美國拜登政府的數(shù)字貿(mào)易治理政策趨向及我國應對策略

周念利 孟 克

（1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京100029）

2021年1月20日，拜登正式宣布就任美國第46任總統(tǒng)。拜登在黨派屬性、成長背景、價值取向、行事風格等方面與特朗普存在明顯差異。根據(jù)拜登的競選承諾及上任后表現(xiàn)可預見，通過“規(guī)則塑造”重構(gòu)國際自由秩序、反對單邊遏制和回歸多邊主義是拜登政府參與全球貿(mào)易治理的基調(diào)。目前全球貿(mào)易已歷經(jīng)傳統(tǒng)貿(mào)易、價值鏈貿(mào)易，進入到數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展階段。美國是全球的數(shù)字貿(mào)易大國和強國，也是數(shù)字貿(mào)易治理的積極參與者和引領者。美國政府的數(shù)字貿(mào)易政策勢必會影響全球數(shù)字貿(mào)易治理。另一方面，中國與美國同屬全球數(shù)字領先經(jīng)濟體，但中美在支撐數(shù)字貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)基礎、經(jīng)濟體制和政治文化等方面存在廣泛且深刻的差異。繼關(guān)稅貿(mào)易戰(zhàn)后，數(shù)字貿(mào)易已成為中美博弈的主戰(zhàn)場。拜登政府的數(shù)字貿(mào)易治理政策會如何影響中美數(shù)字貿(mào)易戰(zhàn)，中國應如何應對，需要未雨綢繆。深入把握拜登政府數(shù)字貿(mào)易政策的發(fā)展特點與趨向，有助于明確中美數(shù)字貿(mào)易的矛盾焦點，并為我國參與全球數(shù)字貿(mào)易治理早作準備。

與本文相關(guān)的既有研究主要包括兩類。一是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”的發(fā)展研究。探究拜登政府期間“美式模板”的發(fā)展趨向是本文研究的要點之一。整理此類文獻旨在厘清數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”的演進升級規(guī)律及特征，并基于此評估拜登任內(nèi)《美英自由貿(mào)易協(xié)定》成為更高水準“美式模板”代表的可能性。追溯至奧巴馬時期，米婭·布里（Mira Burri）對該政府對外締結(jié)的Mega－FTA中的數(shù)字貿(mào)易新議題進行了總結(jié)①Mira Burri，“The International Economic Law Framework for Digital Trade，”Zeitschrift für Schweizerisches Recht，Vol.135，No.2，2015，pp.10－72.。特朗普政府時期，美國退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）重啟《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）。周念利等指出在北美自由貿(mào)易協(xié)定2.0版（即《美墨加協(xié)定》）談判中“美式模板”呈現(xiàn)出內(nèi)容深化及范圍擴展的趨勢，“網(wǎng)絡審查和跨境訪問限制”、“數(shù)據(jù)存儲強制本地化要求”等問題是美國的核心關(guān)切②周念利、陳寰琦、王濤：“特朗普任內(nèi)中美關(guān)于數(shù)字貿(mào)易治理的主要分歧研究”，《世界經(jīng)濟研究》，2018年第10期，第55－64、136頁。。國外學者沙梅爾·阿茲梅（Shamel Azmeh）認為，“互聯(lián)網(wǎng)準入及跨境數(shù)據(jù)”等是美國對外輸出數(shù)字產(chǎn)品及相關(guān)服務的重要方式，將“美式模板”擴展適用符合美國利益③Shamel Azmeh and Christopher Forest，“The International Trade Regime and the Quest for Free Digital Trade，”International Studies Review，Vol.22，No.3，2019，pp.671－692.。目前尚未有學者研究拜登上臺后的“美式模板”或?qū)⑷绾窝葸M。因此本文擬嘗試基于已有研究以及拜登政府數(shù)字貿(mào)易治理現(xiàn)狀，對該問題進行解答。二是對拜登政府貿(mào)易政策的研究。由于數(shù)字貿(mào)易政策是貿(mào)易政策的組成部分，本文對拜登政府數(shù)字貿(mào)易政策研究必須建立在對其整體貿(mào)易政策基調(diào)和特征進行研究的基礎之上。對拜登政府貿(mào)易政策新變化趨勢進行預測的文獻包括：哈比卜·阿拉姆（Md.Habib Alam）整理了拜登政府的貿(mào)易政策傾向，包含其對區(qū)域自貿(mào)協(xié)議、世界貿(mào)易組織（WTO）、中國等議題的態(tài)度④Md.Habib Alam，“Next Steps Might be Considered by Joe Biden for the Development of International Trade Law，”European Journal of Engineering Research and Science，Vol.5，No.11，2020，pp.1372－1375.；國內(nèi)學者盛斌闡述了拜登政府的政策趨向，并認為拜登政府大概率會重返TPP⑤盛斌：“美國貿(mào)易政策評析與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系展望”，《當代美國評論》，2021年第1期，第1－13頁。；朱鋒對拜登執(zhí)政后重大國際問題進行了梳理，包括中美圍繞《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）的互動前景，分析了美國對華科技產(chǎn)業(yè)政策的立場等，但沒有數(shù)字貿(mào)易政策的翔實分析⑥朱鋒、丁純等：“拜登政府執(zhí)政后的重大國際問題筆談”，《國際展望》，2021年第2期，第1－26頁。。在此情形下，本文嘗試對拜登政府數(shù)字貿(mào)易治理政策趨向進行梳理，并對拜登任內(nèi)中美在數(shù)字貿(mào)易領域的焦點矛盾展開深入分析，旨在給中國參與構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易治理提供借鑒參考。

一、拜登政府的數(shù)字貿(mào)易治理政策發(fā)展趨向

根據(jù)拜登及其團隊在參與美國總統(tǒng)大選時所做表態(tài)及執(zhí)政以來的表現(xiàn)，再結(jié)合民主黨政府尤其是拜登擔任副總統(tǒng)的奧巴馬政府執(zhí)政的相關(guān)特點，本文將從“科技發(fā)展及數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)政策”、“美式模板演進升級”、“重返亞太數(shù)字貿(mào)易治理”、“參與多邊數(shù)字貿(mào)易治理”四個維度對拜登政府的數(shù)字貿(mào)易治理政策趨向進行研究。

1.1 科技發(fā)展及數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)政策

拜登作為民主黨總統(tǒng)候選人，在大選期間獲得了來自硅谷互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)員工98%的政治捐款。硅谷和舊金山為代表的灣區(qū)向來是民主黨的大本營，支持拜登競選委員會的前7名政治捐款人中，科技公司占據(jù)5席（谷歌、微軟、亞馬遜、蘋果和臉書）。從黨派屬性及個人認知差異判斷，拜登政府對科技發(fā)展以及科技發(fā)展對于美國的戰(zhàn)略意義與價值會更重視，這至少會體現(xiàn)在兩個方面。

第一，在國內(nèi)拜登會積極助推美國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。拜登在競選時將5G、人工智能、生物技術(shù)、先進材料和清潔能源汽車界定為會影響美國國家競爭力的關(guān)鍵技術(shù)。拜登高度重視研發(fā)投資的戰(zhàn)略意義，其在當選前承諾會延續(xù)奧巴馬時代重視研發(fā)投入的戰(zhàn)略，4年內(nèi)會投入3000億美元創(chuàng)新資金，以確保美國在全球創(chuàng)新中的引領地位。上任后，拜登在3月31日宣布了規(guī)模為共計2萬億美元的基礎設施建設計劃，明確其中有1800億美元用于投入研發(fā)以加快新興科技的發(fā)展。6月8日，美國參議院通過了《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》（USICA），拜登政府將授權(quán)1900億美元用于科技領域的支出，540億美元專門用于半導體、微芯片和電信設備的生產(chǎn)，其中《無盡前沿法案》撥款520億美元來應對半導體短缺問題。此一系列動作均意在構(gòu)建“沒有中國”（China－free）的半導體和其他具有戰(zhàn)略意義產(chǎn)品的科技供應鏈①竺彩華、劉讓群：“中美博弈對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)的影響”，《太平洋學報》，2021年第4期，第1－14頁。。除此之外，拜登還會通過改革移民和簽證制度來吸納全球的高科技人才，并促進美國公民具有平等接受科技教育的機會。5月10日，美國公民與移民服務局宣布恢復“國際企業(yè)家規(guī)則”計劃，體現(xiàn)出拜登政府欲吸引世界各地的科技人才以鞏固自身科技領先地位。

第二，拜登將在對外貿(mào)易政策議程中賦予數(shù)字貿(mào)易更高權(quán)重以捍衛(wèi)美國高科技產(chǎn)業(yè)的相關(guān)利益。目前看，比較明確的至少有兩點：一是拜登政府在國家知識產(chǎn)權(quán)保護方面的態(tài)度會更加強硬，他曾表明“將盡一切可能對付偷竊美國知識產(chǎn)權(quán)的國家”②The Democratic National Committee’s Platform Committee，“2020 Democratic Party Platform，”July 27，2020.。數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)品版權(quán)、軟件產(chǎn)品源代碼、人工智能算法和密鑰等會是拜登政府的重點保護對象，其可能采取的政策工具主要是與盟友（尤其是歐盟）合作，以共同“對抗”中國在數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)領域的“不公平”做法。如美國—歐盟貿(mào)易技術(shù)理事會的建立即為典型案例。二是為照顧美國高科技產(chǎn)業(yè)利益，在技術(shù)貿(mào)易與投資管制上，拜登政府會持有選擇松動的態(tài)度。拜登的國家安全顧問杰克·沙利文曾明確表示“要加強對雙向技術(shù)投資和貿(mào)易的限制”，但應“有選擇地”設限。對于敏感領域的中低端技術(shù)和其他非敏感技術(shù)，拜登政府會適當放松管制，以確保美國高科技產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易與投資利益，但針對關(guān)乎5G、人工智能等關(guān)鍵領域的頂級技術(shù)，美國仍會保持高度警惕和實施極端管制。目前拜登政府已在美國國內(nèi)采取一系列法案助推科技發(fā)展。以《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》（USICA）為例，其作為“一攬子”法案包含了1個撥款方案和4個相互獨立的法案，即芯片和5G緊急撥款方案、《無盡前沿法案》《2021年戰(zhàn)略競爭法案》《確保美國未來法案》及《2021年應對中國挑戰(zhàn)法案》。這五部法案之中，部分條款有明確針對中國之意。對中國的技術(shù)貿(mào)易和投資管制的具體工具會比較多元化，如《無盡前沿法案》強調(diào)“禁止向有中國政府背景的實體提供基站建設許可”、“禁止美國航空航天局（NASA）和科技政策辦公室與中國公司開展雙邊合作”。

1.2 數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”的演進升級

在過去的二十年中，美國不斷在其主導的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中推出符合其意志的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，即數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的“美式模板”?！睹理n自由貿(mào)易協(xié)定》（KORUS）、《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）分別是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”第1.0版、第2.0版和第2.5版的代表。拜登作為“建制派”領袖定將在任內(nèi)竭力推動“美式模板”的繼續(xù)演進升級。本文認為，拜登政府將積極推進締結(jié)美英自由貿(mào)易協(xié)定（美英FTA），力求為全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展設定更高標準。這主要基于如下兩方面依據(jù)：一是美英歷來是盟友，兩國均是世界上重要的數(shù)字貿(mào)易大國，且美英雙邊數(shù)字貿(mào)易規(guī)模較大。相較歐盟，美英的貿(mào)易治理理念更為趨同。英國脫歐后，呈現(xiàn)出明顯地接受美式數(shù)字貿(mào)易治理理念，向美國所主導的區(qū)域數(shù)字貿(mào)易協(xié)定或規(guī)則靠攏的趨勢。典型的如英國在脫歐后于2021年1月30日明確表示要申請加入CPTPP，英國還可能成為《美墨加協(xié)定》的擴圍對象，成為其觀察成員方。二是基于對美英FTA談判現(xiàn)狀所做觀察，至少有四個方面的制度創(chuàng)新元素值得密切關(guān)注①Heather A.Conley，Allie Renison，Kati Suominen，“A Policy Roadmap for U.S.?UK Digital Trade，”CSIS，November 2019.：（1）美英在典型的數(shù)字服務市場（如金融服務、人工智能和專業(yè)服務等）上所做市場準入承諾；（2）美英在強化個人隱私保護、推進跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)調(diào)、制定新興技術(shù)（無人支付、3D打印、medtech、fintech等）以及關(guān)鍵交叉技術(shù)（人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、機器學習和區(qū)塊鏈等）的行業(yè)標準、界定互聯(lián)網(wǎng)中介責任、促進中小企業(yè)參與數(shù)字貿(mào)易等方面所做制度創(chuàng)新；（3）美國預計會加入英國的科技沙盒創(chuàng)新計劃，這一舉措體現(xiàn)了美國追求更快的技術(shù)創(chuàng)新節(jié)奏，諸如日本、韓國、澳大利亞、新加坡等亞太技術(shù)驅(qū)動型國家也可能跟隨其后；（4）美英會著手建立數(shù)字貿(mào)易委員會并常設數(shù)字貿(mào)易聯(lián)合理事會，負責審查美英數(shù)字自由貿(mào)易協(xié)定的執(zhí)行情況和對雙邊數(shù)字貿(mào)易狀況展開評估。綜上所述，本文認為美英FTA或?qū)⒊蔀槔^《美墨加協(xié)定》之后雄心水平最高的“美式模板”的代表。美英FTA中的數(shù)字服務市場準入規(guī)則、數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則、新興關(guān)鍵技術(shù)標準、技術(shù)創(chuàng)新以及知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則等，會成為拜登政府未來參與國際數(shù)字貿(mào)易談判的參考模板。

1.3 重返亞太數(shù)字貿(mào)易治理政策

在特朗普時期，關(guān)于美國重返亞太數(shù)字貿(mào)易治理的呼聲就一直存在。拜登執(zhí)政后，美國政府重回亞太數(shù)字貿(mào)易治理再次成為焦點問題。事實上，在今年7月中旬，拜登團隊的核心成員、美國國家安全委員會亞太政策高級協(xié)調(diào)員科特·坎貝爾（Kurt Campbell）對此事已做出明確表態(tài)。拜登政府會以何種方式重返亞太數(shù)字貿(mào)易治理成為新的關(guān)鍵問題。本文認為拜登政府重返亞太數(shù)字貿(mào)易治理會基本上秉持如下基本策略：（1）該政府會謀求與部分亞太經(jīng)濟體達成臨時適用的“數(shù)字貿(mào)易部門協(xié)議”而非“多部門的綜合貿(mào)易協(xié)定”的方式重返亞太。一方面，這是由于在亞太推出“多部門的綜合貿(mào)易協(xié)定”難度較大，拜登政府要平衡亞太經(jīng)濟體制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)各方利益，在短期內(nèi)恐難以實現(xiàn)。另一方面，“多部門的綜合貿(mào)易協(xié)定”談判周期較長，民主黨能否連任目前尚不確定，而“數(shù)字貿(mào)易部門協(xié)議”談判難度較低，協(xié)定的談判與簽署更容易在其任期內(nèi)完成。（2）拜登政府將借“亞太地區(qū)現(xiàn)有數(shù)字貿(mào)易協(xié)定”而非“洽簽新數(shù)字貿(mào)易協(xié)定”的方式重返亞太。當前亞太經(jīng)濟體所簽署的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則雄心水平高低不一，締約方數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平不一導致了不同協(xié)定中的同一承諾對各締約方的約束力不一。換言之，亞太地區(qū)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則本身具備著“復雜化”和“碎片化”的特征。依照上一任“建制派”領袖奧巴馬基于P4協(xié)定打造TPP的既往經(jīng)驗看，拜登政府所選的“殼協(xié)定”應當滿足下述條件：數(shù)字貿(mào)易治理理念與美國理念契合、所涉經(jīng)濟體的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大、最好不包含大型經(jīng)濟體以確立自己絕對主導的位置。基于此本文認為新加坡、新西蘭和智利締結(jié)的《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）或?qū)⒊蔀槊绹爸胤祦喬钡囊栏绞走x。因為DEPA協(xié)定是模塊化設計的，加入者可以選擇適當?shù)哪K加入，體現(xiàn)包容開放理念。另外拜登政府也有可能通過將數(shù)字貿(mào)易議題從美新FTA剝離出來達成“美新數(shù)字貿(mào)易協(xié)定”再以此為“殼”的方式來重返亞太，美國貿(mào)易代表戴琪在2021年8月已與包括新加坡貿(mào)易部長就數(shù)字貿(mào)易協(xié)定展開了會談。綜上，無論拜登政府是借DEPA還是美新FTA為殼，都會在亞太推出符合自身利益訴求的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定。預計數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”與“中式模板”將在亞太地區(qū)激烈博弈。

1.4 多邊數(shù)字貿(mào)易治理政策

特朗普政府處理對外貿(mào)易事務時一直奉行“美國優(yōu)先”理念，重雙邊、抑多邊，形成了地緣對抗和單邊貿(mào)易保護主義盛行的局面。特朗普執(zhí)政時期美國與其盟友的關(guān)系近乎跌至零點。與特朗普不同的是，拜登是多邊主義者，其意識到民粹主義會給美國帶來更深重危害，若任由民粹主義泛濫，美國國內(nèi)的對立、分歧甚至撕裂會更加激化深重，美國苦心經(jīng)營的后冷戰(zhàn)體系也可能徹底崩潰。在此情形下，拜登政府實施團結(jié)盟友和重回多邊的貿(mào)易政策已迫在眉睫。在數(shù)字貿(mào)易治理方面，本文認為拜登政府至少會在如下方面通過主動妥協(xié)和讓渡利益的方式，來拉攏盟友關(guān)系，以期重振美國在全球多極化競爭中的大國形象。

一是積極推動目前WTO框架下的數(shù)字貿(mào)易諸邊談判取得實質(zhì)性進展①Wendy Cutler，“First Steps for Biden Administration on Global Trade Regime，”East Asia Forum，December 9，2020，para.4.。通過特朗普提交給WTO的一系列談判提案和文案觀察，美國政府在多邊數(shù)字貿(mào)易治理中的要價太高，希望將《美墨加協(xié)定》框架下數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在多邊進行擴展適用。由于拜登政府正意欲部署重返亞太數(shù)字貿(mào)易治理引領者地位，目前有英國等經(jīng)濟體已申請加入CPTPP，拜登政府可能會主動調(diào)低在WTO框架下的談判要價，著手將CPTPP框架下的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則進行多邊擴展適用，以促進WTO數(shù)字貿(mào)易諸邊談判盡快取得實質(zhì)性進展和恢復美國負責任大國形象。

二是拜登政府將重視跨大西洋關(guān)系，彌合數(shù)字貿(mào)易治理領域的跨大西洋間隙。前任總統(tǒng)特朗普政府宣布退出經(jīng)合組織（OECD）框架下的數(shù)字稅談判，并針對征收數(shù)字服務稅的歐洲諸國發(fā)起了單邊“301調(diào)查”。拜登上臺之后，美國已重返經(jīng)合組織數(shù)字稅。通過拜登政府財政部部長耶倫的數(shù)次表態(tài)可看出，在經(jīng)合組織的“稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移”（BEPS）的“雙支柱談判”框架下，拜登政府是希望在與數(shù)字服務稅相關(guān)的支柱一談判中做出妥協(xié)的方式，來換取其他成員在支柱二（全球?qū)嶋H有效稅率）的談判中對美做出讓步。目前該談判已取得實質(zhì)性進展。2021年10月8日，136個轄區(qū)在G20／OECD包容性框架第十三次全體成員大會上就“稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移”（BEPS）的“雙支柱方案”達成共識，支柱一表明“企業(yè)無需在市場國設立物理存在，便可以一種顯著／積極且持續(xù)的方式參與市場國的經(jīng)濟生活，從而賺取利潤”。另外作為美歐數(shù)字跨境流動協(xié)調(diào)機制的“隱私盾協(xié)議”已被歐洲法院宣告無效，本文與美國學者、律師瑪麗·科琳（Mary Colleen）的觀點一致，認為美國為了保證跨大西洋數(shù)據(jù)流動對美國經(jīng)濟的助推作用，將迅速找到跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)奶娲蓹C制，拜登政府將會積極與歐盟洽簽新的強化版數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)議②Mary Colleen，James Melendres，“Go with the Flow：Devel?opments in Cross?Border Data Flows Following Schrems II and the Re?lease of New Draft International Standard Contractual Clauses，”Jdsu?pra，March 19，2021，para.11.。

二、拜登政府數(shù)字貿(mào)易治理政策對中國的影響

2.1 中美“數(shù)字貿(mào)易戰(zhàn)”的內(nèi)容與層次將更加豐富

中美貿(mào)易戰(zhàn)的本質(zhì)是戰(zhàn)略不信任，美國兩黨均將中國的崛起視作戰(zhàn)略威脅。中美關(guān)系在拜登任內(nèi)不會有本質(zhì)改變，遏制中國會是拜登政府的對華政策底色。在數(shù)字貿(mào)易領域，中美對抗的內(nèi)容和層次甚至還會更豐富。在特朗普任內(nèi)，中美貿(mào)易戰(zhàn)以關(guān)稅貿(mào)易戰(zhàn)為主體，中美數(shù)字貿(mào)易戰(zhàn)主要聚焦于兩類問題：一是美國發(fā)難中國在數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“國家資本主義”做法（指責中國竊取知識產(chǎn)權(quán)、實施政府補貼等）；二是高新科技領域打壓和警惕中國趕超（阻隔中國5G產(chǎn)品和服務的對美準入、敏感技術(shù)對華出口管制、收緊關(guān)乎高技術(shù)和敏感數(shù)據(jù)的外資安全審查等）。在拜登政府任內(nèi)，中美數(shù)字貿(mào)易戰(zhàn)在以上層面還會繼續(xù)發(fā)酵。從《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》（USICA）可看出，拜登政府十分重視美國在半導體、5G等領域的世界領先地位，且法案字里行間透露著“中國威脅論”。拜登政府為維持自身科技地位，擬通過科技局部脫鉤的方式對中國進行“圍追堵截”。從微中觀層面上講，華為等中國科技型企業(yè)還將繼續(xù)受到“重點關(guān)照”，“卡脖子”問題依舊是我國科技企業(yè)面臨棘手問題之一，科技行業(yè)頂尖技術(shù)短期內(nèi)的發(fā)展或?qū)⑹茏?。宏觀層面上看，中國或?qū)⒚媾R“科技產(chǎn)業(yè)鏈去中國化”的威脅，雖然在拜登任內(nèi)中美高科技領域全面脫鉤不太可能，但在關(guān)鍵領域頂級技術(shù)的局部脫鉤會是必然①刁大明：“CMF中國宏觀經(jīng)濟專題報告（第15期）：美國大選結(jié)果對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向的影響”，中國宏觀經(jīng)濟論壇，2020年10月，第20頁。，同時也不能排除中美在某些科技領域進行合作，最終形成“競合交替、斗而不破”的局面?？傮w上拜登政府實施的“小院高墻”的技術(shù)管制戰(zhàn)略會讓中美科技博弈持續(xù)保持高壓態(tài)勢?？紤]到拜登政府的“建制派”背景和黨派屬性，除上述兩個層面之外，中美數(shù)字貿(mào)易治理博弈還至少會在另兩個層面蔓延和深化。一是中美數(shù)字貿(mào)易治理上的地緣政治競爭。如前文所述，拜登政府會努力在跨太平洋的區(qū)域數(shù)字貿(mào)易治理上占據(jù)主導，并謀求在WTO框架下的數(shù)字貿(mào)易治理談判中充當積極分子，這會嚴重擠壓和抑制中國的國際治理空間。作為全球電子商務大國和強國，中國完全有能力對外輸出數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的“中式模板”，可以預見“中式模板”與“美式模板”的區(qū)域與多邊尤其是在亞太的沖撞會很激烈。二是美國數(shù)字產(chǎn)品及服務的對華市場準入要價。硅谷云集了全球最具競爭力的數(shù)字服務企業(yè)，對于中國的云服務、視聽服務、金融信息服務、互聯(lián)網(wǎng)信息服務等市場他們覬覦已久。對于“金主”的訴求，拜登政府會非常重視。

2.2 我國會面臨更高雄心水平美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的挑戰(zhàn)與沖擊

在數(shù)字貿(mào)易治理問題上，中美可謂亦敵亦友。中美同為全球數(shù)字經(jīng)濟領先經(jīng)濟體，在數(shù)字貿(mào)易治理問題上中美存在一些共同訴求。但由于在產(chǎn)業(yè)基礎、意識形態(tài)、安全文化等方面存在差異，中美在數(shù)字貿(mào)易治理上也存在分歧。概括而言，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《美墨加協(xié)定》中給中國帶來沖擊和挑戰(zhàn)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則主要包括：“數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則”（源代碼非強制本地化等）、“力推跨境數(shù)據(jù)流動”、“數(shù)據(jù)存儲非強制本地化規(guī)則”、“數(shù)字產(chǎn)品的非歧視性待遇規(guī)則”等。如前文所述，在英國脫歐后，作為“建制派”精英代表，拜登政府會通過積極與英國洽簽FTA的方式將數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”推向新的第3.0版。該FTA會從“代表性數(shù)字服務市場準入規(guī)則”“新興及交叉技術(shù)（3D打印、人工智能等）行業(yè)標準設定”“沙盒創(chuàng)新機制構(gòu)建”“數(shù)字貿(mào)易委員會及爭端解決機制設立”等方面來融入彰顯美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則升級趨向的制度創(chuàng)新元素。對于美英FTA框架下的這些“USMCA＋”及“USMCAextra”因素，究竟會給中國帶來哪些新的挑戰(zhàn)與沖擊的確值得深入思考。

第一，美英在金融科技沙盒創(chuàng)新計劃方面開展的合作值得關(guān)注。根據(jù)美英FTA談判的既有資料看，基于美英FTA框架下的金融科技監(jiān)管沙盒應用條款，美英兩國的初創(chuàng)型科技企業(yè)可以在金融科技沙盒的作用下迅速進入對方市場，提前開展金融業(yè)務拓展。兩國的監(jiān)管機構(gòu)將會監(jiān)測相應的市場反應并評估風險，然后以迭代的方式制定最適合的監(jiān)管規(guī)定，其目的旨在向大西洋兩岸提供服務的金融科技公司創(chuàng)造一個共同市場。盡管我國也在積極探索運用自身的金融科技沙盒計劃，但潛在的隱患和問題是，我國的監(jiān)管沙盒如何與其他國家實現(xiàn)互操作性。若無法實現(xiàn)對接，中國的金融高科技企業(yè)在實現(xiàn)業(yè)務的跨境擴展時，會面臨較高壁壘。由于美英在FTA框架下所進行的沙盒創(chuàng)新協(xié)調(diào)會幫助兩國在高科技業(yè)務與創(chuàng)新節(jié)奏方面更快更好發(fā)展，美英FTA的金融科技沙盒還會不斷拓展，亞太地區(qū)的一些技術(shù)驅(qū)動性國家（日本、韓國、澳大利亞和新加坡等）估計會加入其中，中國若被排除在外會對中國的金融科技企業(yè)跨境提供服務造成困難和挑戰(zhàn)。

第二，在新興技術(shù)和交叉技術(shù)領域的行業(yè)標準設定方面對中國的挑戰(zhàn)。從全球范圍來看，新興技術(shù)和交叉技術(shù)相關(guān)行業(yè)尚處于發(fā)展的萌芽階段，美英兩國作為該領域的“先行者”，對行業(yè)標準設定擁有絕對的話語權(quán)。由于“行業(yè)標準”具有“公共屬性”，因此預計美英兩國在制定的行業(yè)標準時，將基于自身新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，以竭力助推本國企業(yè)能夠“搭便車”。行業(yè)標準制定的“高地”被美英兩國占領，我國相關(guān)企業(yè)會面臨較高的“國際標準”成本。目前我國新興技術(shù)發(fā)展相對落后，依照我國行業(yè)標準制定國際標準這一設想較難實現(xiàn)。倘若中國在新興技術(shù)和交叉技術(shù)領域行業(yè)標準設定時沒有“話語權(quán)”，則新興技術(shù)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展定將受到阻礙，3D打印、人工智能等高新科技將面臨技術(shù)驅(qū)動型國家全方位打壓。

2.3 對我國參與亞太數(shù)字貿(mào)易治理形成阻礙和威脅

我國作為正在崛起的數(shù)字經(jīng)濟大國已主導并簽署了RCEP、《中—新自由貿(mào)易協(xié)定升級議定書》等多項數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，且當前我國仍在不斷拓展數(shù)字貿(mào)易“朋友圈”，并向更高水準的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“邁進”——我國已于2021年9月16日正式申請加入CPTPP。一方面，中國加入CPTPP將有助于我國數(shù)字貿(mào)易加速發(fā)展，倒逼數(shù)字貿(mào)易相關(guān)行業(yè)與高國際高標準規(guī)則對接；另一方面，加入CPTPP也將進一步提升我國在亞太地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易治理“話語權(quán)”。與此同時，正如前文所述，拜登政府擬通過借殼《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的方式“重返亞太”，且美國也意欲回歸CPTPP。中美兩國數(shù)字貿(mào)易治理理念存在分歧，拜登政府“重返亞太”數(shù)字貿(mào)易治理必將導致我國在亞太地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易治理“話語權(quán)”削弱。拜登政府“重返亞太”將會重構(gòu)亞太地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易治理格局，其對我國的影響具體體現(xiàn)在以下三方面：（1）美國、新加坡等國家或?qū)⒊蔀閬喬貐^(qū)數(shù)字貿(mào)易的絕對“引路人”，引領亞太經(jīng)濟體構(gòu)建可互操作和連通的數(shù)字貿(mào)易系統(tǒng)網(wǎng)絡，中國倘若被孤立在外，則會錯失數(shù)字貿(mào)易合作發(fā)展黃金階段，在數(shù)字貿(mào)易領域被美國鉗制、被其他國家“彎道超車”；（2）當前亞太地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平不一，尤其是在新興技術(shù)與交叉技術(shù)等領域，而美國在此領域存在比較優(yōu)勢。倘若拜登政府就新型技術(shù)積極與亞太經(jīng)濟體展開合作，我國屆時很可能被孤立在外，我國新興技術(shù)的發(fā)展定將受到負面影響，科技企業(yè)“卡脖子”問題仍然難以解決，甚至形成負反饋進而導致惡性循環(huán)；（3）《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》較有特色的章節(jié)是“中小企業(yè)”章，倘若拜登政府基于《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》重返亞太，則預計美國及其拉攏的亞太經(jīng)濟體中小企業(yè)會形成內(nèi)部圈子，與我國中小企業(yè)參與數(shù)字貿(mào)易形成直接競爭。

2.4 在代表性的數(shù)字服務市場上中國會面臨更大的開放壓力

可數(shù)字化的服務業(yè)是美國產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢所在，促進數(shù)字服務的對外輸出是美國長期的重要關(guān)切。特朗普政府曾動用包括國內(nèi)貿(mào)易救濟、雙邊談判、發(fā)起世貿(mào)組織訴訟以及與志同道合的貿(mào)易伙伴進行戰(zhàn)略接觸等方式，敦促中國進一步開放服務市場。雖然2020年1月簽署的《中美第一階段協(xié)議》已為美國金融服務提供了更多的市場準入機會，但該文本遠未完全覆蓋美國對中國服務市場的全部要價。如前文所述，數(shù)字科技企業(yè)作為拜登的“金主”，拜登政府會更注重向中國施壓，會在數(shù)字服務市場上爭取更多的準入與準營機會。如針對互聯(lián)網(wǎng)支付服務，拜登政府可能會敦促中國兌現(xiàn)“允許外國供應商在非歧視的基礎上提供該服務”的承諾；針對金融信息服務業(yè)，美國可能要求中國兌現(xiàn)建立獨立監(jiān)管機構(gòu)的承諾，允許外國服務提供商在中國從事本地業(yè)務；針對云計算服務，美國要求允許外資獨立提供云服務和獲得增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證（IDC許可證），降低外資資本金要求和放開股比限制等。這些準入和準營的訴求，一方面會給我國相應服務行業(yè)帶來較大的監(jiān)管壓力，另一方面，我國部分企業(yè)的利益將受到外資的“侵害”與“排擠”。

三、中國的應對策略

第一，為應對關(guān)鍵科技領域頂級技術(shù)上的美國封堵，中國要舉全國之力甚至不惜重金網(wǎng)羅全球頂尖人才提升5G、人工智能等領域頂級技術(shù)的自主研發(fā)能力。針對關(guān)乎5G、人工智能關(guān)鍵領域的頂級技術(shù)貿(mào)易，拜登政府會實施極端管制。只要我國國力同美國差距越來越小，只要我們不放棄中華民族偉大復興，美國“建制派”對中國的科技打壓和戰(zhàn)略圍堵就不會結(jié)束①Joseph R.Biden，“Why America Must Lead Again，”Foreign Affairs，January 23，2020，para.19.。面對拜登任內(nèi)中美科技脫鉤向關(guān)鍵領域頂級技術(shù)縱深發(fā)展的趨勢，中國要清醒意識到5G、人工智能等領域頂級技術(shù)較量是成為決定中美戰(zhàn)略競爭勝負的關(guān)鍵。因此我國要將提升這些領域頂級技術(shù)的自主研發(fā)和創(chuàng)新能力設定為國家戰(zhàn)略，集中資源加大5G、人工智能等重大科技創(chuàng)新與自主研發(fā)項目的實施和支持力度，大力推動關(guān)鍵領域頂級技術(shù)攻關(guān)和突破。同時在國家高新區(qū)、國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)等打造相關(guān)的示范應用場景，促進科技成果的轉(zhuǎn)化應用和產(chǎn)業(yè)化。

第二，可基于中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判框架或構(gòu)建中美歐三方對話機制與美國開展數(shù)字貿(mào)易治理合作和制度協(xié)調(diào)，并在單邊努力理性對接美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。拜登作為“建制派”精英，“規(guī)則塑造”是其處理中美雙邊關(guān)系的重點。中美同為全球數(shù)字經(jīng)濟領先經(jīng)濟體，中美是構(gòu)建全球數(shù)字貿(mào)易治理體系的最大利益攸關(guān)者。拜登政府是會有意愿在數(shù)字貿(mào)易治理方面與中國開展合作的。目前看中國可基于兩個機制主動做出相關(guān)努力。一是重啟中美雙邊投資協(xié)定談判。此時談判中美貿(mào)易協(xié)定有些敏感，為迎合美國國內(nèi)政治氛圍，重啟中美雙邊投資協(xié)定相對可行。可在中美雙邊投資協(xié)定中納入數(shù)字貿(mào)易相關(guān)議題開展協(xié)商。二是建立中美歐三方對話機制，就數(shù)字貿(mào)易中的關(guān)鍵議題（數(shù)據(jù)流動、隱私保護、知識產(chǎn)權(quán)保護等）進行協(xié)商。三方博弈既可避免多邊談判利益匹配困難談判無效率的弱點，也能避免中美雙邊容易陷入零和博弈的窘境。況且中美歐三方數(shù)字貿(mào)易治理理念與實踐既交叉也互補，談判空間大。除此，中國要在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)等努力理性對接“美式模板”中一些有利于我國數(shù)字貿(mào)易和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有利于推動我國改革開放創(chuàng)新的制度成分，如推動建立在數(shù)據(jù)分類分層分級基礎上的跨境自由流動等。

第三，深入開放國內(nèi)數(shù)字服務市場實現(xiàn)外資既準入又準營，以此回應美國西海岸數(shù)字科技和互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的重要關(guān)切，讓中美經(jīng)濟實質(zhì)性地深入交織融合。美國民主黨的政治基礎在東西兩海岸，對應的是美國金融業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)的利益。在特朗普任內(nèi)達成的中美第一階段談判協(xié)定文本中，中國已就開放金融業(yè)做出了較深入和擴展的開放承諾，美國東海岸的產(chǎn)業(yè)利益得到了一定滿足。作為拜登的“金主”，回應來自西海岸的互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)的利益成為主要矛盾。面對著在云服務、視聽服務、金融信息服務、互聯(lián)網(wǎng)信息服務等領域的開放壓力，中國可在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)等功能載體中，就深入開放國內(nèi)數(shù)字服務市場進行嘗試，摸索出一些經(jīng)驗。在審慎做出美資準入承諾的同時，還需優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境，使得美國數(shù)字服務提供者能夠既準入又準營，以此讓中美經(jīng)濟能夠?qū)嵸|(zhì)性地深入交織融合。

第四，積極強化中國在亞太數(shù)字貿(mào)易治理的影響力并積極與拉美及其他“一帶一路”沿線國家開展數(shù)字貿(mào)易治理合作。在亞太地區(qū)，中國一方面要追求促成RCEP協(xié)議的生效實施以及快速加入CPTPP，積極提振和鞏固中國在亞太數(shù)字貿(mào)易治理的參與度和影響力。二是在亞太數(shù)字貿(mào)易治理博弈中，存在著“美國”、“中國”、“新加坡”為代表的三股重要力量。為應對中美在亞太地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易治理的地緣政治競爭，中國有必要在數(shù)字貿(mào)易治理領域進一步加強與新加坡開展合作。雖然中國新加坡已完成了中新自貿(mào)協(xié)定的升級談判，但該協(xié)定中的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則還相對不完善，雄心水平也較低。中國可謀求與新加坡進一步開展數(shù)字貿(mào)易治理合作。此外，中國有必要加強與拉美國家以及其他“一帶一路”沿線國家開展數(shù)字貿(mào)易治理合作，更加重視中式數(shù)字貿(mào)易治理理念的對外輸出，積極為中美數(shù)字貿(mào)易博弈預留戰(zhàn)略空間。