USEconomy Shrank 3.5%in 2020 after Growing 4%Last Quarter，”AP News，January 28，2021.由此，建設(shè)更有活力、更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)并為工人家庭創(chuàng)造數(shù)百萬(wàn)個(gè)高薪崗位，是拜登競(jìng)選計(jì)劃的關(guān)鍵內(nèi)容，也是其執(zhí)政首日發(fā)布的《政府近期優(yōu)先事項(xiàng)》之一。為確保該目標(biāo)的優(yōu)先性，特別是要讓民眾相信對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策不會(huì)削弱對(duì)國(guó)內(nèi)優(yōu)先事項(xiàng)的關(guān)注，拜登政府力圖從三個(gè)方面闡釋該目標(biāo)。

一是對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策之間并不存在明確界限。2020年6月，時(shí)任拜登競(jìng)選團(tuán)隊(duì)顧問的沙利文提出，美國(guó)必須打破內(nèi)外政策的壁壘。③Jake Sullivan etc.，“Making U.S.Foreign Policy Work Better for the Middle Class，”Carnegie Endowment for International Peace，2020，p.3.拜登政府執(zhí)政后也多次強(qiáng)調(diào)，內(nèi)外政策不再有明顯界限，美國(guó)在海外的任何行動(dòng)都須以工人家庭為出發(fā)點(diǎn)，迫切關(guān)注國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，美國(guó)貿(mào)易政策應(yīng)與國(guó)內(nèi)政策協(xié)調(diào)一致，不能以犧牲國(guó)內(nèi)工人家庭為代價(jià)。④USTR，“Remarks from Ambassador Katherine Tai at the2021 Committee of 100 Virtual Event，”May 12，2021.

二是對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)聚焦于服務(wù)美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)和國(guó)內(nèi)就業(yè)。與特朗普一樣，拜登政府也將未加以管理的自由貿(mào)易政策和外國(guó)政府的“不公平貿(mào)易”做法視為美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)衰落的重要原因，使美國(guó)高薪制造業(yè)崗位不斷流失海外和勞動(dòng)力議價(jià)能力顯著下降。但不同之處在于，拜登政府認(rèn)為特朗普推動(dòng)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)開展業(yè)務(wù)與提高國(guó)內(nèi)工人工資和就業(yè)并無(wú)多大關(guān)系，并指出貿(mào)易政策不應(yīng)過于關(guān)注如何幫助跨國(guó)公司對(duì)外投資，也不應(yīng)僅著眼于消費(fèi)者利益，而是應(yīng)該更好地促進(jìn)國(guó)內(nèi)中產(chǎn)階級(jí)的穩(wěn)定性，降低他們?cè)谌蚧瘯r(shí)代中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊?；诖?，拜登政府特別強(qiáng)調(diào)要通過加大國(guó)內(nèi)公共投資，提高美國(guó)工人和中小企業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力，為中產(chǎn)階級(jí)帶來(lái)新的就業(yè)崗位和工資增長(zhǎng)機(jī)遇。⑤NPR，“Why Biden’s National Security Adviser Plans to Fo?cus on the U.S.Middle Class，”December 30，2020；Bob Davis，“Bi?den Team Promises New Look in Trade Policy，”WSJ，January 24，2021.拜登政府意圖以此表明，即便同被稱為“以工人為中心”的貿(mào)易政策，它與特朗普時(shí)期仍有本質(zhì)區(qū)別。

三是對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該能夠在國(guó)內(nèi)公平地分配全球化帶來(lái)的收益。不同于前任政府過多關(guān)注白人藍(lán)領(lǐng)階層，拜登政府強(qiáng)調(diào)中產(chǎn)階級(jí)并非是單一群體。同時(shí)，不同于20世紀(jì)90年代以來(lái)民主黨執(zhí)政時(shí)期“全球主義”的貿(mào)易政策，拜登政府指出，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)使所有人受益的涓滴經(jīng)濟(jì)學(xué)從未奏效，貿(mào)易和投資流量的增長(zhǎng)并不一定會(huì)為中產(chǎn)階級(jí)帶來(lái)總體利益。一方面，它并未真正促進(jìn)美國(guó)工人階層實(shí)際工資增長(zhǎng)，無(wú)法有效緩解中產(chǎn)階級(jí)家庭因醫(yī)療、住房、教育和育兒成本上升而承受的巨大壓力。另一方面，它也未能大力推動(dòng)公共和私人投資，無(wú)法普遍提高美國(guó)的生產(chǎn)力，反而使高收入者和跨國(guó)公司不成比例地受益，從而加劇了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)不平等。在此基礎(chǔ)上，拜登政府提出，貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)致力于讓廣泛而多樣化的中產(chǎn)階級(jí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正義，解決日益增長(zhǎng)的分配挑戰(zhàn)。

1.2 鞏固并加強(qiáng)美國(guó)的持久優(yōu)勢(shì)，維護(hù)美國(guó)在國(guó)際秩序中的主導(dǎo)地位

2021年2月，拜登在上任后的首次外交政策演講中稱中國(guó)是美國(guó)最嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。隨后的慕尼黑安全會(huì)議上，拜登表示與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)是一場(chǎng)艱難的長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。與特朗普不同的是，拜登政府注重從戰(zhàn)略層面來(lái)看待中美競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系并突出競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期性，將加強(qiáng)美國(guó)的持久優(yōu)勢(shì)作為贏得戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策如何幫助美國(guó)維持全球地位的認(rèn)知方面與其前任存在明顯差異。

一是不再將削減貿(mào)易逆差等短期目標(biāo)作為貿(mào)易政策的優(yōu)先事項(xiàng)。拜登并不認(rèn)為貿(mào)易逆差是導(dǎo)致美國(guó)全球地位下滑的關(guān)鍵，并直言特朗普以平衡貿(mào)易關(guān)系為由對(duì)他國(guó)發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的做法是魯莽的，其經(jīng)濟(jì)決策是短視的。①Jacob Pramuk，“Biden Slams Trump’s Trade War Even as He Calls to‘Get Tough’on China，”CNBC，July 11，2019.雖然拜登政府迄今并未取消對(duì)華關(guān)稅措施，但多次強(qiáng)調(diào)中國(guó)尚未解決的結(jié)構(gòu)性問題更加重要。在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2021年貿(mào)易政策議程》中，削減貿(mào)易逆差、平衡貿(mào)易關(guān)系已經(jīng)不再被列入優(yōu)先事項(xiàng)。

二是并未急于出臺(tái)各項(xiàng)具體對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策，而是注重制定全面對(duì)華戰(zhàn)略。除基本延續(xù)特朗普時(shí)期的對(duì)華強(qiáng)硬措施之外，拜登執(zhí)政后聚焦于對(duì)貿(mào)易政策進(jìn)行全面審查，在行動(dòng)方面顯得較為慎重。例如，在國(guó)會(huì)舉辦的提名聽證會(huì)上，美國(guó)貿(mào)易代表戴琪和商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多均未就如何與中國(guó)打交道提供具體細(xì)節(jié)；美國(guó)商務(wù)部在多方催促之下，截至2021年9月底仍未出臺(tái)新興和基礎(chǔ)技術(shù)審查清單。面對(duì)各方質(zhì)疑，白宮屢次重申美國(guó)并不急于一時(shí)，將采取極具戰(zhàn)略性的方式來(lái)應(yīng)對(duì)中美關(guān)系。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室則表示，不會(huì)延續(xù)過去零敲碎打的方式，將會(huì)通過全面的戰(zhàn)略和系統(tǒng)的方法來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)。②USTR，“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Re?port，”March 2021，p.4.

三是不再采取損害盟友關(guān)系的舉措，致力于“回歸”而非破壞國(guó)際秩序。拜登政府將盟友和伙伴關(guān)系視為美國(guó)獨(dú)特的實(shí)力來(lái)源，是贏得與對(duì)手之間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。同時(shí)，認(rèn)為“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的國(guó)際體系有利于美國(guó)人民的利益和價(jià)值觀。在這種截然不同于前任政府的認(rèn)知下，本屆政府將恢復(fù)盟友之間的互信關(guān)系、回歸并維護(hù)“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的國(guó)際秩序視為當(dāng)務(wù)之急，并已體現(xiàn)在擱置以及協(xié)商解決前任政府與盟友間諸多爭(zhēng)端的具體行動(dòng)中。

1.3 逐步降低對(duì)華經(jīng)濟(jì)依賴，為進(jìn)一步“脫鉤”和孤立中國(guó)奠定基礎(chǔ)

自2017年底美國(guó)將中國(guó)列為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以來(lái)，中美關(guān)系已發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向，③滕建群：“特朗普‘美國(guó)第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第1期，第18－24頁(yè)。中國(guó)龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和不同于西方的政治體制被認(rèn)為可能會(huì)危及美國(guó)等“民主國(guó)家”的生存。在美國(guó)自知無(wú)力改變中國(guó)、也無(wú)法接受現(xiàn)狀的情緒推動(dòng)下，“脫鉤”逐漸成為中美關(guān)系的關(guān)鍵詞。相比特朗普政府不時(shí)拋出中美“脫鉤”的觀點(diǎn)，拜登政府對(duì)此相對(duì)謹(jǐn)慎。2020年9月22日，時(shí)任拜登競(jìng)選團(tuán)隊(duì)高級(jí)外交政策顧問的布林肯指出，試圖與中國(guó)完全“脫鉤”是不現(xiàn)實(shí)的，最終會(huì)適得其反。④Andrea Shalal，“Biden Adviser Says Unrealistic to‘Fully Decouple’from China，”Reuters，September 22，2020.然而，這并不意味著拜登政府會(huì)逆轉(zhuǎn)當(dāng)前中美在科技、投資等領(lǐng)域的“脫鉤”態(tài)勢(shì)。事實(shí)上，從其上任后所采取的措施來(lái)看，本屆政府正在將降低對(duì)華依賴作為其戰(zhàn)略“脫鉤”和孤立中國(guó)的基礎(chǔ)和前提。

一是大力推進(jìn)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈不再受制于中國(guó)。2021年2月，拜登簽署行政令，宣布對(duì)半導(dǎo)體芯片、電動(dòng)車電池、稀土及藥物展開百日全球供應(yīng)鏈審查，同時(shí)對(duì)國(guó)防、公共衛(wèi)生、信息技術(shù)、交通運(yùn)輸、能源和食品生產(chǎn)這六大領(lǐng)域進(jìn)行為期一年的審查。對(duì)此，拜登明確表示，“美國(guó)不應(yīng)被迫依賴于外國(guó)，特別是沒有共同利益或價(jià)值觀的國(guó)家。”該表態(tài)被外界廣泛解讀為拜登政府正在試圖厘清美國(guó)供應(yīng)鏈的對(duì)華依賴程度，為其下一步精準(zhǔn)“脫鉤”做好準(zhǔn)備。而根據(jù)國(guó)會(huì)提出的《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》草案，美國(guó)計(jì)劃授權(quán)2022—2027財(cái)年每年撥款1500萬(wàn)美元，來(lái)幫助美國(guó)企業(yè)退出中國(guó)市場(chǎng)，促使供應(yīng)鏈向中國(guó)以外地區(qū)發(fā)展。

二是延續(xù)特朗普時(shí)期削弱中美經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的強(qiáng)硬措施。自2018年3月特朗普發(fā)起對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)對(duì)華貨物出口和進(jìn)口占比分別從2017年時(shí)8.6%和21.6%的峰值急速下降。①The U.S.?China Business Council，“The U.S.－China Eco?nomic Relationship，”January 2021，p.5.同時(shí)，2020年中美雙向直接投資也已跌至159億美元，是2009年以來(lái)的最低水平。②Rhodium Group，“Two?Way Street：2021 Update：US?China Investment Trends，”May 2021，p.9.拜登執(zhí)政后并未撤銷前任政府對(duì)華關(guān)稅政策等諸多強(qiáng)硬措施，足以表明本屆政府打算繼續(xù)削弱而非深化中美兩國(guó)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的意圖。

三是將降低對(duì)華依賴納入美國(guó)多項(xiàng)對(duì)外合作議程。例如，拜登執(zhí)政后，“四國(guó)機(jī)制”已舉行了多次會(huì)議，協(xié)商打造能夠繞開中國(guó)的備用醫(yī)療供應(yīng)鏈及稀土采購(gòu)鏈；美國(guó)與歐盟已成立貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，將在關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、5G、重要基礎(chǔ)設(shè)施等廣泛領(lǐng)域深化合作，試圖以此來(lái)削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響力；美國(guó)計(jì)劃通過“多邊通信安全基金”與“五眼聯(lián)盟”國(guó)家合作開發(fā)通信設(shè)備，構(gòu)建不依賴于中國(guó)的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。

1.4 削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的影響力，維護(hù)西方民主制度的優(yōu)越性

2008年，起始于美國(guó)的全球金融危機(jī)使西方新自由主義模式的道德權(quán)威遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起使中國(guó)發(fā)展模式的吸引力驟然提升。但在別有用心的“中國(guó)威脅論”語(yǔ)境之下，中國(guó)模式被妖魔化為西方制度的挑戰(zhàn)，并被置于民主和自由的對(duì)立面。拜登在上任后的首次新聞發(fā)布會(huì)上表示，中美競(jìng)爭(zhēng)是21世紀(jì)民主政體與專制政體的有效性之爭(zhēng)。美國(guó)必須證明在日益復(fù)雜的世界中，民主制度及其資本主義模式依然有效并具有優(yōu)越性。以價(jià)值觀為抓手并將此納入美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，對(duì)內(nèi)可呼喚兩黨共識(shí)、府會(huì)合作，對(duì)外可團(tuán)結(jié)西方盟友，有助于拜登政府在打壓中國(guó)模式的過程中收獲最小的政治阻力。

一是將世界劃分為兩大陣營(yíng)并將民主制度置于更優(yōu)越地位。拜登聲稱，當(dāng)前正處于驗(yàn)證專制還是民主體制才是解決時(shí)代挑戰(zhàn)最佳方式的關(guān)鍵時(shí)刻，民主國(guó)家必須在全球范圍內(nèi)遏制專制主義不斷推進(jìn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，拜登呼吁應(yīng)由民主國(guó)家來(lái)制定規(guī)則，確保創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展是由民主的價(jià)值觀而非由專制者的利益所支配。③Joe Biden，“Joe Biden：My Trip to Europe is about America Rallying the World’s Democracies，”The Washington Post，June 5，2021.2021年6月12日，白宮在新聞發(fā)布會(huì)上明確表示，七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)合作旨在宣傳民主模式并證明其吸引力。

二是組建“民主國(guó)家聯(lián)盟”以共同遏制中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的影響力。中國(guó)發(fā)展模式被拜登政府指責(zé)為“濫用經(jīng)濟(jì)”，會(huì)給民主國(guó)家的繁榮、安全和價(jià)值觀帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。以此為由，拜登政府號(hào)召重建“民主國(guó)家聯(lián)盟”，共同制定21世紀(jì)的貿(mào)易與科技規(guī)則，反擊中國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、全球治理等領(lǐng)域的攻擊。例如，拜登政府正在將半導(dǎo)體、人工智能等領(lǐng)域置于美國(guó)亞洲戰(zhàn)略的核心，召集“科技民主國(guó)家”共同對(duì)抗中國(guó)等“技術(shù)專制國(guó)家”。④Nick Wadhams，“Biden Putting Tech，Not Troops，at Core of U.S.?China Policy，”Bloomberg，March 1，2021.

三是呼吁“民主體制國(guó)家”提高效率以與中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式相競(jìng)爭(zhēng)。拜登上任后在多個(gè)場(chǎng)合發(fā)出警示，稱中國(guó)認(rèn)為民主國(guó)家無(wú)法與專制國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，而原因正在于前者獲取共識(shí)需要耗費(fèi)太多時(shí)間。拜登指出，在美國(guó)等民主國(guó)家猶豫不決之際，中國(guó)正在大力推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)等方面的投資，借此來(lái)激發(fā)民主體制簇?fù)碚叩奈C(jī)感，盡快推進(jìn)有利于加強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力的各項(xiàng)進(jìn)程，以與高效的中國(guó)模式相競(jìng)爭(zhēng)。

二、拜登政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策推進(jìn)路徑

在反思特朗普政府缺乏戰(zhàn)略和遠(yuǎn)見的做法給世界秩序制造無(wú)數(shù)混亂、給盟友關(guān)系造成巨大破壞、給自身信譽(yù)帶來(lái)顯著傷害之后，拜登政府試圖打造一種富有戰(zhàn)略和遠(yuǎn)見、對(duì)盟友和伙伴具有可靠性、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手具有威懾性的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，注重提升政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，以期在減少激烈沖突的同時(shí)，通過加強(qiáng)“競(jìng)爭(zhēng)”和“制衡”來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

2.1 在國(guó)內(nèi)層面，為加強(qiáng)美國(guó)持久競(jìng)爭(zhēng)力奠定認(rèn)知、人力和財(cái)政基礎(chǔ)

一是戰(zhàn)略認(rèn)知上，將自身實(shí)力定位為美國(guó)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。白宮指出，拜登政府主要從實(shí)力角度出發(fā)來(lái)處理美國(guó)與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的關(guān)系。重點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)而非沖突，取勝關(guān)鍵是強(qiáng)化自身的持久優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，拜登政府將美國(guó)的價(jià)值觀、盟友和伙伴關(guān)系、創(chuàng)新和充滿活力的經(jīng)濟(jì)視為美國(guó)獨(dú)特的實(shí)力來(lái)源。一方面，這為逆轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期具有破壞性的政策奠定了基礎(chǔ)；另一方面，則旨在為拜登任內(nèi)大幅增加聯(lián)邦財(cái)政支出、加大國(guó)內(nèi)投資的計(jì)劃尋找理由。

二是人力資源上，為應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)配備了龐大的“明星團(tuán)隊(duì)”。不同于特朗普時(shí)期大量任命政壇素人的做法，拜登內(nèi)閣多為奧巴馬時(shí)期的閣僚和知名智庫(kù)的專家，深諳政府運(yùn)作與戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，多數(shù)成員長(zhǎng)期從事中國(guó)問題研究，對(duì)亞洲和中國(guó)事務(wù)甚為熟悉。例如，國(guó)家安全委員會(huì)印太協(xié)調(diào)員坎貝爾曾是奧巴馬時(shí)期“重返亞洲”戰(zhàn)略的主要設(shè)計(jì)者，中國(guó)事務(wù)高級(jí)主任杜如松是布魯金斯學(xué)會(huì)中國(guó)戰(zhàn)略研究部主任，國(guó)防部印太安全事務(wù)助理部長(zhǎng)拉特納是“新美國(guó)安全中心”智庫(kù)的中國(guó)問題專家，執(zhí)掌對(duì)外貿(mào)易關(guān)系權(quán)力的戴琪則是華裔美國(guó)人，曾負(fù)責(zé)對(duì)中國(guó)貿(mào)易執(zhí)法的相關(guān)工作。

三是財(cái)政資源上，為加強(qiáng)美國(guó)自身競(jìng)爭(zhēng)力投入巨額財(cái)政支出。除執(zhí)政初期為促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)盡快復(fù)蘇所通過的高達(dá)1.9萬(wàn)億美元的“美國(guó)救援計(jì)劃”之外，拜登政府正在推動(dòng)國(guó)會(huì)通過1萬(wàn)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施法案與3.5萬(wàn)億美元的預(yù)算決議，主要用于升級(jí)道路、寬帶互聯(lián)網(wǎng)、先進(jìn)制造業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施并加大清潔能源、教育、護(hù)理和醫(yī)療保健等領(lǐng)域投資。①Tony Romm，“Democrats Release $3.5 Trillion Budget Blueprint as Senate Prepares to Finish Infrastructure Debate，”The Washington Post，August 9，2021.同時(shí)，拜登還指示內(nèi)閣審查各機(jī)構(gòu)開支，確保各項(xiàng)采購(gòu)嚴(yán)格遵循“購(gòu)買美國(guó)貨”的行政令原則，以提振對(duì)美國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的需求。②拜登1月25日即簽署“購(gòu)買美國(guó)貨”行政令，計(jì)劃收緊政府采購(gòu)規(guī)則，加大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)購(gòu)買進(jìn)口產(chǎn)品的難度，修訂對(duì)美國(guó)制造產(chǎn)品的定義，提高對(duì)本土產(chǎn)品占比的要求，并在白宮設(shè)立高階職位，負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)流程。拜登在向國(guó)會(huì)推銷該計(jì)劃時(shí)再三強(qiáng)調(diào)，這是為提高美國(guó)持久競(jìng)爭(zhēng)力、贏得戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的必要開支。而戴琪則進(jìn)一步指出，以上預(yù)算將幫助夯實(shí)美國(guó)實(shí)力基礎(chǔ)，有助于制定并實(shí)施全面的貿(mào)易政策。③USTR，“Statement by Ambassador Katherine Tai on the President’s Fiscal Year 2022 Budget，”May 28，2021.

2.2 在全球?qū)用妫貧w“多邊主義”以主導(dǎo)新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則

拜登政府認(rèn)為，特朗普退出多邊體系非但無(wú)助于推動(dòng)變革，反而導(dǎo)致美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的真空并容易被專制國(guó)家所利用。若要確保美國(guó)利益和價(jià)值觀得到有效代表，就必須提高美國(guó)在全球事務(wù)中的參與度，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。④U.S.Department of State，“U.S.Decision To Reengage with the UN Human Rights Council，”February 8，2021.

一是重返特朗普時(shí)期退出的多邊機(jī)構(gòu)。布林肯指出，正是這些多邊機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定規(guī)則和規(guī)范，一旦美國(guó)退出，中國(guó)就會(huì)試圖填補(bǔ)空缺并讓美國(guó)處于弱勢(shì)地位。⑤U.S.Department of State，“Secretary Blinken’s Virtual Roundtable with Foreign Media ahead of World Press Freedom Day，”April 29，2021.拜登執(zhí)政后已接連宣布重返《巴黎協(xié)議》、停止退出世界衛(wèi)生組織的進(jìn)程、重返聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)和經(jīng)合組織有關(guān)國(guó)際稅改的討論，并支持曾被特朗普政府阻撓的尼日利亞籍世貿(mào)組織新任總干事人選，以此展示美國(guó)正在回歸“多邊主義”，將此作為恢復(fù)美國(guó)全球影響力的第一步。

二是在國(guó)際機(jī)制內(nèi)部推進(jìn)規(guī)則現(xiàn)代化。拜登政府指出，僅捍衛(wèi)現(xiàn)有的秩序并不足夠，還應(yīng)改進(jìn)秩序以確保它能解決諸如新技術(shù)帶來(lái)的新問題，以及因不公平貿(mào)易行為而產(chǎn)生的不滿情緒。①U.S.Department of State， “Secretary Blinken Virtual Remarks at the UN Security Council Open Debate on Multilateralism，”May 11，2021.在支持世貿(mào)組織新任總干事人選之際，拜登表示他將推進(jìn)世貿(mào)組織落實(shí)必要的改革，對(duì)工業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)不公平行為以及其他扭曲貿(mào)易和市場(chǎng)的行為采取更有效的規(guī)制，并將此納入美國(guó)與歐盟、日本等外交活動(dòng)的重點(diǎn)議題。②Bryce Baschuk＆Alberto Nardelli，“Biden Lines Up EU Help to Toughen Terms of Trade for China，”Bloomberg，June 9，2021.此外，拜登政府還推動(dòng)七國(guó)集團(tuán)、二十國(guó)集團(tuán)和經(jīng)合組織就全球稅收協(xié)議基礎(chǔ)框架達(dá)成一致，將實(shí)施15%的全球最低企業(yè)稅稅率，以幫助提升美國(guó)作為投資東道國(guó)的吸引力。

三是聯(lián)合盟友主導(dǎo)新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等制定權(quán)。沙利文明確提出，美國(guó)需要為新興技術(shù)制定國(guó)際規(guī)則，不應(yīng)將制定權(quán)拱手相讓給專制國(guó)家。為此，美國(guó)在國(guó)務(wù)院設(shè)立機(jī)構(gòu)間辦公室，協(xié)調(diào)并深化美國(guó)和所謂其他民主國(guó)家的合作關(guān)系，促進(jìn)制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。③Maggie Miller，“Senators Introduce Bill Creating Technology Partnerships to Compete with China，”The Hill，March 4，2021.2021年6月，美歐峰會(huì)同意成立貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，將加強(qiáng)在5G、半導(dǎo)體、出口管制、技術(shù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等方面的協(xié)調(diào)。同期召開的七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)同樣將制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為重點(diǎn)議題，試圖就基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的透明度、價(jià)值觀、高標(biāo)準(zhǔn)形成共識(shí)。

四是伺機(jī)啟動(dòng)新貿(mào)易談判以主導(dǎo)新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。在特朗普政策的遺留效應(yīng)下，美國(guó)民眾對(duì)大型自由貿(mào)易協(xié)定的懷疑很難在短期內(nèi)徹底清除，但這并不意味著拜登會(huì)放棄在其任內(nèi)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的計(jì)劃，而只是將“投資于美國(guó)人民并使他們能夠在全球經(jīng)濟(jì)中獲取成功”作為談判新協(xié)定的前提，并承諾在談判中更多體現(xiàn)勞工和環(huán)保人士的意見。拜登曾指出，錯(cuò)誤的做法是美國(guó)將頭埋進(jìn)沙子里，不再簽訂貿(mào)易協(xié)議；不管有無(wú)美國(guó)參與，其他國(guó)家都將進(jìn)行貿(mào)易；領(lǐng)導(dǎo)這一體系的應(yīng)該是美國(guó)，而非中國(guó)。④Joseph R.Biden， “Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump，”Foreign Affairs，January 23，2020.2021年6月底，美臺(tái)高層貿(mào)易與投資框架協(xié)定會(huì)議已重啟。在42位參議員敦促美國(guó)應(yīng)與臺(tái)灣地區(qū)簽署貿(mào)易協(xié)定的呼聲中，拜登政府啟動(dòng)新貿(mào)易談判的契機(jī)正在顯現(xiàn)。

2.3 對(duì)待中國(guó)方面，注重提升政策的精準(zhǔn)度、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性

拜登執(zhí)政后并未撤銷其前任政府各項(xiàng)對(duì)華“極限施壓”政策，并繼續(xù)執(zhí)行中美第一階段貿(mào)易協(xié)議。這充分反映出在當(dāng)前對(duì)華強(qiáng)硬的共識(shí)之下，拜登在其執(zhí)政初期很難重置中美關(guān)系，而需要在特朗普搭建的對(duì)華政策框架內(nèi)尋求改變和突破。

一是精準(zhǔn)度。例如，2021年6月，拜登簽署行政令，再次修正特朗普時(shí)期禁止投資中國(guó)軍方關(guān)聯(lián)企業(yè)的行政令。在前一次（2021年1月27日）澄清該禁令適用范圍以避免執(zhí)行過程產(chǎn)生歧義的基礎(chǔ)上，此次新行政令對(duì)涉軍企業(yè)的名稱、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定主體和“實(shí)體清單”進(jìn)行了調(diào)整。新的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)突出國(guó)防和監(jiān)控技術(shù)領(lǐng)域，更加聚焦于對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和軍事力量至關(guān)重要的技術(shù)公司，新“實(shí)體清單”也據(jù)此進(jìn)行增刪并繼續(xù)加大制裁力度。

二是系統(tǒng)性。布林肯在接受采訪時(shí)指出，特朗普對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬的立場(chǎng)雖然正確，但卻未能采取有效行動(dòng)。中國(guó)在多個(gè)領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)構(gòu)成制度性挑戰(zhàn)，必須采取全面而系統(tǒng)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。拜登政府在延續(xù)從貿(mào)易、科技、金融領(lǐng)域打壓中國(guó)做法的同時(shí)，將人權(quán)、勞工等問題作為大力施壓中國(guó)的新抓手，不斷拓展強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品范圍，⑤2021年5月28日，美國(guó)以中國(guó)大連遠(yuǎn)洋漁業(yè)公司使用強(qiáng)迫勞動(dòng)來(lái)捕撈海鮮為由，禁止進(jìn)口該公司的海產(chǎn)品。2021年6月，在美國(guó)主導(dǎo)之下，七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)公報(bào)明確指出中國(guó)太陽(yáng)能、服裝和農(nóng)業(yè)使用強(qiáng)迫勞動(dòng)。2021年7月14日，美國(guó)參議院通過《防止維吾爾人強(qiáng)迫勞動(dòng)法》，將禁止進(jìn)口所有來(lái)自中國(guó)新疆的產(chǎn)品，除非進(jìn)口商能證明該產(chǎn)品不存在強(qiáng)迫勞動(dòng)。甚至以中國(guó)公司開發(fā)的監(jiān)控技術(shù)幫助侵犯人權(quán)為由，對(duì)相關(guān)公司實(shí)施投資禁令。

三是戰(zhàn)略性。拜登政府多次強(qiáng)調(diào)中美關(guān)系的復(fù)雜性，指出美國(guó)需要制定戰(zhàn)略性的、連貫的計(jì)劃以使中國(guó)“遵守貿(mào)易承諾”，與中國(guó)國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式相競(jìng)爭(zhēng)。①Katherine Tai，“Opening Statement of Ambassador?designate Katherine Tai Before the Senate Finance Committee，”USTR，F(xiàn)ebruary 24，2021.這種戰(zhàn)略性突出體現(xiàn)在加強(qiáng)政策的制衡效果并注重提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力。一方面，拜登政府改變了其前任與中國(guó)單獨(dú)打交道的方式，主張與盟友協(xié)同行動(dòng)才能更有效地改變中國(guó)的貿(mào)易做法，并將抵制所謂的“強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品”、構(gòu)建繞開中國(guó)的關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈、主導(dǎo)制定新一代貿(mào)易與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等置于多項(xiàng)外交活動(dòng)的議程上。另一方面，在系統(tǒng)性地使用政策工具打壓中國(guó)的同時(shí)，側(cè)重于全面評(píng)估美國(guó)供應(yīng)鏈的脆弱性并開始有步驟地降低對(duì)華依賴性，將此作為更廣泛的對(duì)華戰(zhàn)略的組成部分。為切實(shí)提升美國(guó)自身的吸引力，拜登政府正計(jì)劃投入巨額資金以與中國(guó)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。除前述計(jì)劃授權(quán)2022—2027財(cái)年每年撥款1500萬(wàn)美元以幫助美國(guó)公司退出中國(guó)市場(chǎng)之外，還計(jì)劃斥資數(shù)十億美元，用于替代華為、中興等中國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備。②Lauren Feiner，“FCC Finalizes Program to Rip and Replace Huawei，ZTE Telecom Equipment in the U.S.，”CNBC，July 13，2021.

2.4 在盟友和伙伴關(guān)系上，致力于打造制衡中國(guó)的“反華同盟”

拜登曾表示，美國(guó)占世界經(jīng)濟(jì)的比重為四分之一，當(dāng)與其他“民主國(guó)家”聯(lián)合時(shí)，美國(guó)實(shí)力可增長(zhǎng)一倍以上，便能擁有足以塑造環(huán)境、勞工、貿(mào)易、技術(shù)和透明度等一切規(guī)則的影響力。③Joseph R.Biden， “Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump，”Foreign Affairs，January 23，2020.與此同時(shí)，拜登還指責(zé)特朗普對(duì)盟友加征關(guān)稅的做法導(dǎo)致無(wú)法充分利用合作伙伴的經(jīng)濟(jì)影響力，削弱了美國(guó)應(yīng)對(duì)真正威脅的能力。為逆轉(zhuǎn)不利影響，充分發(fā)揮盟友制衡中國(guó)的作用，拜登政府采取了以下行動(dòng)。

一是立即擱置與盟友之間的爭(zhēng)端，為建立“反華同盟”奠定基礎(chǔ)。拜登在執(zhí)政首周便將“恢復(fù)美國(guó)的世界地位”確立為優(yōu)先事項(xiàng)，密集開展修復(fù)盟友關(guān)系的外交工作并著手處理美國(guó)和盟友的爭(zhēng)端。迄今，拜登政府已接連決定暫停美英因航空補(bǔ)貼爭(zhēng)端而互征關(guān)稅、暫停對(duì)奧地利等六國(guó)因?qū)嵤?shù)字服務(wù)稅而加征其關(guān)稅的計(jì)劃，并通過協(xié)商結(jié)束了美歐長(zhǎng)達(dá)16年的航空補(bǔ)貼爭(zhēng)端。此外，拜登政府還主導(dǎo)促成經(jīng)合組織通過了全球稅改協(xié)議，廢除導(dǎo)致美國(guó)近期與他國(guó)頻繁發(fā)生摩擦的單邊數(shù)字服務(wù)稅措施。

二是將所謂“共同價(jià)值觀”作為抓手，施壓盟友采取打壓中國(guó)的行動(dòng)。拜登政府刻意強(qiáng)調(diào)人權(quán)等所謂普世價(jià)值觀的重要性，大肆渲染專制體制的重大威脅，聲稱捍衛(wèi)民主制度和價(jià)值觀是民主國(guó)家的共同職責(zé)。力圖以此為抓手，協(xié)調(diào)民主國(guó)家對(duì)專制國(guó)家采取一致行動(dòng)。而被劃入“專制體制”的中國(guó)及其發(fā)展模式，則成為民主國(guó)家的打壓對(duì)象，始終被列入拜登政府與盟友外交活動(dòng)議程之中，并成為美國(guó)施壓歐盟重新考慮《中歐全面投資協(xié)定》、敦促盟友制裁中國(guó)的重要理由。

三是根據(jù)盟友的特征和優(yōu)勢(shì)，策劃盟友在制衡策略中的角色。例如，美國(guó)與歐洲等發(fā)達(dá)盟友側(cè)重于在共同價(jià)值觀和科技領(lǐng)域開展合作，重點(diǎn)圍繞人權(quán)、強(qiáng)迫勞動(dòng)、阻止中國(guó)獲取敏感技術(shù)等方面采取行動(dòng)。美國(guó)與印太地區(qū)的盟友則側(cè)重于建立可繞開中國(guó)的全球供應(yīng)鏈，加強(qiáng)在藥品、稀土、半導(dǎo)體、電動(dòng)汽車電池等領(lǐng)域的合作，充分發(fā)揮該地區(qū)的勞動(dòng)力和供應(yīng)鏈優(yōu)勢(shì)。

四是號(hào)召盟友投入資源，提供可削弱中國(guó)影響力的替代方案。2021年6月，在美國(guó)的推動(dòng)下，七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)宣布將為中低收入國(guó)家提供10億劑新冠疫苗，同時(shí)承諾幫助發(fā)展中國(guó)家滿足其龐大的基礎(chǔ)設(shè)施需求，并將提供20億美元支持其發(fā)展燃煤發(fā)電轉(zhuǎn)型。這些做法的意圖十分清晰，即旨在聯(lián)合盟友在全球范圍內(nèi)共同對(duì)抗中國(guó)不斷增長(zhǎng)的影響力，并試圖分化中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家之間的關(guān)系。

三、拜登政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策制約因素

雖然拜登政府在推進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃、修復(fù)盟友關(guān)系方面有所進(jìn)展，但距離其實(shí)現(xiàn)提升美國(guó)持久競(jìng)爭(zhēng)力、形成符合其戰(zhàn)略認(rèn)知的制度性“反華同盟”以贏得戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的最終目標(biāo)仍有不少差距，面臨著美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和政治障礙、盟友利益協(xié)調(diào)困境和難以制定有效的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策等多重制約。

3.1 國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)層面，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的可持續(xù)性將在很大程度上決定美國(guó)重新領(lǐng)導(dǎo)世界的向心力

世界銀行6月發(fā)布的《全球經(jīng)濟(jì)展望》將2021年美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期從3.4%提升至6.8%。①World Bank Group，“Global Economic Prospects，”WB，June 2021，p.4.同時(shí)，8月份美國(guó)失業(yè)率已降至5.2%，是疫情暴發(fā)以來(lái)的最低水平。②U.S.Department of Labor Statistics，“The Employment Situ?ation－August 2021，”September 3，2021.從數(shù)據(jù)來(lái)看，美國(guó)經(jīng)濟(jì)似乎復(fù)蘇良好，但其可持續(xù)性卻令人懷疑。

一是存在持續(xù)性通貨膨脹的可能性。2021年7月，美國(guó)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)繼續(xù)維持在5.4%的高位，為2008年以來(lái)的最大升幅，遠(yuǎn)超美聯(lián)儲(chǔ)所設(shè)定的2%的平均通脹目標(biāo)。而核心個(gè)人消費(fèi)支出價(jià)格指數(shù)同比增長(zhǎng)3.6%，是自1991年以來(lái)的最高水平。此前，美聯(lián)儲(chǔ)政策制定者聲稱該數(shù)據(jù)受到疫情后美國(guó)經(jīng)濟(jì)大范圍停滯的影響，存在扭曲效應(yīng)的可能性，然而不斷攀升的新數(shù)據(jù)已足以引發(fā)市場(chǎng)對(duì)持續(xù)通貨膨脹的高度擔(dān)憂。

二是聯(lián)邦財(cái)政赤字高居不下的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)財(cái)政部報(bào)告顯示，2021財(cái)年上半年③2021財(cái)年上半年為2020年10月至2021年3月。聯(lián)邦財(cái)政赤字已升至1.7萬(wàn)億美元，為歷史同期新高。而拜登政府正在推進(jìn)的兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案和“重建更美好未來(lái)”議程可能會(huì)在未來(lái)10年為美國(guó)增加高達(dá)4.2萬(wàn)億美元的聯(lián)邦財(cái)政赤字，并使得債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在2026年時(shí)達(dá)至創(chuàng)紀(jì)錄的108%，到2031年時(shí)還將進(jìn)一步提升至119%。④Committee for a Responsible Federal Budget， “The Budgetary Implications of the Senate Budget Resolution，”August 12，2021.對(duì)此，拜登團(tuán)隊(duì)表示，美國(guó)經(jīng)濟(jì)尚處于疫情下的復(fù)蘇階段，仍需倚重寬松貨幣政策和舉債刺激手段。

三是國(guó)內(nèi)龐大投資計(jì)劃的資金困境。在拜登的經(jīng)濟(jì)方案中，長(zhǎng)期投資能夠幫助提高美國(guó)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造力，繼而可提升美國(guó)相對(duì)于對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)力。而龐大的投資計(jì)劃，則是建立在未來(lái)15年的增稅計(jì)劃之上。然而，這只是拜登的完美設(shè)想。他所提議的將企業(yè)所得稅稅率升至28%的方案，因遭至國(guó)會(huì)共和黨人甚至部分民主黨溫和派的抵制，未能如愿納入基礎(chǔ)設(shè)施法案的框架中。在兩黨政治的干擾因素之下，最終所能得到的必然是一個(gè)折中的妥協(xié)方案。

四是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在多重障礙。一方面，美國(guó)正面臨著因新冠疫情沖擊和人口結(jié)構(gòu)老齡化所帶來(lái)的勞動(dòng)力匱乏和公共支出推升的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而持續(xù)升溫的內(nèi)向化保守思潮又使得抵制全球化的現(xiàn)象難以在短期內(nèi)逆轉(zhuǎn)，加重了勞動(dòng)力的供給危機(jī)。另一方面，當(dāng)前過于寬松的貨幣和財(cái)政政策會(huì)鼓勵(lì)資金繼續(xù)大規(guī)模地流入非實(shí)體經(jīng)濟(jì)，以獲取高額的短期利潤(rùn)回報(bào)，而非進(jìn)行長(zhǎng)期的、有風(fēng)險(xiǎn)的投資。這不僅無(wú)助于提高國(guó)內(nèi)工人就業(yè)、恢復(fù)美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的主體地位，還會(huì)進(jìn)一步催生資產(chǎn)泡沫，加大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)的有效支撐，意味著無(wú)法提高企業(yè)生產(chǎn)率和勞動(dòng)參與率，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注定只能是表面繁榮。而若通貨膨脹率未能如期下降，或?qū)⑵仁姑缆?lián)儲(chǔ)提前采取相對(duì)緊縮的貨幣政策，導(dǎo)致美國(guó)利率上揚(yáng)，借貸成本提升，進(jìn)而可能終結(jié)此輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，甚至引發(fā)市場(chǎng)劇烈動(dòng)蕩。

更關(guān)鍵的是，美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策是否奏效，與其經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)復(fù)蘇息息相關(guān)。一方面，若復(fù)蘇未能持續(xù)，則打造美國(guó)持久競(jìng)爭(zhēng)力的計(jì)劃將難以為繼，而這是拜登政府所設(shè)定的美國(guó)贏得與他國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要條件。另一方面，“反華同盟”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)固與否，也與美國(guó)經(jīng)濟(jì)走向密切相關(guān)。若經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好，可助長(zhǎng)美國(guó)借以號(hào)召盟友的美好愿景的說(shuō)服力，提升美國(guó)向心力。反之，則會(huì)削弱美國(guó)吸引力，進(jìn)而影響到其意圖制衡中國(guó)的“反華同盟”的效果。

3.2 國(guó)內(nèi)政治層面，嚴(yán)重的政治極化與社會(huì)撕裂會(huì)極大地消耗拜登政府的政治資源和時(shí)間成本

經(jīng)歷了特朗普（共和黨人）執(zhí)政的四年，拜登（民主黨人）政府面臨的美國(guó)已有很大不同。新冠肺炎疫情尚未平息，種族主義、部落主義和嚴(yán)重的貧富差距所引發(fā)的內(nèi)部紛亂仍在持續(xù)。種種亂象顯示，美國(guó)實(shí)質(zhì)性的重建工作會(huì)受到諸多制約。對(duì)此，美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席哈斯曾形象地指出，“拜登將置于一個(gè)既給予他極大自由，又奇怪地束縛他的境地?！雹貲avid E.Sanger，“The End of‘America First’：How Biden Says He Will Re?engage with the World，”The New York Times，No?vember 9，2020.任何新的改變，都需邁過特朗普時(shí)期留下的深刻烙印，在嚴(yán)重的政治極化和社會(huì)撕裂中艱難平衡。

一是國(guó)內(nèi)民眾貿(mào)易政策偏好的轉(zhuǎn)變。在特朗普多次抨擊全球主義貿(mào)易政策是導(dǎo)致工人失業(yè)和美國(guó)全球地位下降的根源后，美國(guó)民眾對(duì)貿(mào)易自由化的立場(chǎng)已明顯轉(zhuǎn)向。2020年美國(guó)大選中，在疫情管控不力和弗洛伊德事件的雙重沖擊下，7400萬(wàn)張支持特朗普的選票表明其政策影響遠(yuǎn)未消散。拜登政府同樣冠之為“以工人為中心”的貿(mào)易政策及其“購(gòu)買美國(guó)貨”計(jì)劃，都折射出如今的美國(guó)已在貿(mào)易保護(hù)主義的道路上漸行漸遠(yuǎn)。而拜登聲稱的維護(hù)“以規(guī)則為基礎(chǔ)”、自由和開放的貿(mào)易秩序，如何與其龐大的產(chǎn)業(yè)政策相調(diào)和，又如何解決諸如“購(gòu)買美國(guó)貨”計(jì)劃與世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)則的潛在沖突，都是其亟需面對(duì)的問題。

二是民主黨進(jìn)步派人士的壓力。2020年拜登的當(dāng)選，與關(guān)鍵時(shí)刻桑德斯等進(jìn)步派人士助力密不可分。在拜登考慮部門人選之際，民主黨進(jìn)步派人士努力推動(dòng)任命與工會(huì)有密切聯(lián)系的人選，同時(shí)反對(duì)那些與企業(yè)游說(shuō)者、貿(mào)易協(xié)會(huì)關(guān)系密切的人選。拜登所任命的美國(guó)貿(mào)易代表辦公室成員中，有不少都與民主黨進(jìn)步派關(guān)系緊密。拜登迄今為止未就美國(guó)是否重返《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）輕易表態(tài)，并承諾讓工會(huì)和環(huán)保人士在制定貿(mào)易規(guī)則時(shí)發(fā)揮更大作用，且他所挑選的副總統(tǒng)哈里斯是參院少數(shù)幾位以未包含氣候變化條款為由反對(duì)美墨加三方協(xié)議的議員，這些細(xì)節(jié)均表明，拜登任內(nèi)無(wú)法忽視進(jìn)步派人士的要求，須小心翼翼地周旋在溫和派與進(jìn)步派之間。

三是國(guó)會(huì)共和黨人的掣肘。參議院民主黨和共和黨各占50席的格局意味著拜登政府推進(jìn)任何方案都會(huì)面臨無(wú)法通過的風(fēng)險(xiǎn)?！懊绹?guó)救援計(jì)劃”最終依靠預(yù)算和解程序，以50票對(duì)49票驚險(xiǎn)通過，但共和黨人無(wú)一支持的局面充分預(yù)演了本屆政府的尷尬境地?！懊绹?guó)就業(yè)計(jì)劃”在兩黨撕扯三個(gè)月后被迫放棄納入共和黨人堅(jiān)決抵制的增稅方案，且因在基礎(chǔ)設(shè)施范圍和投資規(guī)模上分歧嚴(yán)重，不得不將支出規(guī)模由原本的2.3萬(wàn)億美元縮減至1萬(wàn)億美元。②David Morgan＆Susan Cornwell，“U.S.Senate Advances Roughly$1 Trillion Bipartisan Infrastructure Bill，”Reuters，July 28，2021.即便該計(jì)劃最終獲得通過，早已與拜登政府的最初愿景相去甚遠(yuǎn)。民主黨在國(guó)會(huì)的微弱優(yōu)勢(shì)使得本屆政府需要耗費(fèi)大量的政治資源和時(shí)間成本，拜登所呼吁的提高民主體制的效率的美好愿景，注定會(huì)是一廂情愿。

3.3 同盟關(guān)系層面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大影響力會(huì)嚴(yán)重制約拜登政府構(gòu)建“反華同盟”的實(shí)際成效

2020年底，蘭德公司在深入分析印太地區(qū)的9個(gè)國(guó)家后得出結(jié)論：美國(guó)的確比中國(guó)擁有更大的外交和軍事影響力，但中國(guó)卻擁有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)影響力。這些國(guó)家并不愿意在中美之間做出選擇，美國(guó)的伙伴和同盟關(guān)系可能是脆弱和不完整的。③九個(gè)國(guó)家分別是新加坡、菲律賓、印尼、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、越南、日本、澳大利亞和印度。Rand Corporation，“U.S.Versus Chi?nese Powers of Persuasion—Does the United States or China Have More Influence in the Indo?Pacific Region？”Rand，November 12，2020.雖然拜登執(zhí)政后在一定程度上改善了盟友關(guān)系，但這與形成符合其戰(zhàn)略認(rèn)知的制度性“反華同盟”仍然相差甚遠(yuǎn)。

一是拜登政府推行的內(nèi)向化經(jīng)濟(jì)政策會(huì)削弱盟友對(duì)抗中國(guó)的動(dòng)力。拜登所謂的加大對(duì)美國(guó)創(chuàng)新、科技、清潔能源的投資，是一種直白的產(chǎn)業(yè)政策。而“購(gòu)買美國(guó)貨”計(jì)劃更是明確了要對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施更加嚴(yán)格的規(guī)制，將原本55%的本土含量要求提升至60%，再分階段提升至75%，并支持在美國(guó)本土制造所謂的對(duì)“美國(guó)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)安全”至關(guān)重要的產(chǎn)品。但若不能保障外國(guó)企業(yè)進(jìn)入美國(guó)政府采購(gòu)程序，該計(jì)劃不僅會(huì)違反世貿(mào)組織的現(xiàn)有規(guī)則，更會(huì)因其“美國(guó)優(yōu)先”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，嚴(yán)重削弱盟友的合作動(dòng)力。

二是美國(guó)國(guó)內(nèi)政治阻礙新貿(mào)易戰(zhàn)略的現(xiàn)狀會(huì)削弱盟友的合作信心。若要對(duì)抗中國(guó)的經(jīng)濟(jì)影響力，美國(guó)必須為合作伙伴提供能夠帶來(lái)實(shí)際效益的替代方案。但當(dāng)前的美國(guó)無(wú)法就全球化是否不利于美國(guó)利益形成共識(shí)，使拜登政府難以在短期內(nèi)達(dá)成足夠具有吸引力的貿(mào)易協(xié)議。雖然不少國(guó)會(huì)議員乃至美國(guó)貿(mào)易代表戴琪都認(rèn)同《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的戰(zhàn)略價(jià)值，但政治上的困難仍將阻礙美國(guó)立即重返該協(xié)定。若拜登政府繼續(xù)將經(jīng)濟(jì)民族主義視為拯救美國(guó)工業(yè)的關(guān)鍵，必將顯著提升與盟友的合作難度，影響打造“反華同盟”的成效。皮尤研究中心最新調(diào)查顯示，拜登執(zhí)政后對(duì)美國(guó)持正面看法的被調(diào)查者從2020年的34%升至62%，但與此同時(shí)，卻有高達(dá)67%的被調(diào)查者表示美國(guó)很少考慮他國(guó)利益。①Pew Research Center，“America’s Image Abroad Rebounds with Transition from Trump to Biden，”June 10，2021.該調(diào)研結(jié)果表明，拜登政府距離構(gòu)建牢固的同盟關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍相距甚遠(yuǎn)。

三是盟友核心訴求不同及高度依賴中國(guó)的結(jié)構(gòu)性現(xiàn)實(shí)加大了同盟協(xié)調(diào)難度。例如，雖然拜登試圖修復(fù)日韓關(guān)系以提升共同制衡中國(guó)的效果，并借由高官出訪日韓之際從中協(xié)調(diào)，但歷史和領(lǐng)土糾紛被日韓視為核心關(guān)切，并非美國(guó)能夠輕易化解。又如，美國(guó)盟友雖然增加了與中國(guó)的意識(shí)形態(tài)摩擦，但卻并未減少和中國(guó)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作的積極性。慕尼黑安全會(huì)議上，德國(guó)總理默克爾與拜登在中國(guó)問題上的看法存在明顯分歧；七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上，意大利總理德拉吉和默克爾均提及與中國(guó)的合作性質(zhì)，否認(rèn)成立中國(guó)工作組是一種反華努力；②Josh Wingrove，etc.，“G－7 Haggles Over Strong U.S.Push to Counter China’s Clout，”Bloomberg，June 12，2021.北約峰會(huì)上，歐洲各國(guó)紛紛表示不希望被拖入中美對(duì)抗之中?？梢?，在盟友高度依賴中國(guó)市場(chǎng)且需要中國(guó)在全球治理中承擔(dān)更大責(zé)任的現(xiàn)實(shí)面前，如何說(shuō)服盟友們切實(shí)采取對(duì)華統(tǒng)一行動(dòng)而非僅停留在形式上的政策協(xié)調(diào)，仍是拜登政府亟需克服的難題。

3.4 對(duì)華政策層面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)深度融入世界經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀加大了拜登政府制定有效政策的難度

基于中國(guó)龐大的市場(chǎng)、完備的供應(yīng)鏈體系和高度互融的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，即便是敦促拜登政府部署更強(qiáng)硬中國(guó)戰(zhàn)略的全美制造商協(xié)會(huì)也略帶無(wú)奈地表示，任何新戰(zhàn)略都必須承認(rèn)中國(guó)是后疫情世界中的“必要伙伴”。③David Wainer，“U.S.Manufacturers Urge Biden to Deploy Tougher China Strategy，”Bloomberg，March 17，2021.

一是任何旨在推動(dòng)“脫鉤”的政策都可能給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)反噬效應(yīng)。特朗普政府發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)居民已承擔(dān)超過680億美元關(guān)稅，損失約25萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。④Bill Gerhard，“Biden Can Save Americans Billions of Dollars by Ending Trump’s Trade War with China Now，”Insider，F(xiàn)ebruary 7，2021.若繼續(xù)推動(dòng)與中國(guó)“脫鉤”的政策，美國(guó)經(jīng)濟(jì)可能損失超過一萬(wàn)億美元的國(guó)內(nèi)產(chǎn)值和長(zhǎng)期的全球競(jìng)爭(zhēng)力。以半導(dǎo)體行業(yè)為例，放棄中國(guó)市場(chǎng)可能會(huì)危及10萬(wàn)多個(gè)就業(yè)崗位。⑤U.S.Chamber of Commerce，“Understanding U.S.?China Decoupling：Macro Trends and Industry Impacts，”February 17，2021.僅華為每年在美國(guó)的總支出就高達(dá)120億美元，貢獻(xiàn)約4萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。⑥Andy Purdy，“Supply?chain Restrictions on China Actually Hurt American Companies，”Fortune，May 9，2021.而向華為出售芯片的收入，本可使美國(guó)企業(yè)更好地支持自身研發(fā)投入，提升美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力。限制或禁止向中國(guó)公司出售部分美國(guó)技術(shù)，對(duì)美國(guó)企業(yè)同樣造成嚴(yán)重傷害。①宋國(guó)友：“中美貿(mào)易戰(zhàn)：動(dòng)因、形式及影響因素”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第6期，第64－72頁(yè)。

二是要實(shí)現(xiàn)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈完全不依賴中國(guó)的可能性并不太大。例如，雖然拜登政府試圖削弱中國(guó)在稀土行業(yè)的主導(dǎo)地位，但目前中國(guó)的稀土開采量占全球比重超過70%，稀土磁鐵產(chǎn)量占全球比重高達(dá)90%，②Alistair MacDonald，“U.S.Faces Uphill Climb to Rival Chi?na’s Rare?Earth Magnet Industry，”WSJ，April 11，2021.且西方國(guó)家因受制于更高的開采和生產(chǎn)成本、更嚴(yán)苛的環(huán)境保護(hù)規(guī)則，很難與中國(guó)開展正面競(jìng)爭(zhēng)。又如，全球太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)45%的原材料供應(yīng)均來(lái)自中國(guó)新疆，35%來(lái)自中國(guó)的其他地區(qū)，僅20%來(lái)自其他國(guó)家的生產(chǎn)商。③Joe McDonald，“Biden’s Solar Ambitions Collide with China Labor Complaints，”AP News，May 24，2021.在拜登政府大力推廣太陽(yáng)能等可再生能源之際，聯(lián)合盟友共同抵制新疆的太陽(yáng)能產(chǎn)品不僅可能導(dǎo)致無(wú)法滿足該行業(yè)不斷上升的需求，還會(huì)影響其推進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的愿景。

三是拜登的對(duì)華政策可能會(huì)因部分美國(guó)企業(yè)抵制而導(dǎo)致無(wú)法奏效。雖然拜登政府正在推動(dòng)美國(guó)企業(yè)退出中國(guó)市場(chǎng)，但若缺乏企業(yè)層面的支持，很難實(shí)現(xiàn)理想效果。根據(jù)中國(guó)美國(guó)商會(huì)發(fā)布的《2021年中國(guó)營(yíng)商環(huán)境調(diào)查報(bào)告》，83%的在華美國(guó)企業(yè)表示將在2021年維持現(xiàn)有生產(chǎn)和采購(gòu)水平，僅2%的美國(guó)企業(yè)考慮將生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)移回美國(guó)。此外，約75%的美國(guó)企業(yè)對(duì)未來(lái)兩年在中國(guó)的業(yè)務(wù)前景持樂觀態(tài)度，其中有三分之二的美國(guó)企業(yè)計(jì)劃今年擴(kuò)大對(duì)華投資。④Orange Wang，“US?China Relations：Investment Environment Improving for American Firms，AmCham Survey Shows，”South China Morning Post，March 9，2021.可見，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊張并未過多影響在華美國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的信心。只要中國(guó)深入融入世界市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)全球化的決心不變，拜登政府便很難說(shuō)服美國(guó)企業(yè)完全依照其戰(zhàn)略部署制定投資運(yùn)營(yíng)計(jì)劃。

結(jié) 語(yǔ)

如今距離拜登總統(tǒng)上任已過去了大半年，對(duì)于世界來(lái)說(shuō)，本屆美國(guó)政府不再積極“退群”、不再動(dòng)輒對(duì)他國(guó)施加關(guān)稅威脅固然是一個(gè)好消息，但其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策迄今并未給全球緊張的貿(mào)易局勢(shì)帶來(lái)真正的穩(wěn)定預(yù)期。與此相反，拜登政府人為地將世界劃分為民主國(guó)家和專制國(guó)家兩大陣營(yíng)，并不遺余力地鼓動(dòng)彼此之間的對(duì)立和對(duì)抗，使整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)充斥著動(dòng)蕩不安的情緒，給仍處于疫情下艱難復(fù)蘇的世界經(jīng)濟(jì)蒙上更多陰影。與此同時(shí)，因缺乏對(duì)其盟友和伙伴的不同利益、優(yōu)先事項(xiàng)和威脅觀念的準(zhǔn)確認(rèn)知和最基本的同理心，拜登政府所期待的政策發(fā)揮“制衡”中國(guó)的作用難以得到充分體現(xiàn)，而其試圖營(yíng)造民主體制和專制體制的激烈“競(jìng)爭(zhēng)”氛圍，也并不足以克服美國(guó)國(guó)內(nèi)政治嚴(yán)重極化和社會(huì)撕裂的現(xiàn)實(shí)困境，更不足以徹底改變資本的逐利天性，從而使其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)和手段之間存在著難以消解的矛盾和彼此牽制。根據(jù)中國(guó)國(guó)新辦7月13日公布的最新數(shù)據(jù)，2021年上半年中美雙邊進(jìn)出口貿(mào)易額同比增長(zhǎng)34.6%，充分表明了全球化背景下的利益交融格局并非政策可輕易打破；而中國(guó)與東盟、中歐之間同樣大幅增長(zhǎng)的貿(mào)易數(shù)據(jù)進(jìn)一步說(shuō)明，拜登政府明顯帶有割裂世界經(jīng)濟(jì)企圖的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策不可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。若美國(guó)拜登政府仍一意孤行，將會(huì)對(duì)整個(gè)世界的繁榮與和平形成威脅，并使亟需協(xié)調(diào)與合作的全球治理體系面臨崩潰的邊緣。